Dir. 1990:41

Utredning om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m.

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:41

Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1990.

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av nuvarande regler om skattenedsättning för den energiintensiva

industrin och växthusnäringen. Utredaren bör också bedöma om det för att

ge industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar finns ett

fortsatt behov av sådana regler inom ett skattesystem på energiområdet

med mervärdeskatt och allmän energiskatt, med koldioxidskatt,

svavelskatt och andra miljörelaterade pålagor. Utredaren bör, om behov

av nedsättning finns, föreslå en i administrativt hänseende bättre och

enklare lösning än den nuvarande för framför allt den energiintensiva

industrin. Vidare bör utredaren göra en översyn av de speciella

skatteavdragsregler som tillämpas av främst industrin. I uppdraget bör

också ingå att utreda hur reglerna om undantag från skatteplikt

förhåller sig till Sveriges handelspolitiska åtaganden. Utredaren bör

redovisa sina överväganden i denna fråga senast den 31 maj 1991.

Bakgrund

Energiintensiv industri och växthusodlare har i dag möjlighet att få

särskild nedsättning av den allmänna energiskatten. Reglerna finns i

lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt (NEL).

Har elkraft eller bränsle förbrukats vid industriell tillverkning tas

enligt 2 § första stycket NEL skatt ut med sådant belopp att skatten

inte överstiger tre procent av de tillverkade produkternas

försäljningsvärde fritt fabrik. Det är riksskatteverket (RSV) som skall

besluta om denna nedsättning. Vid bedömningen av skattebelastningen tas

enligt 3 § NEL hänsyn endast till den genomsnittliga storleken av

skatten i förhållande till försäljningsvärdet av de tillverkade

produkterna för företagen inom en bransch eller för en grupp av företag

med likartad tillverkning. Hittills har dock inte något sådant beslut

fattats av RSV.

Enligt 2 § andra stycket NEL kan regeringen, om det finns särskilda

skäl, medge nedsättning för visst företag utöver vad RSV kan besluta om.

Regeringen har alltsedan 1975 utnyttjat denna möjlighet och medgett den

energiintensiva industrin nedsättning av energiskatten. Ansökan görs hos

finansdepartementet. Besluten har under senare tid vanligtvis varit

utformade så att de gällt för två kalender år i taget med en årlig

avräkning. Regeringens beslut har under 1988 och 1989 inneburit att den

sammanlagda energiskatten på elkraft och bränslen begränsats till 1,7 %

av de tillverkade produkternas faktiska eller beräknade

försäljningsvärde fritt fabrik. Hela energiskatten på elkraft,

kolbränslen, naturgas och gasol har därvid beaktats vid beräkningen av

skattebelastningen. För olja har dock gällt att endast 291 kr per m3 av

skatten beaktats. Hänsyn har inte fått tas till den särskilda skatten på

olja och kol. Regeringen har beslutat om motsvarande nedsättning även

för år 1990. Nedsättningen beräknas motsvara en skattelättnad under år

1990 på ca 700 milj. kr.

Nedsättningen för industriell tillverkning omfattar främst cement-,

kalk- och tegelindustrin, massa- och pappersindustrin, järn- och

stålindustrin samt kemi- och gruvindustrin.

Enligt 1 § NEL tas allmän energiskatt ut på elkraft och bränsle, som

används för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, enligt en

skattesats som svarar mot 15 % av den skattesats som gäller enligt lagen

(1957:262) om energiskatt (EL). Den särskilda skatten för olja och kol

betalas däremot fullt ut. Nedsättningen för 1988 har uppskattats till 87

milj. kr.

Regler för avdrag för skatt i deklaration finns för de olika

punktskatterna på energiområdet. Flera av reglerna är generella och

gäller inte bara för flertalet energiskatter utan också för flertalet

punktskatter. Till sådana generella avdrag hör bl. a. avdrag för skatt

på vara som återtagits i samband med återgång av köp, avdrag för

kundförluster och avdrag för export.

De skattespecifika avdragsbestämmelser som är aktuella för industrin och

som därmed aktualiseras i denna utredning finns i EL samt i lagen

(1990:582) om koldioxidskatt och lagen (1990:587) om svavelskatt.

Däremot saknas sådana bestämmelser i lagen (1961:372) om bensinskatt.

Beträffande den allmänna energiskatten på bränslen och elkraft finns

aktuella bestämmelser i 24 § första stycket f) och i 25 § första stycket

b) EL. Enligt dessa bestämmelser får avdrag göras för energiskatten på

bränsle resp. elkraft som förbrukats eller sålts för förbrukning för

annat ändamål än energialstring. Enligt b) nämnda bestämmelse föreligger

avdragsrätt även för skatt på elkraft som används i omedelbart samband

med sådan förbrukning. Dessutom finns en bestämmelse i 24 § andra

stycket EL som innebär att avdrag får göras för skatten på kolbränslen

som förbrukats eller försålts för förbrukning i metallurgiska processer.

Dessa bestämmelser skall enligt lagen om koldioxidskatt tillämpas också

då koldioxidskatt tas ut.

I 4 § lagen om svavelskatt finns vissa avdragsbestämmelser som motsvarar

24 § EL. Avdrag får göras för svavelskatt på bränsle, som förbrukats

eller försålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring samt

för bränsle som förbrukats eller sålts för förbrukning i metallurgiska

processer eller processer för framställning av varor av andra

mineraliska ämnen än metaller, eller i sodapannor eller lutpannor.

Undantagsregler från skatteplikt finns i alla lagar på

energibeskattningens område. De undantagsbestämmelser som aktualiseras i

detta utredningsuppdrag finns i EL och i lagen om koldioxidskatt.

När det gäller allmän energiskatt på bränsle och koldioxidskatten på

bränsle finns det två bestämmelser som bör granskas. I 2 § första

stycket EL undantas inhemska fasta bränslen från skatteplikt. Dessutom

undantas inhemskt framställd metan i 2 a § a) EL.

Flera utredningar har framför allt under 1989 presenterat förslag som

anknyter till energibeskattningen. Kommittén för indirekta skatter (Fi

1987:06), KIS, har i betänkandet (SOU 1989:35) Reformerad mervärdeskatt

m.m. behandlat bl.a. den framtida energibeskattningen och därvid

föreslagit att bl.a. energiområdet mervärdeskattebeläggs. Detta

betänkande utgör en del av underlaget till reformerad indirekt

beskattning. KIS har vidare behandlat skatteavdragsreglerna och funnit

att de generella skatteavdragen är väl motiverade. När det gäller

flertalet av de skattespecifika avdragen har KIS inte kunnat bedöma

effekterna av ett slopande av reglerna. När det gäller elpannekraft

menar KIS att bestämmelsen bör utvärderas inom några år.

Miljöavgiftsutredningen (ME 1988:03), MIA, har arbetat med att analysera

förutsättningarna för miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom

miljöskyddsområdet. MIA har lämnat två delbetänkanden, (SOU 1989:21)

Miljöavgifter på svavel och klor, och (SOU 1989:83 ) Ekonomiska

styrmedel i miljöpolitiken -- Energi och trafik. MIA har bl.a.

föreslagit att en svavelavgift på olja, kol och torv och en

koldioxidavgift på bl.a. olja, kol, naturgas och gasol införs, samtidigt

som den allmänna energiskatten reduceras med 50 %. MIA har ansett att en

koldioxidavgift därför bör ingå i nedsättningsunderlaget så att den

konkurrensutsatta industrin kan behålla sin konkurrenskraft, i avvaktan

på att internationella överenskommelser nås som syftar till samordnande

åtgärder för att minska koldioxidutsläppen. MIA har vidare ansett det

värdefullt om nedsättnings- och avdragsbestämmelserna kan förändras så

att de stimulerar till energihushållning.

Utredningen om konkurrensvillkoren för elintensiv industri (ME 1988:05),

EL 90, har i delbetänkandet (SOU 1989:82) Nedsättning av energiskatter

efter tilläggsdirektiv (dir. 1989:34) utrett nedsättningsreglernas

utformning och betydelse för industrin. EL 90 konstaterar bl.a. att det

i och för sig är möjligt med en annan utformning av

nedsättningsreglerna. En mer grundläggande förändring skulle dock

medföra konsekvenser av varierande slag och omfattning för de företag

som berörs. EL 90 har förklarat att det inte varit möjligt för

utredningen att under den korta tid som stått till förfogande konstruera

och bedöma sådana alternativa nedsättningssystem och att en eventuell

genomgripande förändring av nedsättningssystemet bör föregås av ett

särskilt utredningsarbete. EL 90 har härutöver velat framhålla att en

koldioxidskatt bör inkluderas i sin helhet i nedsättningsunderlaget, i

avvaktan på att motsvarande åtgärder till de olika pålagor som övervägs

här i landet genomförs i viktiga konkurrentländer till svensk industri.

EL 90 har även pekat på behovet av att bedöma nedsättningsreglerna ur

handelspolitisk synvinkel.

Flera av de remissinstanser som yttrat sig över nämnda betänkanden har

framhållit nödvändigheten av att en översyn görs av nedsättningsreglerna

så att en anpassning sker till den nya beskattningen på energiområdet.

Energiområdet har genom riksdagsbeslut inordnats under

mervärdebeskattningen från den 1 mars 1990 (prop. 1989/90:50, SkU 10,

rskr. 9 6, SFS 1989:1027). Samtidigt har skatten på elkraft sänkts

generellt med 2 öre per kilowattimme (kWh), vilket bl.a. innebär en

skattesats på 5 öre per kWh för elkraft som förbrukas i industriell

verksamhet. Härutöver har skatten sänkts med ytterligare 4 öre per kWh i

vissa kommuner i norra Sverige för annan förbrukning än den industriella

(SFS 1989:1028).

I prop. 1989/90:111 om reformerad mervärdeskatt m.m. har behandlats

flertalet av de skatteförslag som KIS och MIA lagt fram i sina

betänkanden. I propositionen har föreslagits bl.a. att en koldioxidskatt

införs på vissa oljeprodukter, kol, naturgas och gasol, samtidigt som

den allmänna energiskatten reduceras med 50 %, samt att en svavelskatt

införs på kol, torv och olja. Det innebär en ökad total skattebelastning

för dessa bränslen. I propositionen har föreslagits i fråga om

nedsättningsreglerna att nedsättning också skall omfatta

koldioxidskatten. Där sägs också att det finns starka skäl att göra en

fullständig översyn av den energiintensiva industrins

skattenedsättningsregler och även av motsvarande regler för

växthusnäringen. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen.

Uppdraget

Energibeskattningen får genom de i prop. 1989/90:111 behandlade

ändringarna en starkare miljöprofil än dagens beskattning. Den nuvarande

tillämpningen av nedsättningsreglerna för industrin kan i viss mån,

åtminstone för andra energislag än olja, sägas innebära att när en

tröskelnivå väl har passerats så får energibeskattningen en mycket liten

betydelse i energipolitiskt hänseende. Den nuvarande utformningen av

nedsättningsreglerna har bl. a. kritiserats för bristande styrning mot

lägre energiförbrukning och miljövänligare bränslen. För företagen är

dock kostnaden för energi fortfarande betydande. Det är mot denna

bakgrund nödvändigt att effekterna för berörda industriföretag och

växthusodlare av ett energiskattesystem med mervärdeskatt och allmän

energiskatt samt koldioxidskatt, svavelskatt och andra miljörelaterade

pålagor utreds. Utredningen bör pröva om det för att ge industrin

rimliga internationella konkurrensförutsättningar kan anses motiverat

att ha kvar någon form av nedsättningsregler. En utgångspunkt i

ställningstagandet bör därvid vara att så långt som möjligt eftersträva

konkurrensneutrala och icke diskriminerande regler. Utredningen bör

vidare bedöma vilka effekter ett slopande av reglerna skulle få för

berörda industriföretag och växthusodlare samt -- om utredaren anser att

nedsättningsregler i någon form bör behållas -- vilken utformning de bör

ha med hänsyn till framför allt industrins konkurrenskraft.

Nedsättningsreglerna bör i så fall utformas så att de stimulerar till

energihushållning och åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga

ämnen med bevarande av rimliga internationella konkurrensvillkor för den

energiintensiva industrin. Reglerna för i vart fall industrins

nedsättning bör också tekniskt utformas så att tillämpningen blir

väsentligt enklare än för närvarande. En strävan bör vara att undvika

att rätten till nedsättning skall behöva föregås av särskilda

regeringsbeslut om nedsättning för varje enskilt företag.

En särskild utredare bör tillkallas för detta ändamål.

Utredaren bör vidare bedöma om de ovan redovisade

skatteavdragsbestämmelserna som tillämpas av främst industrin samt om de

undantag från skatteplikt som avser inhemska produkter i EL och

motsvarande bestämmelser i lagen om koldioxidskatt bör behållas av

miljö-, energi- och industripolitiska skäl och utreda effekterna av om

dessa bestämmelser slopas.

I utredningsuppdraget bör också ingå att bedöma nuvarande och eventuella

förslag om nya nedsättningsregler samt nämnda avdrags-och

undantagsregler ur handelspolitisk synvinkel och då med hänsyn till

framförallt GATT:s, EFTA:s och EG:s regelsystem.

Utredaren bör beakta arbetet med att utarbeta en energipolitisk

proposition som regeringen avser att lägga fram hösten 1990.

Utredaren bör senast den 31 maj 1991 till regeringen redovisa sina

överväganden.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

beskattning

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av reglerna om

skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m. m.,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)