Dir. 1990:56

Översyn av försäkringsbolagens verksamhet m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-09-20

Mitt förslag

Bolagsstruktur och reglering

Försäkringsbolagen som kapitalförvaltare

Utredningar m.m.

Betydelsefulla strukturförändringar

Minskat samarbete inom branschen

Finansiell branschglidning

Utvidgade placeringsmöjligheter

Nya försäkringsformer

Behovet av översyn

Riktlinjer för kommitténs arbete

Behovet av regleringsinsatser

Omprövning av principen om premie- och kostnadsskälighet

Omprövning av förbudet för livförsäkringsbolag att lämna vinstutdelning

Uttryckliga regler om soliditet

Flexiblare system för grunder inom livförsäkring

Översyn av återbäringssystemet

Nya placeringsregler

Regler för byte av livförsäkringsbolag

Redovisning av utredningsuppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:56

Beslut vid regeringssammanträde 1990-09-20

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att utreda vissa

förhållanden på försäkringsområdet samt föreslå ändringar i

försäkringsrörelselagstiftningen. Syftet med utredningen är att skapa

mera rationella rörelseregler för försäkringsbolagen och att åstadkomma

ett regelsystem som är förenligt med det inom EG .

En omarbetning av försäkringsbolagens rörelseregler är angelägen av

flera skäl. Den snabba utvecklingen mot internationellt integrerade

finansmarknader och anpassningen till EG innebär att lagstiftningen

måste moderniseras. Därtill har vissa regler i

försäkringsrörelselagstiftningen egenskaper som till en del hämmar

effektiviteten i branschen; bl.a. är placeringsregler, återbäringssystem

och systemet med grunder inom livförsäkring i behov av översyn.

Kommitténs arbete skall bedrivas skyndsamt.

Bolagsstruktur och reglering

Vid sidan av de allmänna trygghetssystemen genom socialförsäkringar m.m.

drivs försäkringsverksamheten i Sverige av enskilda försäkringsbolag

samt understödsföreningar. De enskilda försäkringsbolagen kan vara

antingen aktiebolag eller ömsesidiga bolag. Försäkringsaktiebolagen ägs

av sina aktieägare, medan de ömsesidiga bolagen ägs av sina

försäkringstagare. Efter verksamhetens geografiska omfattning brukar

bolagen delas upp i riksbolag, större lokala bolag och mindre lokala

bolag.

Försäkringsbolagens verksamhet omfattar ett stort antal

försäkringsgrenar och kan delas upp i personförsäkring och

skadeförsäkring. Till personförsäkring hänförs enligt

försäkringsrörelselagen (1982:713) livförsäkring, sjukförsäkring,

olycksfallsförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och

avgångsbidragsförsäkring. Annan försäkring är skadeförsäkring.

På motsvarande sätt delas bolagen in i liv- och skadeförsäkringsbolag.

Livförsäkringsbolagen får i princip bara meddela personförsäkring, medan

skadeförsäkringsbolagen får meddela skadeförsäkring samt sjukförsäkring

och olycksfallsförsäkring.

Vid utgången av år 1989 var sammanlagt 528 försäkringsbolag verksamma i

Sverige, därav 13 utländska. Försäkringsbranschen är emellertid starkt

koncentrerad och domineras av ett begränsat antal stora koncerner som

driver både liv- och skadeförsäkringsrörelse.

De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras huvudsakligen av

försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagen innehåller dels

näringsrättsliga bestämmelser om bl.a. rätten att driva

försäkringsrörelse, tekniska fonder, grunder för försäkringsverksamheten

och offentlig tillsyn, dels associationsrättsliga regler för

försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. De utländska

försäkringsbolagens verksamhet regleras i lagen (1950:272) om rätt för

utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige;

omtryckt 1989:1082. Denna lag innehåller rörelseregler som till stor del

överensstämmer med vad som gäller för de svenska försäkringsbolagens

verksamhet.

Sedan den 1 februari 1990 finns möjlighet att starta livförsäkringsbolag

som meddelar livförsäkring med aktiefondsanknytning. Specialbestämmelser

för denna försäkringsform finns i lagen (1989:1079) om livförsäkringar

med aktiefondsanknytning.

Civilrättsliga bestämmelser om avtalsförhållandet mellan

försäkringsbolaget och dess kunder finns i lagen (1927:77) om

försäkringsavtal och i konsumentförsäkringslagen (1980:38).

Försäkringsrättskommittén har föreslagit att dessa lagar skall ersättas

av en personförsäkringslag och en skadeförsäkringslag (se SOU 1986:56

och 1989:88). Förslagen övervägs för närvarande inom

justitiedepartementet.

En speciell typ av försäkringsverksamhet bedrivs av

understödsföreningarna. En understödsförening är en sådan förening för

inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande

av försäkringsrörelse, meddela annan personförsäkring än

arbetslöshetsförsäkring. Föreningarna skall som huvudregel vara slutna i

den bemärkelsen att de huvudsakligen är avsedda för anställda i visst

eller vissa företag, personer tillhörande viss yrkesgrupp eller

liknande. Deras verksamhet regleras av lagen (1972:262) om

understödsföreningar. För försäkringsförhållandet mellan föreningen och

medlemmarna gäller försäkringsavtalslagens bestämmelser om

personförsäkring. Lagen om understödsföreningar ses för närvarande över

av understödsföreningsutredningen (Fi 1988:01), som skall lägga fram

förslag till ny lagstiftning under år 1990. I den följande redogörelsen

behandlas inte föreningarnas förhållanden.

Den enskilda försäkringsverksamheten står under tillsyn av

försäkringsinspektionen. Inspektionens huvuduppgifter är att utöva

tillsyn över försäkringsbolagen samt verka för en sund utveckling av

försäkringsväsendet. Inspektionen skall också följa utvecklingen av och

informera om pris- och konkurrensförhållanden inom försäkringsväsendet

samt föra kartellregister.

Försäkringsbolagens verksamhet kan också i vissa avseenden granskas av

konsumentombudsmannen (KO) med stöd av marknadsföringslagen (1975:1418)

och av näringsfrihetsombudsmannen (NO) med stöd av konkurrenslagen

(1982:729).

Gällande lagstiftning ger uttryck för en rad principer som under lång

tid varit centrala för de svenska försäkringsbolagens verksamhet.

Soliditetsprincipen innebär att försäkringsbolagens soliditet skall vara

sådan att de alltid kan fullgöra sina förpliktelser gentemot

försäkringstagarna enligt ingångna försäkringsavtal. Soliditetsprincipen

är en grundläggande princip och kommer i lagstiftningen till uttryck

bl.a. genom särskilda regler för grunder, fondbildning och placering av

tillgångar. Grunder är särskilda regler som skall upprättas om ett

försäkringsbolag meddelar livförsäkring, sjuk- eller

olycksfallsförsäkring för längre tid än fem år eller annat slag av

försäkring för en längre avtalstid än tio år. Grunder är att anse som

komplement till både avtalsvillkor och bolagsordning och innehåller

bestämmelser om beräkning av bl.a. premier, premiereserv, återköpsvärden

och återbäring. Skälighetsprincipen innebär främst att kostnaderna för

försäkringen eller premierna skall vara skäligt avvägda, för

livförsäkring med hänsyn till försäkringens art och för skadeförsäkring

med hänsyn till den risk som försäkringen är avsedd att täcka, nödiga

omkostnader för försäkringen samt omständigheterna i övrigt. Principen

om försäkringstagarnas inflytande innebär att försäkringstagarna i

lagstadgade former skall kunna göra sig gällande i företagen.

Separationsprincipen innebär att samma företag inte får driva både

livförsäkringsrörelse och annat slag av försäkringsrörelse. För

livförsäkringsbolag gäller också en ömsesidighetsprincip som innebär att

vinst inte får delas ut till aktieägare eller garanter och att

årsvinsten på livförsäkringsrörelsen skall sättas av till en

återbäringsfond. Denna princip gäller dock bara svenska konventionella

livförsäkringsbolag, inte försäkringsbolag som meddelar livförsäkring

med aktiefondsanknytning, och inte heller utländska bolag som är

verksamma här i landet med stöd av 1950 års lag; några utländska

livförsäkringsbolag har dock inte etablerat sig i Sverige. Det finns

också en bestämmelse som innebär att försäkringsbolag inte får driva

annan rörelse än försäkringsrörelse. Tidigare gjordes även en

kvantitativ marknadsbedömning vid koncessionsansökningar, men år 1985

upphävdes denna s.k. behovsprincip. Förutom en formell och kvalitativ

prövning görs vid koncessionsansökningar numera istället en bedömning av

verksamheten som innebär att koncession skall beviljas om den planerade

verksamheten inte anses oförenlig med en sund utveckling av

försäkringsväsendet.

Försäkringsbolagen som kapitalförvaltare

Liksom i många andra länder har det i Sverige under 1900-talet

kanaliserats allt större mängder kapital till försäkringsföretagen, som

i sin tur placerat influtna medel i olika typer av tillgångar.

Försäkringsföretagen har därigenom kommit att bli mycket stora aktörer

på penning-, obligations-, aktie- och fastighetsmarknaderna. Vid

utgången av år 1989 var värdet av försäkringsbolagens kapitalplaceringar

ca 520 miljarder kronor. Genom sina stora tillgångar och den

förmögenhetsförvaltning som försäkringsbolagen utövar har de en

betydelsefull roll på den svenska kapitalmarknaden.

Livförsäkringsbolagen svarar för den största delen av samtliga

försäkringsföretags placeringar. De fem största livförsäkringsbolagen

hanterar ca 80 % av försäkringsbolagens samtliga placeringar.

Omfattningen av det kapital livförsäkringsbolagen förvaltar har ökat

väsentligt under det senaste decenniet. Ökningen beror på att tidigare

års kapital avkastat medel som lagts till det totala kapitalet men även

på att hushållens försäkringssparande visat en stark tillväxt. En stor

del av totalavkastningen utgörs av värdeökningar på vissa av de

förvaltade tillgångarna, främst aktier och fastigheter. Expansionen av

hushållens försäkringssparande kan, åtminstone delvis, förklaras av de

skatteförmåner som varit förknippade med sparande i pensionsförsäkring.

Utredningar m.m.

Under 1970- och 1980-talen har försäkringsrörelselagstiftningen varit

föremål för en omfattande översyn, främst i

försäkringsverksamhetskommittén (FVK), men även i

kreditmarknadskommittén (KMK). Utredningsuppdragen för FVK och KMK

formulerades i ett skede när Sverige -- utifrån ett ekonomiskt

perspektiv -- kunde ses som ett land med relativt slutna gränser. Detta

förhållande har sedan dess väsentligt förändrats genom den pågående

internationaliseringen där valutaregleringens avskaffande och

intentionen om en anpassning till EGs regelsystem är centrala delar.

Genom utvecklingen kom vissa av direktivens riktlinjer att bli

otidsenliga redan innan utredningsuppdragen slutfördes. En konsekvens

har blivit att flera av de förslag som utredningarna presenterat kommit

att passa mindre väl med den pågående utvecklingen på de finansiella

marknaderna.

FVKs huvuduppgift var att undersöka huruvida det fanns skäl att ändra de

principiella krav som gäller för försäkringsrörelse i Sverige. En annan

viktig uppgift var att behandla frågor angående den offentliga tillsynen

över försäkringsverksamhet, där särskild hänsyn skulle tas till

utvecklingen på det konsumentpolitiska området. FVK slutförde sitt

uppdrag år 1987 efter att sju betänkanden avgetts. Utredningen

resulterade i bl.a. en lagstiftning om försäkringsmäklare och en ändring

av koncessionssystemet. Den senare innebar bl.a. att behovsprincipen

togs bort.

FVK föreslog i betänkandet (SOU 1986:8) Soliditet och skälighet i

försäkringsverksamheten att regeringen skulle uppdra åt

försäkringsinspektionen att i samråd med branschen utreda om det

nuvarande systemet med grunder bör behållas oförändrat eller förenklas

och göras mindre detaljerat samt hur det skall förfaras med sådana slag

av personförsäkringar för vilka grunder för närvarande inte erfordras.

FVK föreslog också att den tilltänkta utredningsgruppen skulle få i

uppdrag att undersöka om det inom ramen för soliditets- och

skälighetsprinciperna går att åstadkomma ett återbäringssystem inom

livförsäkring som bättre än det nuvarande beaktar försäkringstagarnas

intressen och tillgodoser deras önskemål.

I betänkandet (SOU 1987:58) Försäkringsväsendet i framtiden föreslog

kommittén bl.a. nya placeringsregler för försäkringsbolagen samt

behandlades förbudet mot att driva annan rörelse.

KMKs uppgift i fråga om försäkringsbolagen var främst att granska

utvecklingen av försäkringsbolagens finansförvaltning och vid behov

föreslå regler i fråga om försäkringsbolagens placeringar, i första hand

sådana som sker på penningmarknaden. Kommittén avslutade sitt uppdrag år

1988 i och med avlämnandet av betänkandet (SOU 1988:29) Förnyelse av

kreditmarknaden.

Enligt KMKs uppfattning finns ingen anledning att föreslå särskilda

bestämmelser som reglerar försäkringsbolagens placeringar på

penningmarknaden. Kommittén föreslår emellertid att en samlad översyn

görs av försäkringsrörelselagstiftningen, bl.a. för att överväga

alternativa former för försäkringsbolagens aktieplaceringar. För att

hejda den alltmer tilltagande sammanblandningen av ägande och

kreditgivning i försäkringsbolagens verksamhet fann kommittén det

nödvändigt att i avvaktan på det föreslagna utredningsarbetet föreslå

vissa provisoriska begränsningar av bolagens möjligheter att inneha

placeringsaktier. Som komplement till nuvarande femprocentsbegränsning,

som innebär att ett försäkringsbolag inte utan försäkringsinspektionens

medgivande får äga större andel av aktierna i ett svenskt eller

utländskt aktiebolag än som motsvarar fem procent av röstetalet,

föreslog kommittén en gräns om tio procent av aktiekapitalet i ett

enskilt aktiebolag. Vidare föreslog kommittén ett generellt tak för

enskilda försäkringsbolags möjligheter att inneha aktier överhuvud

taget.

I en skrivelse till finansdepartementet den 3 juni 1988 har

försäkringsinspektionen aktualiserat vissa frågor beträffande

livförsäkringsbolagens verksamhet som enligt inspektionens mening bör

bli föremål för en prövning. De frågor som behandlas är bl.a. omfattning

m.m. av de försäkringstekniska grunderna, försäkringsbolagens samarbete

vad gäller gemensamma regler för premiesättningen, ränteantagandet i

grunderna och internationellt förekommande försäkringsprodukter.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har i en skrivelse till

finansdepartementet den 3 oktober 1988 påpekat att det från

konkurrenssynpunkt är angeläget med vissa ändringar i

försäkringsrörelselagstiftningen, i synnerhet vad gäller livförsäkring.

NO kritiserar särskilt det ränteantagande som bolagen tillämpar,

tillämpningen av ett för samtliga bolag gemensamt antagande om

driftskostnadernas storlek samt ömsesidighetsprincipen. Mot denna

bakgrund förordar NO att systemet med grunder för livförsäkring utreds

och att frågan om ett slopande av vinstutdelningsförbudet tas under

övervägande.

Betydelsefulla strukturförändringar

Ökad internationell konkurrens

Inom den europeiska gemenskapen (EG) pågår ett omfattande

lagstiftningsarbete som syftar till att integrera medlemsländernas

finansiella marknader. Målet är att alla institutioner inom EG skall

komma att konkurrera på lika villkor. Liknande integrationssträvanden

förekommer även inom andra internationella organisationer, t.ex. OECD.

Sveriges intresse av att delta i en västeuropeisk integration medför att

denna utveckling i hög grad kommer att påverka de svenska

försäkringsbolagen, främst i form av ökad konkurrens i Sverige, men

också genom ökade avsättningsmöjligheter på utländska marknader.

Även skattereformen kan komma att påverka de svenska försäkringsbolagens

konkurrenssituation gentemot utländska försäkringsgivare, eftersom

skatteuttaget på pensionssparande kommer att bli högre i Sverige än i

flera andra länder (se prop. 1989/90:110, SkU30, rskr. 356). Detta

medför risk för att en del av det långsiktiga sparandet flyttar

utomlands. Det finns emellertid inga större erfarenheter av hur känsliga

försäkringstagare är för skatteolikheter av detta slag. Att teckna

försäkring utomlands innebär ju även risker och praktiska olägenheter

jämfört med att spara inom landet. För att motverka kraftiga

kapitalutflöden -- som kan bli konsekvensen av en högre inhemsk

beskattning -- har samtidigt införts en särskild skatt på premier för

utländska livförsäkringar.

Hur framgångsrik den utländska konkurrensen kan bli på den svenska

marknaden är emellertid beroende av tillgången till försäljningskanaler,

eftersom försäkring av tradition är hemmamarknadsorienterad. I vad mån

utländska bolag kan sälja försäkringar utan etablering -- genom

dotterbolag eller generalagent -- får sannolikt stor betydelse. Sedan

den 1 januari 1990 får sådan försäljning ske genom försäkringsmäklare.

Sedan den 1 augusti 1990 kan sådan försäljning även ske genom ett

försäkringsbolag med svensk koncession, om de båda företagen tillhör

samma koncern eller har samarbetsavtal med varandra. Med ett avtal

mellan EFTA och EG kommer sannolikt utländska bolag att få större

möjligheter att sälja försäkringar i Sverige utan att vara etablerade

här.

Minskat samarbete inom branschen

Försäkringsbolagen har tidigare av tradition haft ett nära samarbete

beträffande premienivåer och produktutveckling. Samarbetet angående

tariffer inom skadeförsäkring upphörde emellertid redan i slutet av

1960-talet. De senaste årens utveckling innebär att samarbetet minskat

även på livförsäkringsområdet; bl.a. har tidigare kartellöverenskommelse

om gemensam premiesättning upphört och bolagen har börjat anlita mäklare

som försäljningskanal. I praktiken medförde det tidigare samarbetet en

för livförsäkringsbolagen gemensam premienivå samtidigt som

produktutvecklingen skedde under samförstånd och produktutbudet

därigenom kom att bli mycket likartat mellan de olika bolagen.

Finansiell branschglidning

Under senare år har det funnits en tendens till s.k. branschglidning

mellan olika finansiella verksamheter. Försäkringsbolag, banker och

andra finansiella företag vill kunna erbjuda sina kunder ett brett utbud

finansiella tjänster och har därför utvidgat sina verksamheter på det

finansiella området. Genom tillhandahållande av ett brett utbud

finansiella tjänster erbjuds kunderna en samlad rådgivning och lösning

på sina finansiella problem. Det är även vanligt att bankerna genom

olika samarbetsformer säljer livförsäkringar via sina kontorsnät.

En långtgående form av branschglidning är när olika finansiella företag

går ihop i samma koncern. Den svenska lagstiftningen medger emellertid

inte starka organisatoriska samband mellan försäkringsbolag och banker.

Frågan om sådana samband skall tillåtas övervägs för närvarande inom

finansdepartementet och ett förslag som gör sådan integration möjlig

väntas inom kort. I de flesta länderna inom EG är det möjligt för

försäkringsbolag och andra finansiella företag att ingå i samma koncern.

Utvidgade placeringsmöjligheter

Genom valutaliberaliseringen har försäkringsbolagen fått större

möjligheter att placera i tillgångar i utländsk valuta. Detta är

betydelsefullt för en rationell kapitalförvaltning. Redan under åren

1989 och 1990 har en hel del förvärv av utländska aktier och fastigheter

skett som ett led i denna anpassning, en utveckling som sannolikt kommer

att fortsätta under de närmaste åren.

Nya försäkringsformer

Som tidigare nämnts öppnades den 1 februari 1990 möjligheter för en ny

typ av livförsäkring i Sverige, livförsäkring med aktiefondsanknytning.

Försäkringsformen, som meddelas av särskilda livförsäkringsbolag,

skiljer sig från den konventionella livförsäkringen på flera punkter. En

väsentlig skillnad är att det är försäkringtagaren själv som bestämmer

placeringsinriktning genom att välja i vilken eller vilka fonder

försäkringssparandet skall placeras. Därigenom väljer han också den

finansiella risk som är förknippad med sparande i försäkringen.

Försäkringsformen är vidare unik för att den renodlar riskrörelse och

kapitalförvaltning på ett sätt som inte sker i konventionell

livförsäkring. Försäkringsriskerna hanteras av försäkringsbolagen medan

förvaltningen av sparandet sköts av självständiga fondbolag. En annan

viktig skillnad är att aktiebolag som meddelar denna försäkringsform kan

dela ut vinst till aktieägarna, vilket inte är möjligt för

konventionella livförsäkringsbolag.

Den nya försäkringsformen har stora likheter med internationellt

förekommande försäkringar. Konstruktionen innebär emellertid att två

parallella livförsäkringssystem kommer att existera i Sverige.

Behovet av översyn

Det senaste decenniets snabba utveckling av de finansiella marknaderna

med starka inslag av liberalisering och internationalisering har i olika

avseenden väsentligt påverkat försäkringsbranschen. Från att ha varit en

sektor med relativt låg förändringsgrad -- där produktutveckling och

premiesättning under lång tid styrts av ett omfattande branschsamarbete

samtidigt som försäkringsrörelselagstiftning och valutareglering

motverkat konkurrens -- har branschen under senare år kommit att möta en

allt hårdare konkurrenssituation med krav på ökad flexibilitet och

anpassningsförmåga. Dessa förändringar ställer nu stora krav på det

regelverk som omgärdar försäkringsbolagen. Som jag återkommer till i det

följande har gällande regelsystem också egenskaper som inte i alla

avseenden är tillfredsställande med hänsyn till försäkringstagarnas

intressen.

Mot denna bakgrund anser jag att vissa förhållanden på

försäkringsområdet måste utredas i syfte att skapa mera rationella

rörelseregler för försäkringsbolagen. En väsentlig utgångspunkt är

därvid att den svenska lagstiftningen skall harmoniseras med motsvarande

regelsystem inom EG. Regeringen har i propositionen om Sverige och den

västeuropeiska integrationen (prop. 1987/88:66) uttalat att det ligger i

Sveriges intresse att delta i en långtgående västeuropeisk integration.

För närvarande pågår förhandlingar mellan EFTA-staterna och EG om ett

avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. EFTA-staterna och EG

har förklarat sig vara överens om att EGs nuvarande regelverk (l'acquis

communautaire ) skall utgöra grunden för förhandlingarna. På vissa delar

av försäkringsområdet, särskilt i fråga om livförsäkring, har det

emellertid inte ännu klarats ut vad som skall gälla inom EG.

En viktig uppgift i utredningsarbetet är att utforma regler som

garanterar att försäkringsbolagen har en tillräcklig soliditet.

Lagstiftningen skall vidare utformas så att den främjar en effektiv

konkurrens mellan försäkringsbolagen, vilket bl.a. förutsätter att

föreliggande konkurrenshinder undanröjs. De svenska försäkringsbolagen

skall också så långt möjligt ges samma konkurrensförutsättningar som

utländska försäkringsgivare.

Jag föreslår att en särskild kommitté tillsätts för att se över

försäkringsrörelselagstiftningen. Kommitténs uppdrag bör begränsas till

att avse försäkringsbolagens verksamhet, dvs. understödsföreningarna

skall lämnas utanför den nu aktuella översynen. För den avgränsningen

talar dels den omständigheten att det under år 1990 kommer att läggas

fram ett förslag till ny lagstiftning om föreningarnas verksamhet, dels

det förhållandet att understödsföreningarnas verksamhet är av en sådan

art och omfattning att bara ett litet fåtal kan väntas komma att bli

omfattade av ett avtal mellan EFTA-staterna och EG. Det får i ett senare

sammanhang övervägas hur föreningarnas verksamhet skall anpassas till

det regelsystem som i framtiden kommer att gälla för försäkringsbolagen.

Även frågor om tillsyn över försäkringsverksamhet i allmänhet bör lämnas

utanför uppdraget. Endast för de fall kommitténs förslag innebär

uppenbara förändringar vad gäller tillsyn bör särskild uppmärksamhet

ägnas åt dessa frågor. Bankinspektionens och försäkringsinspektionens

verksamhet är föremål för särskild utredning i annat sammanhang (dir.

1990:12).

Riktlinjer för kommitténs arbete

Som nämnts ovan är en väsentlig utgångspunkt för utredningsarbetet att

de regler som i framtiden skall gälla i Sverige inte strider mot

motsvarande regler inom EG. De förslag till förändringar som kommittén

föreslår skall därför inte stå i strid med EGs regelsystem. Till närmare

ledning för arbetet i övrigt vill jag anföra följande.

Behovet av regleringsinsatser

Utgångspunkten för att över huvud taget särreglera och utöva särskild

kontroll över en viss verksamhet är att det finns särskilda skäl som

motiverar detta, t.ex. någon form av skyddsintresse.

Försäkring innebär att risk överförs från en part till en annan via ett

avtal. Ett specifikt drag hos försäkringsavtalet är att

försäkringstagaren i förväg betalar för ett skydd som han inte vet i

vilken mån han kommer att utnyttja. Försäkringen utnyttjas endast då

försäkringsfall verkligen inträffar och utbetalning sker. Inom

livförsäkring kombineras ofta försäkringen med ett sparande där

försäkringstagaren under lång tid inbetalar betydande premiebelopp.

Försäkringstagaren vill därför givetvis kunna lita på att sparandet så

småningom kommer att utbetalas i enlighet med avtalet.

Försäkringsverksamhetens speciella karaktär och ekonomiska betydelse har

traditionellt ansetts motivera en särskild reglering som skydd för

försäkringstagarna. En reglering av verksamheten ligger emellertid även

i försäkringsgivarnas intresse, eftersom verksamheten är beroende av att

försäkringstagarna bedömer bolagen som trovärdiga och kapabla att

uppfylla ingångna avtal. Som en konsekvens av att livförsäkringsavtal

ofta sträcker sig över en lång tidsperiod och dessutom oftast kombineras

med ett långsiktigt sparande, är regleringen av livförsäkringsverksamhet

mer omfattande än den som gäller skadeförsäkringsverksamhet.

Alltför detaljrik och omfattande reglering kan emellertid medföra

samhällsekonomiska kostnader i form av hämmad konkurrens och

produktutveckling samt ökad byråkrati. Det är inte alltid lätt att

avgöra var gränsen går mellan nödvändiga regleringsinsatser resp. regler

som beskär handlingsfriheten i större utsträckning än vad som är

samhällsekonomiskt motiverat. En konsekvens av den pågående

internationaliseringsprocessen är att det i framtiden kommer att ställas

nya krav på de svenska försäkringsbolagen. Väl avvägda

regleringsinsatser blir då särskilt betydelsefulla för att

lagstiftningen inte skall medföra negativa konsekvenser för vare sig

försäkringstagare eller försäkringsgivare.

Kommittén bör göra en samhällsekonomisk analys av skyddsintressena inom

försäkringsverksamheten och mot bakgrund av denna göra en övergripande

bedömning av erforderliga regleringsinsatser. Kommittén är därvid fri

att bedöma om hittillsvarande principer skall tillmätas samma vikt i

framtiden som idag. I sammanhanget är det väsentligt att kommittén

klargör de skillnader som föreligger mellan skade- och

livförsäkringsverksamhet och som motiverar olika grad av reglering.

Skillnader i tidshorisont och förekomst av sparande är egenskaper som

särskilt påverkar skyddsintressenas karaktär inom skade- resp.

livförsäkringsverksamhet.

Omprövning av principen om premie- och kostnadsskälighet

I försäkringsrörelselagen finns flera regler som syftar till att hålla

kostnaderna för försäkringar på en skälig nivå. För andra

livförsäkringsbolag än sådana som meddelar aktiefondsanknuten

livförsäkring gäller bl.a. skyldighet att avsätta den årsvinst som

belöper på livrörelsen till en återbäringsfond samt förbud mot

vinstutdelning till aktieägare eller garanter. För livförsäkringsbolag

gäller vidare att grunder skall upprättas för beräkning av premier.

Sammantaget har vinstutdelningsförbudet och återbäringsskyldigheten

ansetts innebära att den slutliga kostnaden för en livförsäkring blir

skälig, även om det i efterhand visar sig att inbetalda premier -- som

en följd av väl tilltagna säkerhetsmarginaler -- legat i överkant. För

skadeförsäkring finns en bestämmelse som innebär att premiesättningen

skall vara skälig bl.a. med hänsyn till den risk försäkringen är avsedd

att täcka. En liknande bestämmelse för trafikförsäkringspremier finns i

trafikförsäkringsförordningen.

Kommittén skall göra en bedömning av om principen om premie- och

kostnadsskälighet även i fortsättningen bör komma till uttryck i

försäkringsrörelselagen och trafikförsäkringsförordningen. I ett

internationellt perspektiv är det möjligt att regler som med stöd av

skälighetsprincipen styr premiesättningen anses strida mot en fri

prissättning och fri konkurrens.

Omprövning av förbudet för livförsäkringsbolag att lämna vinstutdelning

Kommittén bör pröva om det med hänsyn till försäkringstagarnas intressen

är möjligt att upphäva det vinstutdelningsförbud och den skyldighet att

avsätta hela vinsten på livrörelsen till en återbäringsfond som nu

gäller för konventionella livförsäkringsbolag. Utdelningsförbudet

förefaller vara tämligen unikt för Sverige och kan vara en hämsko på

konkurrensen inom försäkringsbranschen.

För det fall kommittén finner det lämpligt att avskaffa

utdelningsförbudet bör man särskilt överväga om och i så fall på vilket

sätt de befintliga bolagen skall kunna fogas in i ett system där

vinstutdelning är tillåten. Kommittén bör även undersöka

förutsättningarna för att konventionell livförsäkring och livförsäkring

med aktiefondsanknytning skall kunna meddelas av samma försäkringsbolag.

Därvid skall kommittén överväga att i försäkringsrörelselagen införliva

de specialbestämmelser som gäller för livförsäkring med

aktiefondsanknytning och som för närvarande finns i den särskilda lagen

om sådana försäkringar. Kommittén får bedöma om bolag som väljer att

dela ut vinst till aktieägare skall regleras på annat sätt än andra

bolag.

En komplicerande faktor i sammanhanget är att ändringar i ett hänseende

ofta föranleder ändringar även i andra avseenden. Som en följd av de

starka samband som föreligger mellan olika regler i

försäkringsrörelselagen får ett upphävande av vinstutdelningsförbudet

konsekvenser bl.a. för hur placeringsregler, återbäringssystem samt

grunder för beräkning av premier resp. återbäring till försäkringstagare

lämpligen utformas för att regelsystemet sammantaget skall tillgodose

försäkringstagarnas intressen.

Uttryckliga regler om soliditet

I försäkringsrörelselagen finns ett flertal regler som syftar till att

uppnå de allmänna mål som soliditetsprincipen kan sägas innebära. Dessa

regler avser både tillgångar och skulder i försäkringsbolagens

balansräkningar. Reglerna innebär emellertid ingen närmare precisering

av hur stort kapital som erfordras, utöver de medel som motsvarar de

försäkringstekniska skulderna, för att försäkringsbolagen vid behov

skall kunna utjämna variationer i ersättningsbelopp samt täcka de

förluster som kan uppkomma i verksamheten.

I fråga om livförsäkring lämnar de allmänt hållna reglerna stort utrymme

för försäkringsbolagen att själva definiera och bestämma storleken på

konsolideringskapitalet, dels genom möjligheterna att betämma

erforderligt kollektivt konsolideringskapital, dels genom den

tilldelningsteknik som tillämpas.

Kommittén skall lämna förslag till soliditetsregler som närmare än de

nuvarande preciserar hur stort konsolideringskapital som erfordras för

att kravet på betryggande soliditet skall anses vara uppfyllt.

Strävandena att harmonisera det svenska regelsystemet med det inom EG

innebär att de soliditetsregler som i framtiden skall gälla för svenska

försäkringsbolag inte får strida mot reglerna inom EG. Inom EG har man

enats om att tillämpa en kritisk gräns, s.k. solvensmarginal, för hur

långt ned värdet av en försäkringsgivares s.k. fria tillgångar får

sjunka innan särskilda åtgärder vidtas av tillsynsmyndigheten i syfte

att få försäkringsgivaren att återvinna erforderlig soliditet. I

sammanhanget bör kommittén överväga om ändringar av de svenska

redovisningsreglerna är nödvändiga för att det svenska systemet skall

kunna anpassas till det internationella.

Kommittén skall även göra en bedömning av om återbäringsgrundernas

allmänt hållna bestämmelser beträffande det kollektiva

konsolideringskapitalet bör bibehållas. Av grunderna framgår inte klart

hur detta kapital skall utnyttjas. Vidare gör systemet med kollektivt

konsolideringskapital det möjligt för försäkringsbolag att tillfälligt

marknadsföra återbäringsräntor som inte motsvarar den aktuella, verkliga

avkastningsnivån.

Flexiblare system för grunder inom livförsäkring

Kommittén bör pröva om det är möjligt att skapa ett enklare och

flexiblare system för grunder inom livförsäkring utan att ge avkall på

de väsentliga syften som grunderna tillgodoser. I vilken utsträckning

grunder behövs och hur dessa närmare skall utformas får kommittén bedöma

bl.a. med hänsyn till övriga soliditetsregler man finner nödvändiga.

Detaljbeskrivningar av den art som förekommer i de nuvarande grunderna

skall i möjligaste mån elimineras eller begränsas. Systemet bör på ett

flexibelt sätt möjliggöra introduktion av nya försäkringslösningar och

vara utformat så att det kan tillämpas utan de specialbestämmelser som

finns i lagen om livförsäkringar med aktiefondsanknytning. Kommittén bör

vidare undersöka om ett nytt grundsystem även bör kunna gälla för redan

ingångna avtal.

Nuvarande system för stadfästelse av grunder innebär att det är

regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

försäkringsinspektionen som stadfäster grunderna och i vissa avseenden

godkänner de produkter som finns angivna i verksmhetsplanen. Förfarandet

kan därigenom sägas innebära att det ytterst är regeringen eller

försäkringsinspektionen som fastställer ramarna för försäkringsbolagens

vinstnivå och konkurrensen dem emellan. För att skapa förutsättningar

för en effektivare konkurrens mellan försäkringsbolagen bör kommittén

söka finna ett system som inte får dessa effekter.

NO har vid flera tillfällen påpekat att det från konkurrenssynpunkt är

angeläget med förändringar av systemet med gemensamma premiegrunder. NO

har särskilt kritiserat det ränteantagande som tillämpas i grunderna,

men även tillämpningen av ett för samtliga bolag gemensamt antagande om

driftskostnadernas storlek, eftersom detta lett till att

livförsäkringsbolag, med något undantag, kommit att tillämpa samma

premier. NO menar att skillnader i bolagens effektivitet skall kunna

återspeglas i form av olika stora driftskostnader och att ett för

bolagen gemensamt antagande därför verkar konkurrenshämmande. Det anses

inte tillräckligt att skillnader i driftskostnader så småningom

återspeglas i skillnader i återbäringen.

Enligt NOs mening är systemet med grunder även orsak till att

produktutvecklingen, vid en internationell jämförelse, varit eftersatt

inom svensk livförsäkring. Som jag berört i tidigare avsnitt har

förändringar i produktsortiment och premiesättning tidigare föregåtts av

diskussioner mellan bolagen och förutsatt samförstånd.

I en skrivelse till finansdepartementet den 25 april 1990 har

jämställdhetsombudsmannen (JÄMO) hemställt att det i samband med översyn

av regleringen på försäkringsområdet utreds om det även i fortsättningen

bör vara tillåtet låta skillnader i medellivslängd mellan män och

kvinnor påverka beräkningen av livförsäkringspremier. Även

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) har i en skrivelse till

finansdepartementet den 4 april 1990 hemställt att det utreds om det

skall vara tillåtet att göra åtskillnad mellan män och kvinnor i

försäkringssammanhang. Denna fråga bereds för närvarande inom

regeringskansliet.

Kommittén är emellertid oförhindrad att allmänt behandla frågor rörande

differentiering av riskgrupper inom ett försäkringkollektiv vid

beräkning av premier och försäkringstekniska skulder samt fördelning av

återbäring.

Den teknik som under lång tid tillämpats vid fördelning av

driftskostnader på enskilda livförsäkringar, den s.k. zillmeringen,

syftar till att försäkringstagaren själv skall bära den kostnad som

bolaget åsamkats vid försäljningen av hans försäkring. Vanligen

utbetalas till försäljaren en provision redan vid försäljningen.

Provisionen är beräknad under antagandet att premiebetalningarna

fullföljs enligt ingånget avtal. Detta innebär vidare att

försäkringstagarnas behållning redan vid tecknandet belastas med hela

försäljningskostnaden och andra initiala kostnader. I praktiken medför

detta ofta att en stor del av de första årens premiebetalningar går till

att täcka driftskostnader.

Denna teknik medför att en försäkringstagare, som i förtid avbryter

premiebetalningarna, i alla fall belastas med omkostnader som om

premierna betalats enligt avtalet. Tekniken kan därigenom sägas strida

mot tankarna bakom försäkringstagarens fria uppsägningsrätt. Som en

konsekvens av de för kunden höga kostnaderna för att avbryta avtalet och

byta bolag bidrar zillmeringstekniken vidare till att försäkringsbolag i

praktiken inte riskerar att förlora kunder som redan ingått

försäkringsavtal. Inom branschen har påbörjats en utredning med nya

principer för fördelning av driftskostnader och för provisionssystemet.

I samband med översynen av grunderna bör kommittén uppmärksamma nu

berörda frågor i syfte att se till att provisionssystemen inte ger

orimliga konsekvenser för försäkringstagarna.

Översyn av återbäringssystemet

Flera faktorer talar för att nuvarande återbäringssystem inom

livförsäkring inte i alla avseenden beaktar försäkringstagarnas

intressen; bl.a. är den teknik varmed återbäringen fördelas på de

individuella försäkringarna för kunden tekniskt komplicerad och

därigenom svår att förstå. I konsekvens härmed har försäkringstagaren i

regel bristfälliga kunskaper om vad de av försäkringsbolagen annonserade

återbäringsräntorna i praktiken innebär.

Huvudprincipen i det nuvarande systemet är att allt överskott i

verksamheten skall återgå till försäkringstagarna eller förmånstagarna i

form av återbäring och fördelas i proportion till de enskilda

försäkringarnas bidrag till överskottet. Samtidigt skall emellertid

överskottet tjäna som konsolideringskapital för

livförsäkringsverksamheten, vilket medför att "uppkommet överskott" inte

omedelbart kan tilldelas de enskilda försäkringarna utan åtminstone

delvis måste kvarhållas av bolagen i konsolideringssyfte.

Om man bortser från en del produkter som introducerats på marknaden

under senare tid så har den materiella konkurrensen mellan

försäkringsbolagen begränsats till tillämpade återbäringssystem. Dessa

följer emellertid en gemensam struktur. Huvuddelen av "uppkommet

överskott" allokeras till de enskilda försäkringarna med hänsyn till

deras bidrag till överskottet. Återstående del av "uppkommet överskott"

utgör s.k. kollektiv konsolidering. Allokeringen av överskott till de

enskilda försäkringsarna är en förberedelse för en kommande tilldelning

av återbäring. När tilldelningen sker övergår överskottet till

försäkringen, men dessförinnan är det bolagets tillgång och tjänar då

som en kompletterande konsolidering utöver det kollektiva

konsolideringskapitalet. En allokering av överskott utgör således ingen

garanti för en senare tilldelning av återbäring i motsvarande mån. Om

ett bolags ekonomiska utveckling kräver att konsolideringsmedel tas i

anspråk kan detta innebära att allokerade överskottsmedel endast delvis

tilldelas som återbäring. Under senare decennier har emellertid inte ett

sådant förfaringssätt aktualiserats.

Tilldelning av återbäringsmedel kan ske på olika sätt. Den helt

dominerande formen för tilldelning av återbäring är knuten till

försäkringsfallet, dvs. då utbetalning av avtalade försäkringsbelopp

blir aktuell, och mera sällan tilldelas återbäring under den löpande

försäkringstiden.

Detta bidrar till att höja nivån av ackumulerade överskottsmedel för

vilka placeringsföreskrifterna är mindre rigorösa än för de tillgångar

som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Detta förhållande kan ha

stimulerat livförsäkringsbolagen att senarelägga tilldelningen av

återbäringsmedel.

Med något enstaka undantag fastställer bolagen sina återbäringsräntor

inte bara på grundval av redovisade överskottsmedel utan även med hänsyn

till prognosticerade övervärden bland tillgångarna. De senaste årens

höga återbäringsräntor har i stor utsträckning sin förklaring i

optimistiska prognoser som bolagen gjort, och marknadsföringen av de

höga återbäringsräntorna har uppenbarligen syftat till att locka nya

försäkringstagare.

När försäkringsbolag marknadsför återbäringsräntor som bygger på

prognoser vilka inte infrias, tvingas de att ta i anspråk kapital som

byggts upp av tidigare generationer och fördela detta bland såväl

tidigare som nytillkomna försäkringstagare. Under år 1989 ingrep

försäkringsinspektionen mot engångsbetalda korta kapitalförsäkringar i

syfte att undvika sådana snedfördelningar. Det är emellertid önskvärt

att fördelningen av återbäringsmedlen sker på ett acceptabelt sätt utan

att sådana ingripanden behöver göras. En helt rättvis fördelning torde

visserligen vara svår att åstadkomma, åtminstone till en rimlig kostnad,

men nuvarande förfarande borde kunna förbättras.

Kommittén bör undersöka förutsättningarna för att åstadkomma ett eller

flera återbäringssystem som bättre än det nuvarande tillgodoser

försäkringstagarnas intressen och samtidigt möter kravet på den

konsolidering som erfordras för det enskilda försäkringsbolaget. Det är

angeläget att framtida återbäringssystem utformas så att en sund

konkurrens mellan livförsäkringsbolagen främjas och så att

förutsättningar skapas för den enskilde försäkringstagaren att jämföra

effektiviteten hos olika försäkringsbolag. Kommittén bör undersöka på

vilket sätt dessa syften kan uppnås, exempelvis genom att nya

återbäringssystem helt eller delvis regleras i grunderna. I sammanhanget

bör kommittén särskilt uppmärksamma den betydelse ett eventuellt

avskaffande av vinstutdelningsförbudet får för den framtida utformningen

av återbäringssystemet; bl.a. måste över vägas om och i så fall i vilka

former det skall vara möjligt för försäkringsbolag att meddela

livförsäkringar som inte ger rätt till återbäring.

Nya placeringsregler

Som skydd för försäkringstagarna har lagstiftaren velat förhindra att

försäkringsbolag placerar de förvaltade tillgångarna i alltför

riskfyllda och äventyrliga objekt. Ju kraftigare avkastningen på en

placer ing varierar, desto mera riskfylld anses den. För de flesta typer

av skadeförsäkring kan bolagen relativt fritt bestämma vilka tillgångar

de önskar placera i. För livförsäkring och annan försäkring där

avtalstiden är längre än tio år är placeringsreglerna konstruerade så

att en stor del av de försäkringstekniska skulderna måste placeras i

obligationer eller andra tillgångar som betraktas som särskilt säkra,

bl.a. fast egendom och fordringar med säkerhet i form av panträtt i

sådan egendom.

Eftersom de åtaganden som traditionella livförsäkringsbolag gör uttrycks

i nominella belopp, innebär placeringar i obligationer -- eller andra

tillgångar som ger nominell förräntning -- att bolagen har goda

möjligheter att uppfylla ingångna avtal. Att placeringsbestämmelserna

främst innefattar obligationer och fastigheter innebär emellertid inte

att kapitalförvaltningen nödvändigtvis sker på ett från ekonomisk

synpunkt effektivt sätt. Placeringar i exempelvis aktier har historiskt

visserligen visat sig innebära ett större finansiellt risktagande på

kort och medellång sikt än placeringar i obligationer, men i gengäld har

i stället getts en kompensation i form av högre avkastning. Med den

placeringshorisont som livförsäkringsbolagen har behöver placeringar i

tillgångar med större finansiellt risktagande än obligationer inte

nödvändigtvis äventyra det grundläggande skyddet för försäkringstagarna,

förutsatt att tillgångarna fördelas på ett stort antal tillgångsslag.

En placeringsrestriktion som gäller både liv- och skadeförsäkringsbolag

-- och som tillkommit som en konsekvens av förbudet för försäkringsbolag

att driva annan rörelse -- är den s.k. femprocentsregeln, som innebär

att försäkringsbolag inte får förvärva en större andel av aktierna i ett

enskilt aktiebolag än som motsvarar fem procent av det totala röstvärdet

i bolaget.

Det huvudsakliga motivet för förbudet mot annan rörelse har varit det

allmänna kravet på försäkringsbolagen att ha en betryggande soliditet.

Undantag från förbudet kan medges om det finns särskilda skäl. För

dispens krävs i allmänhet att verksamheten har naturligt samband med den

egentliga försäkringsrörelsen.

Inom EG-länderna gäller också ett principiellt förbud mot annan

verksamhet. Bedömningen av vilken verksamhet som har en naturlig

anknytning till försäkringsrörelsen varierar dock från land till land.

Som regel omfattar förbudet inte verksamheter bedrivna av dotterbolag.

Enligt FVKs mening innebär förbudet mot annan rörelse att

försäkringsbolag ej bör ha större ägarengagemang i finansiella

koncerner, banker och andra företag som driver finansiell rörelse. Inte

heller anses det att försäkringsbolag skall kunna medverka i s.k.

finanshus och finansiella supermarkets avsedda för allmän

placeringsservice eller skatteplanering.

En drivkraft bakom den allt intensivare branschglidning som skett under

senare år mellan försäkringsbolag och andra finansiella före tag är de

effektivitetsvinster som kan erhållas då olika verksamheter integreras

eller samordnas. På det finansiella området är stordriftsfördelarna

särskilt påtagliga i försäljningsledet och beträffande datahanteringen.

Mycket talar för att utvidgade integrationsmöjligheter innebär en

strukturomvandling som är önskvärd från samhällsekonomisk synpunkt. Mot

denna bakgrund framstår FVKs tolkning av förbudet mot annan rörelse som

relativt snäv. Även när det gäller verksamheter utanför det finansiella

området intog kommittén en förhållandevis restriktiv hållning.

Ur riskspridningssynpunkt är det önskvärt inte bara att

försäkringsbolagen fördelar sina kapitalinnehav på olika slags

tillgångar som obligationer, fastigheter och aktier utan också att de

fördelar sina aktieinnehav på flera olika aktiebolag. Att

försäkringsbolag inte kan förvärva aktier för mer än fem procent av

röstvärdet i ett enskilt bolag är ingen garanti för en

tillfredsställande riskspridning. För ett litet försäkringsbolag kan det

vara ett betydande risktagande att förvärva aktier motsvarande fem

procent av röstvärdet i ett stort aktiebolag.

Som framgått är dock femprocentsregeln främst ett utflöde av förbudet

mot annan rörelse och inte tillkommen av riskspridningsskäl. Vad gäller

förbudet mot annan rörelse torde inte råda någon tveksamhet om att

försäkringsbolag bör vara förhindrade att direkt i egen regi bedriva

annan verksamhet. Det är emellertid inte självklart att

försäkringstagarnas intressen åsidosätts om försäkringsbolag tillåts

engagera sig i andra verksamheter via dotterbolag. En förutsättning är

dock att försäkringsbolagets insatser i dotterbolaget inte utgör en

alltför stor andel av de totala tillgångarna i försäkringsbolaget.

Kommittén skall göra en utvärdering av nuvarande placeringsregler. I

syfte att skapa ekonomiskt effektiva placeringsregler skall kommittén

pröva i vad mån det är möjligt att i placeringsreglerna även innefatta

andra slag av tillgångar än de som är tillåtna i dag. I fråga om

försäkringsbolags möjligheter att vid kapitalförvaltningen engagera sig

i andra verksamheter bör kommittén utgå från det arbete som pågår inom

finansdepartementet med anledning av branschglidningen mellan olika

finansiella verksamheter. Kommittén bör vidare beakta utformningen av

försäkringsbolags placeringsregler i andra länder.

Kommittén bör även överväga om det bör införas begränsningar av

försäkringsbolagens möjligheter att ta upp lån. För närvarande finns

inte några generella regler som förbjuder försäkringsbolag att ta upp

lån. Förbudet mot annan rörelse har emellertid tolkats så att

försäkringsbolagens möjligheter att ta upp lån är begränsade.

För en kapitalförvaltare ingår lån ofta som en naturlig del i

kapitalförvaltningen. Upptagande av lån kan emellertid väsentligt öka

riskerna i en portfölj. Vid översynen av placeringsreglerna skall

kommittén pröva under vilka förutsättningar och i vilken omfattning

upptagande av lån kan anses förenligt med försäkringsbolagens

verksamhet.

Kommittén bör även göra en bedömning av om utvidgade

placeringsmöjligheter innebär risk för att försäkringsbolagen blir en

alltför dominerande maktfaktor i den svenska ekonomin. Den senaste

tidens utveckling mot internationellt integrerade finansmarknader

innebär emellertid att maktaspekten fått en ny dimension och den bör

därför ses i ljuset av den tilltagande internationaliseringen.

Regler för byte av livförsäkringsbolag

Försäkringstagare i konventionella livförsäkringsbolag har endast

begränsade möjligheter att flytta sina försäkringar från ett bolag till

ett annat sedan avtal väl slutits. I de fall byte ändå är möjligt ter

sig, som framgått, ett sådant alternativ oftast inte realistiskt mot

bakgrund av de kostnader som detta medför. Vid livförsäkringar med

aktiefondsanknytning har försäkringstagare emellertid möjligheter dels

att vid tecknandet välja vilket fondbolag som skall förvalta

sparandedelen i försäkringen, dels att under avtalstiden byta förvaltare

av försäkringens sparandedel. Liksom vid konventionella livförsäkringar

är dock möjligheterna begränsade vad gäller byte av försäkringsbolag och

därigenom också möjligheterna att fritt välja vilket bolag som skall

hantera försäkringsriskerna.

Det kan antas att konkurrensen mellan försäkringsbolag skulle förbättras

ytterligare om möjlighet gavs att fullt ut flytta livförsäkringar mellan

olika försäkringsbolag. Frågan om sådana utvidgade

överflyttningsmöjligheter har tidigare berörts bl.a. i prop. 1989/9 0:34

om ändringar i försäkringsrörelselagen, m.m. (s. 44 f). Som anfördes i

propositionen föranleder sådana överflyttningar emellertid vissa problem

som måste klarläggas närmare innan vidare steg i denna riktning kan tas.

I syfte att öka konkurrensen mellan livförsäkringsbolagen bör kommittén

överväga att föreslå regler som ger försäkringstagare rätt att flytta en

försäkring från ett bolag till ett annat. Därvid är det väsentligt att

kommittén belyser de problem bl.a. med hälsoprövning som kan uppstå när

en försäkringstagare vill flytta sin försäkring från ett bolag till ett

annat. Exempelvis kan en försäkringstagares hälsa ha försämrats under

försäkringstiden så att det mottagande bolaget inte vill överta

försäkringen på tidigare villkor. Kommittén bör vidare utreda om sådana

överflyttningar kan få negativa effekter på försäkringsbeståndens

sammansättningar, t.ex. genom att ett visst urval försäkringstagare

koncentreras i ett enda bolag. Vidare måste de skattemässiga

förutsättningarna för sådana överflyttningar klarläggas.

Kommittén bör i detta sammanhang uppmärksamma de civilrättsliga

aspekterna och beakta det arbete som pågår i justitiedepartementet med

anledning av betänkandet (SOU 1986:56) Personförsäkringslag.

Redovisning av utredningsuppdraget

Det område som skall utredas kännetecknas av stor komplexitet, inte

minst beroende på den invecklade teknik och prissättning som

försäkringsverksamheten bygger på. Även om kommittén i sitt arbete till

en del kan utgå från det material som FVK sammanställt bör

utredningsmaterialet kompletteras bl.a. med relevanta internationella

jämförelser. Kommittén bör arbeta utifrån ett samhällsekonomiskt synsätt

och beakta de strukturförändringar som sker både inom och utanför

landets gränser och som kan väntas få stor betydelse för

försäkringsbranschen i framtiden. Detta är väsentligt för att en

framtida lagstiftning skall få en rimlig varaktighet. Vidare bör

kommittén löpande hålla sig informerad om det arbete som pågår inom

regeringskansliet med anledning av det europeiska integrationsarbetet.

Kommitténs uppdrag är mycket omfattande. Uppdraget är också av

brådskande natur. Utredningsarbetet bör därför bedrivas i etapper där

kommittén med förtur behandlar de frågor som påverkas av den

västeuropeiska integrationen. Detta torde främst gälla

försäkringsbolagens soliditets- och placeringsregler samt, i den mån det

är nödvändigt med hänsyn till utformningen av placeringsreglerna, även

frågor som berör återbäringssystemets utformning. Kommittén bör arbeta

skyndsamt och slutföra den första etappen före utgången av oktober 1991.

Kommittén skall beakta de direktiv (dir. 1984:5 och 1988:43) som

utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som föredrar lagstiftningsärenden som gäller det

affärsmässiga försäkringsväsendet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda vissa frågor på

försäkringsområdet samt föreslå ändringar i

försäkringsrörelselagstiftningen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.