Dir. 1990:59

Utredning om författningsreglering av personregister inom socialförsäkringens område

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04

Dir. 1990:59

Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04

Chefen för socialdepartementet, statsrådet Thalén, anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda

och att lägga fram förslag om författningsreglering av personregister på

socialförsäkringsområdet.

2 Bakgrund

Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna svarar

för administrationen av huvuddelen av samhällets ekonomiska

trygghetssystem. För administrationen av detta socialförsäkringssystem

finns ett omfattande ADB-stöd. Det nuvarande ADB-systemet har en central

struktur där driften är förlagd till RFV:s ADB-avdelning i Sundsvall.

Försäkringskassornas central- och lokalkontor har terminaler som är

anslutna till den centrala anläggningen via ett gemensamt

kommunikationsnät.

Vid RFV förs ett flertal centrala ADB-baserade personregister, varav de

viktigaste är sjukförsäkrings-, pensions- och bidragsregistren.

Härutöver finns bl. a. delpensionsregister, pensionspoängregister,

arbetsskaderegister och en rad statistik- och forskningsregister samt

administrativa register.

Registren behövs främst för administrationen av socialförsäkrings- och

bidragssystemen. De används också för samordning av ersättningar från

andra myndigheter och försäkringsinrättningar.

Terminalåtkomst till vissa av RFV:s register har för närvarande --

utöver RFV och försäkringskassorna -- försäkringsdomstolarna, statens

löne- och pensionsverk (SPV) samt kommunernas pensionsanstalt (KPA).

Försäkringsdomstolarna har behov av att kunna få de uppgifter från

registren som behövs vid handläggning av socialförsäkringsmål. SPV och

KPA behöver uppgifter för den samordnade utbetalningen av pensioner.

Terminalanvändaren har dock endast tillgång till de uppgifter som

bedömts behövliga för arbetsuppgifterna. Detta regleras genom

behörighetssystem.

Under de senaste åren har allt fler myndigheter och även andra gjort

anspråk på att få tillgång -- i ett flertal fall på ADB-medium -- till

uppgifter ur registren för skilda ändamål.

I en skrivelse den 18 december 1987 till regeringen har RFV föreslagit

att användningen av socialförsäkringens register skall regleras i en

särskild registerlag.

Härefter har RFV på regeringens uppdrag inkommit med förslag rörande den

långsiktiga inriktningen av ADB-verksamheten, den s.k. FAS

90-utredningen.

För närvarande pågår inom socialförsäkringens område ett omfattande

utvecklingsarbete i syfte att effektivisera verksamheten genom att

bekämpa ohälsan, aktivera rehabiliteringen och förebygga uppkomsten av

skador som är en följd av brister i arbetsmiljön. Av särskild betydelse

härvid är de förslag som regeringen lagt fram i prop. 1989/90:62 om

insatser för aktiv rehabilitering och arbetslivsfondens verksamhet m.m.

Förslagen, som bifallits av riksdagen (1989/90:SfU12, rskr. 185), tar

sikte på åtgärder för att bl. a. förbättra försäkringskassornas

möjligheter att bedriva en effektiv rehabilitering genom ett utökat

samarbete med andra myndigheter m.m. Vidare avser regeringen -- vilket

också framgår av propositionen -- att återkomma till riksdagen med mer

omfattande och genomgripande förslag i samma syfte.

I utvecklingsarbetet ingår en decentralisering med målet att i princip

all individinriktad handläggning av försäkringsärenden skall förläggas

till försäkringskassornas lokalkontor. I anslutning härtill skall viss

registerhantering inom sjukförsäkringen förläggas lokalt.

I 1989 års anslagsframställning redovisade RFV en plan för uppbyggnad av

lokala sjukförsäkringsregister. I det första steget avsågs uppbyggnad

ske av register över sjukfall med uppgifter om sjukskrivningsdiagnoser,

arbetsgivare, arbetsuppgifter m.m.

Som jag anfört i årets budgetproposition delar jag i princip RFV:s

uppfattning i fråga om inriktningen vid uppbyggnaden av datoriserade

lokala sjukförsäkringsregister. Ett lokalt sjukförsäkringsregister gör

det möjligt att handlägga ärendena på ett rationellt sätt, liksom att

tidigt åtgärda och följa upp sjukfall. Förutsättningar skapas också för

att mera systematiskt än hittills sammanställa statistisk information om

sjukfrånvaron och dess orsaker. Härigenom ges grundläggande

förutsättningar för ett aktivt arbete med att förebygga ohälsa. Detta

ger i sin tur också ökade möjligheter att komma till rätta med de allt

mer ökande utgifterna för sjukfrånvaron.

Vidare har regeringen i en lagrådsremiss med förslag till lag om sjuklön

föreslagit vissa regler om sjuklön som skall utgöra grunden för

sjukersättning framför allt vid korta sjukfall. Genom förslaget skall en

arbetstagare ges lagstadgad rätt att under de första 14 dagarna av varje

sjukdomsfall behålla 90 % av lön och andra anställningsförmåner.

I betänkandet (SOU 1990:49) Arbete och hälsa har arbetsmiljökommissionen

föreslagit åtgärder i syfte att minska den arbetsrelaterade

sjukfrånvaron samt förebygga nya hälsorisker.

Kraven på ökad datorisering och vidgad samverkan på

rehabiliteringsområdet får självfallet inte medföra otillbörligt intrång

i den enskildes personliga integritet.

Grundläggande bestämmelser om skyddet för den enskildes personliga

integritet finns i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen, där det

sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och

familjeliv. Vidare föreskrivs i 2 kap. 3 § andra stycket att varje

medborgare skall i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot

att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom

registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Av betydelse på integritetsskyddsområdet är vidare föreskrifterna i

sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1989:713). Särskilt betydelse fulla i

detta sammanhang är de bestämmelser till skydd för den personliga

integriteten som finns i datalagen (1973:289, omtryckt 1982:446).

Regler om insyn och kontroll när det gäller allmänna handlingar finns

även i tryckfrihetsförordningen. Vidare finns bestämmelser om

myndigheternas arkiv i den nya arkivlagen (1990:782) som träder i kraft

den 1 juli 1991.

Sverige har även gjort vissa internationella åtaganden på dataområdet.

Sverige har tillträtt Europarådets konvention om skydd för en skilda vid

automatisk databehandling av personuppgifter och OECD:s riktlinjer i

fråga om integritetsskyddet och persondataflödet över gränserna. Sverige

har också biträtt Europarådets rekommendation den 23 januari 1986 om

skydd för personregister inom socialförsäkringsområdet. Av betydelse i

detta sammanhang är vidare artikel 8 i den europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna samt artikel 17 i den internationella konventionen om

medborgerliga och politiska rättigheter.

I skrivelse den 22 mars 1990 till regeringen har datainspektionen anfört

att socialförsäkringsorganens verksamhet hittills varit inriktad på att

främst administrera olika former av trygghetsbidrag till de försäkrade.

För detta ändamål har antalet uppgifter om varje individ kunnat

begränsas till ett fåtal. Det har därigen om varit möjligt för

datainspektionen att hantera integritetsfrågorna inom ramen för

datalagens tillståndsförfarande. Integritetsfrågorna i samband med den

nya verksamhetsinriktningen är enligt datainspektionen av sådant slag

att de bör regleras i en särskild registerlag.

I skrivelse den 11 juni 1990 till regeringen har RFV bl.a. anfört att

verket liksom datainspektionen anser det angeläget att en lagreglering

av hithörande frågor sker. Verket föreslår att regleringen sker i två

etapper, varvid i den första de nya lokala registren avgränsas och

regleras. Verket redovisar skäl för en sådan etappindelning och

synpunkter på hur den kan utformas.

I en nyligen lämnad lagrådsremiss om offentlighet, integritet och ADB

har regeringen anfört att som ett led i en allmän strävan att stärka

skyddet för integriteten i samband med nödvändig registrering av

känsliga personuppgifter bör på sikt vissa register hos bl.a . RFV

regleras i en särskild registerlag. Regeringens förslag överensstämmer i

detta avseende med vad data- och offentlighetskommittén föreslagit i

delbetänkandet (SOU 1987:31) Integritetsskyddet i informationssamhället

4.

3 Utredningsuppdraget

Behovet av en författningsreglering av socialförsäkringens dataregister

har aktualiserats bl.a. i samband med det planerade lokala

sjukförsäkringsregistret. Datastödet kommer att vara av stor betydelse

för ett effektivt rehabiliteringsarbete. De uppgifter som registreras om

den försäkrade kan emellertid vara av mycket känslig karaktär, vilket

ställer särskilda krav på integritetsskydd. Jag anser att riksdagen

genom lagstiftning bör ta ställning till regleringen av de ADB-baserade

personregister som är aktuella i sammanhanget. En ökad mängd information

i det planerade lokala sjukförsäkringsregistret medför också större risk

för intrång i den enskildes integritet. Även när det gäller övriga

personregister inom socialförsäkringsområdet bör en lagreglering komma

till stånd.

Det bör uppdras åt en särskild utredare att utarbeta förslag till de

författningsregler som behövs.

En princip i datalagen är att ett personregister endast får inrättas och

föras som stöd i den registeransvariges verksamhet. När det gäller

myndigheter och liknande organ regleras verksamheten i allmänhet genom

lagar och andra författningar. Sådana författningar bildar ramen för den

personregistrering som bör få förekomma. Syftet med en registerlag är

att utifrån sådana bestämmelser närmare reglera personregistreringen.

Utgångspunkten för det nu föreslagna utredningsarbetet är gällande

bestämmelser på socialförsäkringsområdet. Utredaren måste emellertid

även beakta och hålla sig underrättad om det arbete som pågår med

anledning av de i direktiven nämnda förslagen, vars syfte är ökade

möjligheter för försäkringsadministrationen att effektivisera

rehabiliteringsverksamheten och utveckla en aktiv roll i arbetet med att

förebygga ohälsa. Vidare bör en utgångspunkt för arbetet vara att för de

register som omfattar ett stort antal registrerade personer och har ett

integritetskänsligt innehåll, bestämmelser skall meddelas i form av lag.

Inom socialförsäkringen gäller den s.k. socialförsäkringssekretessen i

7 kap. 7 § sekretesslagen. Här gäller det raka skaderekvisitet, vilket

innebär att offentlighet är huvudregel. Sekretess gäller om det kan

antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men

om uppgiften röjs. Med hänsyn till sekretessreglernas nära samband med

en registerlagstiftning skall i utredningsuppdraget ingå att se över

regleringen av sekretesskyddet för känsliga personuppgifter, särskilt

för rehabiliteringsverksamheten. I detta sammanhang bör även behandlas

hur sekretesslagen förhåller sig till utlämnande av uppgifter, t.ex. för

rehabilitering, till andra organ än myndigheter.

Av grundläggande betydelse är att en registerlag garanterar det skydd

som bör gälla till förmån för den enskilde i dennes förhållande till

olika myndigheter. Personregistrering får inte medföra otillbörlig

kränkning av den enskildes personliga integritet. Detta är en

grundläggande förutsättning som skall gälla även då krav på ökad

datorisering framförs för att få effektivare verksamhet på olika

områden. Konsekvenserna för andra intressen som insynsbehov och

forskningens behov måste också beaktas. Här är det viktigt att analysera

gallringsfrågorna och överväga om de olika urvalsmetoder som anges i

propositionen (1989/90:72) om arkiv m.m. bör tillämpas.

Den effektivisering som avses komma till stånd på

socialförsäkringsområdet medför behov av ett ökat informationsutbyte

mellan de myn digheter och organ som deltar i rehabiliteringen. Det är

därför angeläget att utredaren behandlar frågor rörande avvägningen

mellan behovet av informationsutbyte och skyddet för den enskildes

integritet. Vidare bör skillnaderna i fråga om sekretess på

socialförsäkrings- och sjukvårdsområdena beaktas.

En viktig bas för såväl det förebyggande arbetsmiljöarbetet som det

direkta rehabiliteringsarbetet är en god information om sjukfrånvaron.

Informationen måste från rehabiliteringssynpunkt vara individinriktad

men behöver fö r det förebyggande arbetet endast vara av statistisk art

utan krav på individuppgifter. Däremot kan individinformation vara av

väsen tlig betydelse för kunskapsutvecklingen på andra områden. Om t.ex.

sjukvårdens epidemiologiska kunskaper kopplas samman med uppgifter om

sjukfrånvaro m.m. kan förmodligen ny viktig kunskap om effekter av olika

behandlingsmetoder vinnas. Utredaren bör särskilt överväga behovet av

och förutsättningarna för samverkan i fråga om information för

forskningsändamål inom t.ex. sjukvårdsområdet och därvid särskilt

överväga vilka integritetsskyddande insatser som skulle göra en

samverkan möjlig. Innehållet i ett personregister måste emellertid

enligt datalagen begränsas till sådana uppgifter som står i

överensstämmelse med registrets ändamål.

Utredaren bör främst lämna förslag rörande lagreglering av följande

frågor som direkt hänger samman med den personliga integriteten:

-- registerändamål

-- registerinnehåll

-- ansvar och förfoganderätt

-- terminalåtkomst

-- uppgiftslämnande på ADB-medium

-- bevarandetid och gallring

-- begränsningar av bearbetningsmöjligheter

-- krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer för viss

användning.

Utredaren bör särskilt noggrant analysera frågor om direkttillgång till

uppgifter via terminal. I fråga om det planerade lokala

sjukförsäkringsregistret bör utgångspunkten vara att endast behöriga

tjänstemän hos det lokala försäkringskassekontoret skall ha

terminalåtkomst.

Utredaren bör även belysa vilken betydelse försäkringskassornas

organisation kommer att få för integritetsskyddet enligt datalagen och

sekretesslagen. Enligt datalagens regler är -- med den organisation som

nu gäller -- varje försäkringskassa registeransvarig för alla register

som förs vid kassans lokalkontor och förfogar således över uppgifterna i

registret. Detta förhållande får betydelse för bl.a. frågan om

utlämnande av uppgifter från de lokala registren till försäkringskassans

centralkontor. Även sekretesslagens bestämmelser har betydelse i detta

sammanhang.

Uppgifter rörande diagnos kan vara särskilt integritetskänsliga.

Utredaren bör därför särskilt belysa hanteringen av ADB-baserade

uppgifter såvitt avser diagnos, arbetsoförmåga och

rehabiliteringsåtgärd. En noggrann reglering är särskilt viktig när det

gäller möjligheterna att få tillgång till sådana uppgifter. I detta

sammanhang bör även möjligheterna att använda avidentifierade uppgifter

belysas.

4 Ramar för arbetet

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och i samverkan med RFV,

försäkringskassorna, datainspektionen och riksarkivet samt, med hänsyn

till behovet av nationell statistik, statistiska centralbyrån. Utredaren

bör också samråda med utredningen (Ju 1989:02) om en översyn av

datalagen. Utredaren bör även beakta det fortlöpande arbetet inom

Europarådet och FN avseende integritetsskydd i datasammanhang.

I en första etapp bör utredaren senast den 15 januari 1991 redovisa

förslag till reglering av det lokala sjukförsäkringsregistret.

Utredaren bör ha slutfört sitt arbete i dess helhet senast den 2 januari

1992.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för socialdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att genomföra en utredning i fråga om

författningsreglering av personregister inom socialförsäkringens område,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta femte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.