Dir. 1990:42

Utredning om förutsättningarna för och inriktningen av en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik

Innehåll

Förslag

Bakgrund

Flyktingarna

Asylsökande i Europa

Den framtida utvecklingen

Den hittillsvarande politiken

Behovet av en ny politik

Tänkbara element i en ny politik

Uppdraget

1. Migrations- och flyktingpolitiska frågeställningar

2. Immigrationspolitiska frågeställningar

3. Nationella organisatoriska frågeställningar

Övrigt

Hemställan

Vidare hemställer vi att regeringen beslutar

Vidare hemställer statsrådet Lööw att få regeringens bemyndigande

Beslut

Dir. 1990:42

Beslut vid regeringssammanträde 1990-06-21.

Statsråden Hjelm-Wallén och Lööw föredrar ärendet gemensamt och anför.

Förslag

Principerna för en sammanhållen svensk flykting- och immigrationspolitik

skall utredas av två särskilda utredare.

Bakgrund

Migration och flykt

1980-talet innebar en kraftig ökning av migrationen från de fattigare

delarna av världen, huvudsakligen på södra halvklotet, till de

utvecklade industriländerna, huvudsakligen på det norra halvklotet,

liksom inom och mellan olika u-landsregioner. Skälen till att människor

flyttar och flyr är många och ofta sammansatta. De kan vara politiska,

de kan bero på krig eller inbördeskrig, de kan vara demografiska,

ekologiska, ekonomiska eller sociala.

Människor flyr eller flyttar för att komma bort från en eländig eller

förnedrande verklighet. Flyttningen är nästan aldrig helt frivillig, det

finns alltid element av ofrivillighet, av tvång. När tron på framtiden i

den egna miljön inte längre finns -- men inte förrän då -- flyttar man.

De stora befolkningsrörelserna i världen orsakas i stor utsträckning av

ekonomiskt nödtvång. Det är de bristande framtidsutsikterna, den

hopplösa misären, de upprepade felslagna skördarna som är de utlösande

mekanismerna. Det finns liten eller ingen grad av frivillighet i detta,

men det är inte ett mot individen personligt riktat tvång.

Krig är en annan huvudorsak till flykt och migration. Civilbefolkningen

flyr för att rädda livet eller flyttar när de inte ser någon framtid,

när kriget har förstört deras mark och utkomstmöjligheter eller slagit

sönder levnadsbetingelserna på något annat sätt.

Auktoritära eller repressiva regimer skapar också flyktingar, genom mer

eller mindre systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna, genom

förföljelse av oliktänkande individer.

Vid sidan av flykt och flyttningsrörelser mellan fattiga och rika länder

har under 1980-talet även de öst-västliga flykting- och

migrationsrörelserna ökat kraftigt.

Vidare har utbytet genom tjänstehandel, turism, vetenskapligt samarbete

och över huvud taget en rörligare arbetsmarknad medfört att det

internationella resandet ökar. Rörligheten över gränserna ökar och

underlättas, som t.ex. mellan Europas stater.

"Migration" definieras vanligen som en frivillig rörelse medan "flykt"

är en ofrivillig sådan. Gränsen är emellertid flytande. Mycket av

migrationen är ofrivillig i den bemärkelsen att t.ex. naturkatastrofer,

svält och/eller brist på försörjningsmöjligheter tvingar människor att

flytta. Den är emellertid "frivillig" i den bemärkelsen att man inte

tvingas att fly på grund av en direkt mot individen riktad förföljelse

eller hot om en sådan.

Begreppet "flykt" har förlorat den pregnans det tidigare hade. Av

världens flyktingar är det i dag bara en mindre del som flyr på grund av

en direkt mot dem riktad förföljelse eller hot om sådan. De flesta flyr

som del av en massrörelse, till följd av krig och/eller interna väpnade

konflikter.

De huvudsakliga skälen till flykt är ofta i grunden politiska:

förföljelse och förtryck, inbördeskrig eller våldsamma motsättningar

mellan olika folkgrupper samt brott mot de mänskliga rättigheterna.

Samtidigt är det ofta så, även i situationer av allvarlig politisk

förföljelse, att ekonomiska faktorer har en avgörande betydelse för

stora gruppers slutliga beslut att fly. I många situationer, särskilt

där den dåliga ekonomiska situationen är en konsekvens av den politiska

instabiliteten, har befolkningen i vissa områden inget annat val än att

flytta.

FN:s flyktingkommissarie (United Nations High Commissioner for Refugees,

UNHCR) har som sitt mandat att ge skydd och bistånd åt flyktingar i

enlighet med 1951 års flyktingkonvention och 1967 års protokoll. I allt

större utsträckning har man emellertid också kommit att, åtminstone i

fråga om bistånd, ta hand om grupper som faller utanför mandatet men

anses vara "of concern to the office" utan att vara flyktingar i

konventionens mening.

I den följande beskrivningen görs den distinktionen att det som kallas

"migration" är en rörelse som inte har några inslag av tvång, eller hot

om sådant riktat direkt mot den egna personen, och inte heller är en

fråga om flykt undan krig. "Flykt" är rörelser som innefattar någon form

av fara eller hot riktat mot den egna personen.

Flyktingarna

Den överväldigande majoriteten av världens ca 15 miljoner flyktingar

kommer från och återfinns i de fattigaste länderna i tredje världen. En

majoritet av dessa är kvinnor och barn. Detta innebär att länder, vars

ekonomiska och sociala situation redan från början är hårt ansträngd,

hamnar i en ännu värre situation när de blir en fristad för stora skaror

av människor från angränsande länder. Såväl interna som externa

följdkonflikter, och därmed ibland nya flyktingar, är tyvärr inte

ovanliga.

Utöver de ca 15 miljoner flyktingarna i egentlig bemärkelse, dvs.

människor som korsat en nationell gräns, finns ca 14 miljoner människor

som är interna flyktingar ("displaced persons"). Ekonomiskt, politiskt,

socialt och psykologiskt är dessa människor lika utsatta som andra

flyktingar, men i och med att de inte lämnat sina hemländer kommer de

varken i åtnjutande av de internationella organisationernas skydd eller

deras stöd.

Asylsökande i Europa

Antalet asylsökande till Europa har ökat successivt under 1980-talet

från ca 70 000 år 1983 till ca 350 000 år 1989. Allt tyder på att denna

ökning kommer att fortsätta. Allt fler av de asylsökande har svaga

skyddsskäl, även om de kan ha starka sociala och ekonomiska skäl att

flytta. Detta har resulterat i en påtaglig nedgång i antalet/andelen

bland de asylsökande som bedömts vara flyktingar enligt

Genève-konventionen. Många asylsökande har ofta andra skäl än en mot dem

själva riktad förföljelse att åberopa och får därför avslag på sina

asylansökningar efter en ofta mycket lång och nedbrytande väntan. Stora

summor pengar spenderas på till stor del improduktiva förläggnings- och

administrationskostnader för att ta hand om människor vars skyddsbehov

många gånger är svaga. De europeiska länderna spenderar tillsammans

uppskattningsvis omkring 15 miljarder kr. per år på mottagandet av asylsökande, av vilka i genomsnitt inte mer än 20 % får rättslig

status som flyktingar.

Den framtida utvecklingen

För att få ett mått på migrationens totala omfattning just nu kan nämnas

att antalet i utlandet födda personer, bosatta enbart i de 21 länder i

världen som har det högsta antalet utländska medborgare, uppgår till ca

60 miljoner människor.

Analyser och prognoser som gjorts pekar mot ett ökande migrationstryck

gentemot Europa och den övriga industrialiserade världen. En

huvudanledning till detta är den stora klyftan mellan länderna i syd och

i nord.

En annan faktor som med stor sannolikhet kommer att påverka migrationens

omfattning hänger samman med befolkningsutvecklingen i världen. Under de

kommande tio åren beräknar man att världens befolkning skall öka med 1

miljard människor. Prognoser för utvecklingen fram till år 2025 räknar å

ena sidan med i det närmaste en fördubbling av befolkningen i världen

(från ca 5 till 8--10 miljarder människor), å andra sidan med en

minskning av ett -- befolkningsmässigt -- åldrande Europas andel av

denna befolkning till ca en tjugondel av världens totala befolkning,

jämfört med en tiondel i dag.

Även ekologi ska faktorer -- både naturkatastrofer och den förstöring av

miljön som människan själv svarar för -- ger upphov till

befolkningsomflyttningar. Antalet människor som löper risk att drabbas

ökar på grund av befolkningstillväxten.

Den öst-västliga migrationen kan komma att öka till följd av

demokratiseringsprocessen och samhällsomvandlingen i Öst- och

Centraleuropa. Avgörande för utvecklingen blir bland annat de berörda

ländernas förmåga att ge befolkningen ett hopp om en rimligt snabb

ekonomisk utveckling och socialt välstånd. Flyttningsmönstren kommer

också att påverkas av hur de nya demokratierna i Europa förmår hantera

de etniska motsättningar som med ökad öppenhet kommer i dagen.

Till ökningen i migrationen bidrar också att vi kommunikationsmässigt

befinner oss i en krympande värld. Detta gäller både kunskapen om

förhållanden i andra länder och möjligheterna att resa.

Den hittillsvarande politiken

Den nuvarande svenska invandringspolitiken utgår ifrån de principiella

överväganden som gjordes i proposition 1968:142 angående riktlinjer för

utlänningspolitiken m.m. Den nuvarande flyktingpolitiken formulerades

huvudsakligen i 1979 års budgetproposition (prop. 1978/79:100, bilaga

15, s. 152 f). I proposition 1983/84:144 om invandrings- och

flyktingpolitik en utvecklades riktlinjerna ytterligare. Tillämpningen

redovisas i regeringens skrivelse till riksdagen årligen sedan år

1984/85.

Det finns inga effektivt verkande internationella instrument som

erbjuder anpassade lösningar på de olika beskrivna problemen.

Det internationella samarbetet är alltför svagt utvecklat inom

migrations- och flyktingområdet. Biståndet till flyktingar är magert och

går i stor utsträckning ut på att ge katastrofhjälp. FN:s

flyktingkommissarie har begränsade resurser och mandat. Samverkan inom

FN-systemet för att arbeta fram bärkraftiga och framtidsinriktade

helhetslösningar är klen.

De europeiska ländernas bidrag till UNHCR såväl som anslagen till det

egna flyktingbiståndet är låga.

Samverkan mellan de europeiska länderna i asylfrågor är rudimentär och i

huvudsak inriktad på att finna kortsiktigt verkande insatser mot

symptomen, snarare än lösningar på de bakomliggande problemen.

Överföringen av flyktingar och andra personer i behov av skydd, s.k.

kvotflyktingar, är otillräcklig. Sverige tar t.ex. årligen emot 1 250

personer, vilket är blygsamt jämfört med behoven. Europa totalt tar dock

endast emot omkring 4 000 och i det sammanhanget är Sveriges andel

förhållandevis stor.

Europa kommer att utsättas för ett växande invandringstryck, men i de

flesta länderna är den enda möjligheten till invandring i dag att söka

asyl. Det huvudsakliga instrument som reglerar skyddet för och

behandlingen av asylsökande och flyktingar är 1951 års

flyktingkonvention och tilläggsprotokollet till denna från år 1967.

Dessa instrument är emellertid inte anpassade till den verklighet som

råder i dag. De är utformade för att skydda och säkerställa rättigheter

för renodlade politiska flyktingar. De flesta länder i Europa ger

därutöver uppehållstillstånd till asylsökande av andra skäl än dem som

omfattas av konventionen. Sverige är ett av de få länder som lagfäst

sådana möjligheter, liksom ett av de få länder som konsekvent söker att

verkställa negativa beslut avseende asylansökningar. I de flesta andra

länder blir de som fått negativa beslut kvar men utanför de juridiska

och sociala nätverken.

Behovet av en ny politik

De närmaste tjugo årens befolkningsrörelser kommer inte att kunna mötas

med instrument som tillkom för att hantera en situation som var aktuell

i efterkrigstidens Europa. Redan när de skapades hade världens

flyktingcentrum förflyttats från Europa till Asien och Afrika.

För flertalet stater i Västeuropa har flyktinghjälp i olika former,

främst mottagande av flyktingar, av hävd utgjort en prioriterad uppgift.

Det finns all anledning att söka vidmakthålla detta förhållande. I en

tid som präglas av tilltagande folkomflyttningar blir det dock allt

angelägnare att använda de begränsade resurserna för flyktingarbetet på

ett målinriktat sätt, ett sätt som ger oss garantier för att insatserna

främst kommer dem till del som har störst behov.

Västeuropas stater har den senaste tiden i ett accelererande tempo

kommit att beröras av migrationsströmmarna från syd till nord och från

öst till väst. Tillströmningen av asylsökande, vilken i dag till stor

del omfattar människor med relativt svaga skyddsbehov, har nått en sådan

omfattning att den allvarligt riskerar att undergräva möjligheterna att

bedriva en generös flyktingpolitik. Problemet sammanhänger i viss mån

med att man via asylpolitiken inte förmått ge tillräckligt tydliga

signaler om förutsättningarna för flyktinginvandring till Västeuropa.

Ett exempel på detta är att asylsökande som fått avslag i de flesta

länder ändå tillåts stanna kvar och de facto fungerar som en

arbetskraftsreserv.

Främst har det dock att göra med att man inte med kraft och

internationellt samordnat sökt att angripa de problem som ligger till

grund för den rådande situationen. De kraftigt ökade

migrationsströmmarna till Västeuropa kan inte hanteras inom ramen för en

flyktingpolitik, än mindre som en del av den nuvarande mycket snäva

synen på flyktingpolitiken, som i praktiken nästan är liktydig med

asylpolitik. Systemet har kommit i obalans, vilket kan återverka menligt

på de västeuropeiska staternas förmåga att ta sitt ansvar för och bidra

till en lösning av de verkliga flyktingproblemen.

För att kunna möta en ny situation behövs alltså nya och adekvata

instrument. Men det krävs också en samordnad politik, grundad på en

helhetssyn. Internationellt finns, som ovan angetts, knappast någon

sådan samordning. Det samma kan sägas om situationen i Europa där

försöken till samordning hittills gett blygsamma resultat. De framsteg

som gjorts har framför allt skett i de sedan några år pågående

konsultationerna mellan UNHCR och 15 västländer.

Mellan de nordiska länderna har steg tagits mot en ökad samordning som

bör kunna utgöra en grund för ett samstämt agerande i större

internationella sammanhang.

Det är i längden inte rimligt att, på det sätt som nu sker, försöka

lindra den materiella och sociala nöden för migranter, som ser sig

tvungna att lämna sina hemländer och kommer hit under åberopande av

asylskäl, genom att ta emot dem i de västliga industriländerna. Den

hittillsvarande internationella politiken erbjuder få reella möjligheter

att påverka de situationer som tvingar människor att fly eller flytta.

Den förmår inte att erbjuda konstruktiva alternativ och den är även

otillräcklig när det gäller att erbjuda en adekvat hjälp till dem som

flytt eller flyttat inom regionerna. Den utesluter ungefär hälften av

dem som den borde omfatta (internflyktingarna). Inför framtidens

migrations- och flyktingrörelser har den föga eller intet att erbjuda av

lösningar för dem som inte är konventionsflyktingar.

En viktig fråga gäller möjligheterna till återvandring. Frivillig

återvandring är ofta den bästa lösningen för dem som tvingats i exil.

Återvandringen och reintegrationen i hemländerna för de stora

flyktinggrupperna i tredje världen är en viktig del av

flyktingbiståndet. Troligen kommer 1990-talets politiska utveckling i

tidigare flyktingproducerande länder att leda till ökade förutsättningar

för återvandring och därmed krav på större insatser inom detta område.

När det gäller återvandring av enstaka individer och mindre grupper av

flyktingar i olika europeiska länder kan man konstatera att få länder,

inklusive Sverige, har en medveten, genomtänkt och tydlig

återvandringspolitik. Detta gäller också de internationella

organisationerna.

Flyktingpolitikens olika delar är sammanflätade med invandrarpolitiken.

En väl fungerande invandrarpolitik, där de som ges tillstånd att bosätta

sig i ett land välkomnas och snabbt integreras, skapar förutsättningar

för goda etniska relationer -- vilket i sin tur är basen för en fortsatt

generös flykting- och asylpolitik. Det finns allt fler tecken i Europa

på att tillkortakommanden i, eller avsaknaden av, en genomtänkt

invandrarpolitik -- en situation där människor lever som svart eller grå

arbetskraft utan sociala rättigheter eller skyldigheter -- leder till

spända etniska relationer, gryende eller öppen främlingsfientlighet och,

i förlängningen, en allt snävare flyktingpolitik.

I Europa, Norden och Sverige söker man i dag att lösa många av problemen

med de existerande flykting- och invandringspolitiska instrumenten, dvs.

de regler som bestämmer vilka utlänningar som skall få lov att bosätta

sig i ett land, dock utan att ha en immigrationspolitik i ordets

egentliga bemärkelse. I de traditionella invandringsländerna --

Australien, Canada och USA -- finns i grunden en sådan helhetssyn på

invandringen. Denna helhetssyn har dock det egna landets behov som

utgångspunkt och beaktar inte nödvändigtvis sambanden med

flyktingsituationerna i världen.

Tänkbara element i en ny politik

För Sveriges del har, som nämnts, riksdagen vid ett flertal tillfällen

slagit fast vilka element som skall ingå i en svensk flykting - och

immigrationspolitik.

Utgångspunkten för en utveckling av en sådan politik är att preventiva

insatser av bistånds- och diplomatisk karaktär, bistånd till flyktingar

i tredje världen samt mottagande och skydd av flyktingar i Sverige är

delar av en helhet.

En sådan sammanhållen politik kräver en nära samordning mellan utrikes-,

bistånds-, flykting-, invandrings- och invandrarpolitiken och att

migrationens betydelse i skilda politiska sammanhang klargörs.

Huvudmålet är att försöka möta olika grundorsaker till migration och

flykt med lämpliga åtgärder och att göra den nationella flykting- och

immigrationspolitiken mer träffsäker, så att insatserna når de mest

behövande.

Tänkbara element i en sådan politik är:

o stöd till kampen för mänskliga rättigheter

o åtgärder för att komma till rätta med ekonomiska och demografiska

obalanser

o stöd till kampen mot miljöförstöring och naturkatastrofer

o främjande av handeln med utvecklingsländerna

o stöd till insatser som främjar nationell försoning

o stöd till flyktingmottagande länder eller regioner

o möjligheter att erbjuda asyl till personer med berättigade skyddsbehov

o uttagning av kvotflyktingar och andra personer i behov av skydd

o mottagande av flyktingar i organiserade former

o en målinriktad integrationspolitik som ger flyktingarna reella

förutsättningar att nå likvärdiga villkor med majoritetsbefolkning en

o medvetet, genomtänkt och väl avstämt stöd vid återvandring.

Det kan finnas konflikter mellan de olika komponenterna. En sammanhållen

och samordnad politik måste därför syfta till att överbrygga sådana

konflikter, eller åtminstone till att konflikterna identifieras.

En sammanhållen och samordnad flykting- och immigrationspolitik blir

effektiv först om den omfattas av det internationella samfundet. Sverige

kan inte åstadkomma en nyordning på egen hand, men för att Sverige skall

kunna vara pådrivande i det internationella samarbetet måste det finnas

en nationell enighet i form av uttalade principer för en ny flykting-

och immigrationspolitik, som är anpassad till såväl den rådande som den

förväntade framtida migrationssituationen.

Mot denna bakgrund är det angeläget att utreda hur en svensk politik

skulle kunna utformas och på vilket sätt Sverige bäst kan agera för att

åstadkomma en utveckling av det mellanstatliga samarbetet i dessa

frågor.

Uppdraget

De problem som skapas av våld och fattiga levnadsförhållanden kan inte

långsiktigt lösas med migration i större skala. På samma gång måste vi

konstatera att folk kommer att fortsätta att flytta. Migration är ofta

till stor nytta för det mottagande landet. Det måste således finnas

mekanismer för att dels kunna erbjuda skydd till dem som har

skyddsbehov, dels hantera flyttningar över gränserna och dels så långt

det är möjligt kunna förebygga kriser som leder till flykt och

massmigration. Det globala problemets komplexitet är av sådan storlek

och omfattning att det krävs ett samlat internationellt agerande, där

Sverige ingår som en av aktörerna.

Utgångspunkten måste vara att varje land har ett ansvar för sina

medborgare. I ett sådant ansvar ingår att föra en politik som bejakar

mänskliga rättigheter och som främjar en långsiktig social och ekonomisk

utveckling. Det internationella samfundet har skyldighet att komma till

undsättning i situationer där mänskliga rättigheter kränks eller där

länderna av fattigdomsskäl inte förmår skapa en hållbar utveckling.

Uppkomsten av migrations- och flyktingrörelser beror på en mängd olika

faktorer och måste således mötas inom ramen för ett brett angreppssätt.

Det gäller allt från förföljelse av individer till massmigration orsakad

av felslagna skördar eller naturkatastrofer. Detta kräver ökade och

integrerade ansträngningar för att förutse tänkbara krisområden, liksom

en analys av olika former av åtgärder i förebyggande syfte och som

direkta kaastrofinsatser. Det kräver kanske också nya former av

konsultativa mekanismer mellan stater.

Ett huvudsyfte med utredningen är att tydliggöra den globala situationen

beträffande flyktingar och migration samt att bedöma konsekvenserna för

Sveriges del.

En andra huvuduppgift är att, med beaktande av det internationella

samarbetet och Sveriges internationella förpliktelser i dessa frågor,

lämna förslag till en sammanhållen svensk flykting- och

immigrationspolitik, inklusive vilka förändringar som behöver företas i

den svenska utlänningslagstiftningen för att förslagen skall kunna

genomföras.

Ett tredje huvudsyfte är att, mot bakgrund av det internationella

scenariot och den svenska flykting- och immigrationspolitiken samt

biståndspolitiken, definiera och analysera frågor som Sverige bör driva

internationellt. Detta inkluderar de normativa och operativa slutsatser

som bör dras när det gäller utformningen av det svenska biståndet inom

migrations- och flyktingområdet.

Inom regeringskansliet har en idéskiss till en sammanhållen flykting-

och immigrationspolitik utarbetats. Denna skall tjäna som ett underlag

för utredningen och bör överlämnas till denna.

I utredningsarbetet skall, utifrån de angivna utgångspunkterna, bl.a.

följande frågor belysas:

1. Migrations- och flyktingpolitiska frågeställningar

Huvudsyftet med uppdraget inom detta område är:

dels att beskriva och analysera den internationella utvecklingen inom

migrations- och flyktingområdet vilket innefattar såväl rörelser i

riktning syd-syd som syd-nord och nord-nord,

dels att ge förslag till ett svenskt internationellt agerande inom såväl

det multi- som det bilaterala området.

Analysen bör därvid koncentreras på följande frågor:

o Prognoser och bedömningar rörande migrations- och flyktingströmmar

inför 2000-talet -- drivkrafter, omfattning, geografisk fördelning och

inriktning

o Tänkbara effekter av de förväntade strömmarna, dels vad gäller de krav

dessa kommer att ställa på u-länderna och industrivärlden, dels de krav

en sådan utveckling kommer att ställa på Sverige och Sveriges agerande

internationellt beträffande våra skyldigheter och möjligheter att

-- ta emot flyktingar och andra personer i behov av skydd

-- vara del av en internationell arbetsmarknad

-- bistå fattiga länder och flyktingar från sådana länder

o Tänkbara konsekvenser för utvecklingssamarbetet, dvs. vilken roll

migrations- och flyktingfrågorna kan förväntas spela i det

internationella utvecklingssamarbetet och i det svenska biståndet.

Utgångspunkter är identifierade behov, de svenska biståndspolitiska

målen, våra resurser och möjligheter att hjälpa samt andra länders

ageranden.

Förslagen bör omfatta följande frågor:

-- Hur Sverige kan verka för att migrations- och flyktingfrågorna kommer

högre upp på den internationella dagordningen.

-- Hur förebyggande insatser, t.ex. i form av mer kännbara fördömanden

av brott mot mänskliga rättigheter, kan utformas och vilken roll

insatser till förmån för stärkande och utvecklande av demokratin kan

spela.

-- Sveriges möjligheter att påverka andra länder att föra en politik som

leder till att flyktingströmmar från respektive land inte uppstår.

-- Möjligheter att förbättra analysen av orsaker till migration och

flykt liksom enskilda länders och organisationers förutsättningar och

möjligheter att mer aktivt ta sig an dessa frågor. I detta sammanhang

bör också internflyktingarnas situation uppmärksammas. Särskild

uppmärksamhet bör också ägnas åt flyktingkvinnornas och barnens

situation.

-- En analys bör vidare göras av möjligheterna till bättre samordning

mellan olika FN-organ liksom med Världsbanken (IBRD) och regionala

utvecklingsbanker och av vilka organ som skulle kunna spela en roll

under skilda faser av flykt eller migration. UNHCR:s framtida roll och

mandat bör också diskuteras.

-- Förslag till utformning av ett mandat för internflyktingarnas skydd

och var det organisatoriska ansvaret för detta bör läggas liksom hur

Sverige bäst bör arbeta för detta internationellt.

-- Förslag till utformning av en internationell återvandringspolitik och

vilken roll olika internationella organ bör spela.

-- Målen för det svenska utvecklingssamarbetet är att höja de fattiga

folkens levnadsnivå genom att bl.a. hjälpa till att skapa hållbara

utvecklingsmöjligheter i de enskilda länderna. Förutsättningar,

möjligheter och begränsningar att inom denna ram skapa alternativ till

migration och flykt. Det gäller t.ex. stöd till demokratisk

samhällsutveckling, skydd av de mänskliga rättigheterna, social och

ekonomisk utveckling liksom det kvinnoinriktade biståndet. Utredningen

skall härvid diskutera såväl det multilaterala som det bilaterala

biståndet.

-- Utredningen bör identifiera områden och specificera frågeställningar,

där en fördjupad förståelse av och kunskap om migrations- och

flyktingproblem är nödvändig samt områden där det svenska biståndet

borde kunna spela en viktig roll i framtiden.

-- I den mån en sammanhållen politik innebär målkonflikter skall

utredningen belysa detta och ge förslag till hur sådana målkonflik ter

kan överbryggas.

-- Utredningen skall också ge förslag till hur man skulle kunna

åstadkomma en bättre samordnad politik i Norden och i övriga Europa.

2. Immigrationspolitiska frågeställningar

-- Bör Sverige ha möjligheter att ge asylsökande uppehållstillstånd av

skäl utöver Genève-konventionens flyktingbegrepp? Hur bör i så fall ett

sådant vidare begrepp utformas? Bör det vara ovillkorligt eller skall

man, som nu, kunna göra inskränkningar i tillämpningen beroende på

invandringstryck och kapaciteten för att ordna ett bra mottagande? Bör

det finnas tydligare möjligheter för Sverige att i en första

asyllands-situation ge temporära uppehållstillstånd för stora grupper?

-- Bör den svenska lagstiftningen ge utrymme för skydd till personer som

är del av massflyktingsituationer vilka inte omfattas av

flyktingkonventionens flyktingbegrepp?

-- Hur bör den svenska lagstiftningen förhålla sig till övriga

europeiska länders och vad bör målsättningen med Sveriges politik för en

europeisk harmonisering vara?

-- Hur bör de svenska reglerna för anknytningsinvandring utformas?

-- Bör det ges utökade möjligheter till invandring av andra än asyl- och

anknytningsskäl? Hur bör kriterierna för en sådan immigrations möjlighet

utformas?

-- Bör den svenska kvoten för överföring av flyktingar och andra

personer i behov av skydd utökas? Vad bör inriktningen på en eventuellt

utökad svensk kvot vara och hur bör en sådan administreras?

-- Hur bör de olika möjligheterna till immmigration förhålla sig till

varandra? Är det möjligt/lämpligt att i förväg fastställa storleken på

en planeringsram för den totala årliga immigrationen? Hur bör i så fall

en sådan ram utformas och hur bör de olika delarna förhålla sig till

varandra? Hur skulle en sådan ram kunna fungera om invandringen av

asylsökande med skäl enligt utlänningslagen överstiger det förväntade

antalet? Vilken beredskap bör finnas för sådana eventualiteter?

-- Hur bör den svenska politiken för hanteringen av asylsökande som fått

avslag utformas? Vilka möjligheter bör finnas till stöd för flyttning

till hemlandet eller till tredje land?

-- Hur bör en svensk återvandringspolitik inriktad på flyktingar och

invandrare i Sverige som önskar återvandra bäst utformas? På vilket sätt

bör Sverige internationellt driva dessa frågor?

3. Nationella organisatoriska frågeställningar

-- Behöver den interdepartementala samordningen i Sverige förbättras och

i så fall hur?

-- Bör Sverige överväga inrättandet av flykting/immigrationsattachéer

vid vissa beskickningar? Arbetsuppgifter, organisation, finansiering?

Övrigt

Utredningsarbetet skall företas av två särskilda utredare som gemensamt

beslutar om arbetsuppgiftens fördelning dem emellan. De skall inhämta

synpunkter från det flyktingpolitiska rådet och från folkrörelserådet

för biståndsfrågor. Till utredarna kan sakkunniga och experter knytas.

Utredarna skall arbeta så att ett principförslag kan redovisas senast

den 15 januari 1991.

För utredarnas arbete gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer

och särskilda utredare om dels utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad vi nu har anfört hemställer vi att regeringen

bemyndigar oss att tillkalla två särskilda utredare, omfattade av

kommittéförordningen (1976:119), med uppdrag att efter samråd i en

rapport redovisa förslag till innehåll och utformning av en svensk

sammanhållen flykting- och immigrationspolitik.

Vidare hemställer vi att regeringen beslutar

att kostnaderna för kommittén skall belasta tredje huvudtitelns anslag C

3. Andra biståndsprogram, utredningar m.m. samt tionde huvudtitelns

anslag A 2. Utredningar m.m. med hälften vardera.

Vidare hemställer statsrådet Lööw att få regeringens bemyndigande

att, efter samråd med statsrådet Hjelm-Wallén, besluta om sakkunniga,

experter, sekreterare och annat biträde åt utredarna.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och bifaller

deras hemställan.

(Utrikesdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet)