Dir. 1990:58

Utredning om underlaget för fastighetsbeskattningen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04

Sammanfattningsvis skall utredaren

Taxeringsvärdet som grund för bostadsbeskattningen

Tidigare utredningar

Ny utredning om underlaget för fastighetsskatt

Krav på utredningen

Dir. 1990:58

Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04

Statsrådet Åsbrink anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas för att analysera och pröva

underlaget för fastighetsskatten.

Utredarens arbete bör vara slutfört under hösten år 1991.

Sammanfattningsvis skall utredaren

o göra en översyn av underlaget för fastighetsskatten,

o belysa och analysera olika beskattningsunderlags effekter i

bostadspolitiska, regionalpolitiska, fördelningsmässiga och andra

hänseenden,

o pröva om effekterna av de nya höjda taxeringsvärdena vid 1988 och 1990

års allmänna fastighetstaxeringar och uttaget av fastighetsskatt under

vissa speciella förhållanden kan ge ett oskäligt beskattningsresultat

samt

o med utgångspunkt i den genomförda analysen överväga och föreslå den

lagstiftning och de andra åtgärder som kan erfordras.

2 Inledning

Taxeringsvärdet som grund för bostadsbeskattningen

Bostadsbeskattningen sker för närvarande med taxeringsvärdet som grund.

Den består dels av uttag av fastighetsskatt för sådana fastigheter eller

delar av fastigheter som benämns småhus och hyreshus, dels av en

inkomstbeskattning i form av schablonintäkt för ägare till småhus,

allmännyttiga bostadsföretag och vissa bostadsrättsföreningar.

Fastighetsskatten och schablonintäkten beräknas som en viss procent av

hela eller en del av taxeringsvärdet. För ägare till småhus som inte

schablonbeskattas och för privatägda hyreshus sker dock beskattningen i

stället genom en konventionell metod, dvs. den skattepliktiga intäkten

beräknas utifrån verkliga intäkter och kostnader.

Från och med den 1 januari 1991 läggs bostadsbeskattningen om och sker i

fortsättningen i ökad utsträckning genom fastighetsskatt.

Schablonintäktsbeskattningen av småhus upphör således. För vissa

bostadsrättsföreningar och allmännyttiga bostadsföretag kvarstår

emellertid tills vidare intäktsbeskattningen enligt schablonmetoden.

Frågan om hur beskattningen av dessa bostadsföretag skall utformas

övervägs för närvarande av bostadsrättsvärderingskommittén (Fi 1989:01).

Taxeringsvärdet fastställs vid de regelbundet återkommande allmänna

fastighetstaxeringarna. Dessa sker vartannat år för skilda slag av

fastigheter. Vart sjätte år omtaxeras en viss fastighetstyp. Innevarande

år, 1990, sker t.ex. en allmän fastighetstaxering av småhus. Nästa sådan

taxering sker år 1996. Under den mellanliggande perioden ligger

taxeringsvärdet fast såvida skäl inte finns att förändra värdet under

någon av de årliga särskilda fastighetstaxeringarna på grund av t.ex.

förändring i fastighetsindelningen eller större tillbyggnad.

Inför 1975 års allmänna fastighetstaxering övervägdes vilket underlag

som skulle utgöra grund för taxeringsvärdet. Slutsatsen innebar i

praktiken att taxeringsvärdet liksom tidigare skall relateras till

marknadsvärdet. Fastighetstaxeringen ansluter därmed till väl kända

fastighetsekonomiska värdebegrepp. För att förhindra att övervärdering

sker tillämpas en generell säkerhetsmarginal om 25 %, dvs.

taxeringsvärdet skall bestämmas till 75 % av en taxeringsenhets

marknadsvärde.

Tidigare utredningar

Tidvis har diskuterats att använda alternativa underlag för

bostadsbeskattningen i form av boendevärde, bruksvärde eller liknande.

Som motiv för en sådan omläggning har anförts att man bör neutralisera

lägets inverkan på taxeringsvärdet och på så sätt undvika att regionala

skillnader i taxeringsvärden påverkar skatteuttaget. Frågan brukar

aktualiseras vid de allmänna fastighetstaxeringarna när regionala

skillnader av naturliga skäl framträder. Förutom den inverkan som läget

har kan taxeringsvärdena även variera beroende på att hus har olika

storlek och standard i olika regioner och att byggkostnaderna också kan

variera regionalt. Vidare varierar taxeringsvärdena också väsentligt

mellan fastigheter av olika ålder. Således uppvisar de senaste

årgångarna högre priser än tidigare årgångar för i övrigt likvärdiga

fastigheter. Till stor del torde detta bero på att ägare till nyare hus

erhåller räntebidrag.

Möjligheten att värdera en fastighet från boendesynpunkt -- med hjälp av

ett boendevärde -- har såvitt gäller egnahem behandlats av

bostadskommittén i två betänkanden. I ett delbetänkande (SOU 1984:36 del

2) belyste kommittén frågan om olika metoder för att ta ut lika skatt

från egnahem med samma boendevärde men med olika marknadsvärde.

Metoderna anknöt mer eller mindre till fastighetstaxeringen. Bl.a. ansåg

kommittén att det även framdeles skulle vara nödvändigt med ett

fastighetstaxeringsförfarande -- även om ett särskilt beräknat

boendevärde ligger till grund för inkomstbeskattning en -- eftersom

taxeringsvärdet har stor betydelse även i andra sammanhang. Kommittén

fann vidare att en småhusbeskattning som differentierades efter

boendevärde skulle medföra oönskade sociala effekter samt även bli

alltför komplicerad. Därför avfärdades tanken om ett särskilt

boendevärde i kommitténs slutbetänkande (SOU 1986:6 del 2). Kommittén

ansåg att taxeringsvärdet var det enda värde som kan användas som

underlag för beskattning. En majoritet av de remissinstanser som berörde

frågan i sina yttranden över delbetänkandet delade kommitténs

uppfattning.

Kraven på en översyn av underlaget för fastighetsskatten har åter

aktualiserats av boendekostnadsutredningen (BKU) i betänkandet (SOU

1989:71) Ny bostadsfinansiering. I betänkandet presenteras förslag om

ett räntelånesystem avsett att ersätta det nuvarande systemet med

räntebidrag för finansiering av bostadshus. Utredningen har emellertid

också tagit upp frågan om ett annat underlag för bostadsbeskattningen.

Utredningen anser att fastighetsskatten med nuvarande utformning har

betydande inslag av skatt på bostadssubventioner. Den löpande

beskattningen bör enligt utredningen vara så utformad att den inte

tvingar fram krav på en högre förräntning av bostadskapitalet. Den bör

därför inte utgå från bostadens värde vid en försäljning, utan från

bostadens värde inom ramen för den pågående användningen. Skattens

storlek bör därvid bestämmas av sådana faktorer som har direkt betydelse

för bostadsnyttan. Utredningen menar att uppgifter om sådana

förhållanden finns att hämta i det material som ligger till grund för

fastighetstaxeringen, exempelvis bostadens storlek, standard och läge i

förhållande till kommunikationer och annan service.

BKU:s betänkande har remissbehandlats. Endast ett fåtal remissinstanser

har yttrat sig såvitt avser förslagen om fastighetsskatteunderlaget och

dessa har haft delade synpunkter. Kommunförbundet och flertalet

organisationer inom bostadssektorn ställer sig positiva till att en

utredning görs i frågan om fastighetsskatten skall grundas på ett

boendevärde eller byggnadsvärde. Andra remissinstanser förhåller sig

tveksamma eller avvisande. Lantmäteriverket hävdar bl.a. att det blir

väsentligt svårare att bestämma en lägesfaktor som tillgodoser

beskattningens krav på likställighet och rättvisa om en koppling inte

görs till marknadens värderingar. Liknande slutsatser drar verket om

standardbegreppet och standardklassificeringen frikopplas från

marknadens värderingar. Vidare anförs att ett beskattningssystem som

beaktar lägesvärdena i mindre utsträckning än hittills också i princip

innebär en omfördelning av skattebelastningen från tätort till

landsbygd.

Verket lägger även fram egna idéer. Bl.a. anser verket att det inte

finns några tekniska hinder för att genom koefficienter utjämna

regionala skillnader inom ramen för nuvarande modell om detta anses

önskvärt. Fördelen med en sådan modell jämfört med utredningens skulle

enligt verket vara att den grundas på samma värde som också behövs för

t.ex. arvs-, gåvo- och förmögenhetsbeskattningen.

Även riksskatteverket avstyrker utredningens förslag i denna del. Som

alternativ förordas generella, matematiskt beräknade korrigeringar av

det marknadsvärderelaterade taxeringsvärdet.

3 Utredningsuppdraget

Ny utredning om underlaget för fastighetsskatt

Som framgått har de överväganden som hittills legat till grund för

fastighetstaxeringen och den löpande bostadsbeskattningen i nu berörda

avseenden lett till slutsatsen att marknadsvärdet skall ligga till grund

för taxeringsvärdet och att taxeringsvärdet är det värde som bäst lämpar

sig som underlag för beskattning av bostadsfastigheter. Likväl har från

flera håll framförts kritik mot gällande ordning -- senast i anslutning

till reformeringen av inkomst- och företagsbeskattningen och förslagen

om en ny bostadsfinansiering. För egen del anförde jag i propositionen

(prop. 1989/90:110) att jag hyser stor tveksamhet mot att frikoppla den

löpande beskattningen av bostäder från deras marknadsvärde. Underlaget

för fastighetsskatten utgörs därför i vart fall på kort sikt av

taxeringsvärdet.

Jag är emellertid beredd -- vilket också framhålls i propositionen --

att pröva alternativa baser för skatteuttaget. En sådan prövning kräver

emellertid ett annat faktaunderlag än det som f.n. finns tillgängligt.

En översyn av underlaget för fastighetsskatten bör därför nu komma till

stånd.

Krav på utredningen

Utredningen bör -- inom de relativt vida ramar som jag här kommer att

ange -- arbeta förutsättningslöst. Det ter sig emellertid ändamålsenligt

om utredarens arbete tar sin utgångspunkt bl.a. i de idéer som framförts

i bostadskommitténs och BKU:s betänkanden. Översynen skall som nämnts

avse underlaget för uttag av fastighetsskatten. Den bör avse såväl det

underlag som används vid beskattning av småhus som

fastighetsskatteunderlaget för bostadshyreshus.

Olika beskattningsunderlag bör belysas och analyser bör göras av deras

effekter i bostadspolitiska, regionalpolitiska, fördelningsmässiga

(avseende såväl inkomst- som förmögenhetsfördelningen) och andra

hänseenden. I denna analys bör beaktas den prispåverkan som

bostadssubventioneringen kan ge upphov till. Det bör särskilt studeras i

vilken mån de regionalpolitiska effekterna överensstämmer med de

riktlinjer som ligger till grund för regionalpolitiken. Det finns även

skäl att undersöka vilka konsekvenser som olika beskattningsunderlag kan

få för taxering av sådana taxeringsenheter som omfattar både bostäder

och annat t.ex. kombinerade lokal- och bostadshyreshus samt bebyggda

lantbruksenheter. Vidare bör prövas vilka effekter som en övergång från

ett marknadsvärderelaterat skatteunderlag till någon form av

"bostadsvärderelaterat" underlag skulle få på fastighetspriserna och

därmed taxeringsvärdena i olika delar av landet. Här finns skäl att

uppmärksamma om inte den regionala spridningen i fastighetsvärdena i

själva verket kan komma att förstärkas ytterligare genom en

differentiering av beskattningen. Utredaren bör vidare visa vilka

komplikationer i övrigt som kan tänkas uppkomma om det införs ett annat

underlag än taxeringsvärdet för fastighetsskatten, exempelvis vid

förmögenhetsbeskattningen.

De värden som ingår i olika underlag skall vara objektivt mätbara.

Utgångspunkten för de alternativa baser för skatten som kan komma att

förordas skall vara ett oförändrat totalt fastighetsskatteuttag.

Tänkbara alternativa underlag skall vidare uppfylla krav på sådan

stabilitet att de kan ligga till grund för beskattning under lång tid

och skiftande förhållanden. Även rimliga krav på rättvisa, likformighet

och effektivitet måste tillgodoses. Det är angeläget att de regler som

utredaren kan komma att föreslå görs enkla och lättillämpade.

Utredningen bör inhämta utländska erfarenheter i de avseenden som skall

belysas.

I uppdraget bör också ingå att pröva om effekterna av de nya höjda

taxeringsvärdena vid 1988 och 1990 års allmänna fastighetstaxeringar och

uttaget av fastighetsskatt under vissa speciella förhållanden kan ge ett

oskäligt beskattningsresultat. I utredningsuppdraget får också anses

ligga frågan om det är påkallat att differentiera bostadsbeskattningen i

vissa orter som är attraktiva för fritidsboende t.ex. vissa

skärgårdsområden. Sistnämnda fråga har berörts i skatteutskottets

betänkande 1989/90:SkU30. Även i dessa hänseenden bör eventuella förslag

till justeringar ge ett statsfinansiellt neutralt resultat.

Avslutningsvis bör här erinras om den inverkan som utredningsresultatet

eventuellt kan komma att få på förberedelsearbetet inför de allmänna

fastighetstaxeringarna. Jag avser här främst förberedelsearbetet inför

taxeringarna av hyreshus och industrier år 1994, av småhus år 1996 och

även av lantbruken år 1998. Även genomförandet av ett eventuellt nytt

system för taxering av bostadsrättsfastigheter samt eventuella förslag

om regelbundet omräkningsförfarande av taxeringsvärdena skulle kunna

påverkas av ett nytt underlag för fastighetsskatten. Samtliga dessa

projekt är beroende av lång framförhållning och riksdagsbeslut i god tid

för att fastighetstaxeringarna skall kunna genomföras på ett smidigt och

effektivt sätt. Skall eventuella förslag om ett nytt

fastighetsskatteunderlag kunna få ett snabbt genomförande talar de ovan

nämnda omständigheterna för att förslagen i första hand bör inriktas på

andra faktorer än grunderna för fastighetstaxeringen.

Jag vill framhålla att det finns skäl för utredaren att samråda med

bostadsrättsvärderingskommittén.

4 Redovisning av utredningsuppdra get m.m.

Som jag tidigare berört kan resultatet av utredningsuppdraget komma att

påverka fastighetstaxeringsarbetet, vilket kräver lång framförhållning.

Det är bl.a. därför nödvändigt att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt

och att uppdraget redovisas senast under hösten år 1991.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:4

och 1988:43) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning resp. EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

beskattning

att tillkalla en utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med uppdrag att utreda underlaget för fastighetsbeskattningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.