Dir. 1990:60

Ny organisation för den statliga skoladministrationen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-11

Mitt förslag

Bakgrund och motiv

Nuläget

Skolöverstyrelsen

Länsskolnämnderna

Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision

Propositionen om ansvaret för skolan

Uppdraget

Uppgifter för en ny administration

Vissa särskilda frågor

Kompetensfrågor

Personal- och budgetfrågor

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:60

Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-11

Statsrådet Persson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att lägga fram

förslag om och förbereda genomförandet av en ny organisation för den

statliga skoladministrationen.

Den statliga administrationens uppgifter skall huvudsakligen vara

utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av

skolverksamheten. I uppgifterna ingår också ett ansvar för

fortbildningsfrågor.

Administrationens organisation, kompetens och dimensionering, liksom

ansvars- och uppgiftsfördelning skall anpassas till dessa uppgifter.

Bakgrund och motiv

Från regelstyrning till målstyrning

Under sjuttio- och åttiotalen har det svenska skolväsendet varit föremål

för ett reformarbete, som har syftat till att avreglera och

decentralisera skolans verksamhet. Ett avgörande steg i detta arbete

utgör den proposition (1990/91:18) om ansvaret för skolan som i dag

förelagts regeringen.

Parallellt med utredningsarbetet kring skolan och skoladministrationen

har det förts en livlig debatt om den offentliga sektorn och statens

styrning av offentlig verksamhet. Decentralisering och effektivisering

har varit nyckelbegrepp i denna debatt.

Möjligheterna till en decentraliserad förvaltning har förbättrats under

en följd av år. Kommunindelningsreformen som genomfördes under femtio-

och sextiotalen och avslutades under sjuttiotalets första år skapade

bärkraftigare kommuner. Såväl den landstingskommunala som den statliga

regionala verksamheten har byggts ut. Den allt mer utbyggda samhälleliga

organisationen på lokal nivå innebär att förutsättningar har skapats för

att sprida befogenheterna inom den offentliga sektorn.

I propositionen (prop. 1986/87:99) om ledning av den statliga

förvaltningen framförs som den bärande tanken att riksdagens och

regeringens styrning av de statliga myndigheterna skall förstärkas och

förbättras. Riksdagen och regeringen skall således i måltermer precisera

sina krav på myndigheterna, samtidigt som information om uppnådda

resultat skall kunna återföras. Inom ramen för av riksdagen angivna mål

och riktlinjer och givna resurser skall myndigheterna sedan ha en större

frihet att själva utveckla vägar och metoder att nå målen.

De centrala myndigheter som verkar inom områden där kommuner eller

landsting är huvudmän för och ansvarar för en verksamhets genomförande,

får som följd därav en särskild karaktär. Myndigheterna måste här i hög

grad fungera som stabsorgan åt regeringen och utvärdera hur kommuner och

landsting uppfyller fastställda mål. Där emot har myndigheterna i

princip ingen egen styrande eller normativ roll.

Tyngdpunkten i den offentliga förvaltningen har således flyttats från

regelstyrning till målstyrning, samtidigt som kraven på utvärdering,

uppföljning och resultatredovisning har skärpts.

Nuläget

Skolöverstyrelsen (SÖ) och länsskolnämnderna har under framför allt

1980-talets reformarbete omorganiserats och fått ändrade roller.

Nuvarande organisation och bemanning framgår av följande redogörelse.

Skolöverstyrelsen

SÖ är i dag organiserad i en verksledning och tre sakavdelningar,

avdelningarna för obligatorisk utbildning, gymnasieutbildning och

vuxenutbildning. Härutöver finns en avdelning för planering och

samordning samt en juridisk enhet och en informationsenhet. SÖ:s

sammanlagda förvaltningsresurser uppgick budgetåret 1989/90 till drygt

115 milj.kr. av vilka ungefär sju milj.kr. utgjordes av expertmedel.

Enligt verksamhetsplanen fördelar sig de samlade resurserna på

personveckor så att drygt 40 procent av tillgängliga resurser går åt

till frågor som sammanhänger med tillsyn, läroplansarbete och

utvärdering, ca 17 procent till statsbidrags- och personalfrågor och sex

procent till anslagsframställning, forskningsadministration, externa

uppdrag m.m. Övriga drygt 30 procent används till ledningsfunktioner,

intern administration och interna stödfunktioner.

Den 30 juni 1990 uppgick antalet helårstjänster vid SÖ till 344, varav

220 chefs- och handläggartjänster och 124 assistenttjänster. Härtill

kommer en personlig tjänst och två lönebidragsanställda. Medelåldern i

verket är förhållandevis hög, ett femtiotal personer är 60 år och

däröver.

Länsskolnämnderna

Länsskolnämnderna har normalt en basorganisation bestående av en

länsskolinspektör och två skolinspektörer, en avdelningsdirektör, tre

kvalificerade pedagogiska handläggare, två eller tre administrativa

handläggare och biträdespersonal. Dessutom disponerar nämnderna medel

för experter motsvarande i genomsnitt tre tjänster.

Antalet anställda vid länsskolnämnderna varierar från ett tiotal till

ett femtiotal personer. Sammanlagt finns vid länsskolnämnderna ca 455

fasta tjänster.

Länsskolnämnderna disponerade budgetåret 1989/90 ca 132 milj.kr. för

förvaltningsändamål. Enligt en revisionsrapport, Den statliga

skoladministrationen, från riksrevisionsverket (RRV) disponerar

länsskolnämnderna sina resurser mycket olika. Resultaten av en av RRV utförd enkät visar dock att de största enskilda arbetsuppgifterna är

tillsyn, råd och information, som upptar drygt en fjärdedel av

de samlade resurserna. I övrigt ägnar nämnderna i genomsnitt drygt tio

procent av sina resurser åt utvärdering och drygt tjugo procent åt

intern administration. En femtedel av personalen arbetar inom

handikappområdet.

Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision

RRV har i den förut nämnda revisionsrapporten granskat den statliga

skoladministrationen. Rapporten innehåller viss kritik mot den i dag

bedrivna verksamheten vid SÖ och länsskolnämnderna. Den innehåller också

förslag och synpunkter på hur administrationen i framtiden bör

organiseras och fungera.

Rapporten bör kunna ge ett underlag för det utredningsarbete som nu

föreslås och kommer att överlämnas till utredaren.

Propositionen om ansvaret för skolan

Jag har, som nyss nämnts, tidigare denna dag för regeringen lagt fram

förslag om en proposition (1990/91:18) om ansvaret för skolan. I

propositionen drar jag upp riktlinjerna för ett nytt styrsystem för

skolan och lägger fram förslag om ett förändrat statsbidragssystem. I

propositionen behandlas också den statliga skoladministrationen, som

föreslås få förändrade arbetsuppgifter och en ny organisation.

En ny administrativ organisation är i hög grad en förutsättning för att

på ett effektivt sätt genomföra reformen. Det är därför angeläget att

redan nu påbörja arbetet inför en organisationsförändring. I avvaktan på

riksdagens ställningstaganden till propositionen bör förslagen i denna

ligga till grund för den särskilde utredarens arbete.

Uppdraget

Uppdraget består i att lägga fram förslag om hur den statliga

skoladministrationen inklusive den regionala nivån skall vara

organiserad och dimensionerad för att svara mot de krav förändringen av

skolans styrning ställer. I uppdraget ingår att bereda de beslut som

behöver fattas för att införa en ny organisation samt i övrigt

tillsammans med berörda myndigheter förbereda genomförandet av den nya

organisationen.

I uppdraget ingår också att föreslå en lämplig styrelseform för och att

utarbeta ett förslag till författning för att reglera verksamheten.

Uppgifter för en ny administration

Statens uppgifter när det gäller skolväsendet kommer enligt förslagen i

propositionen om ansvaret för skolan att i huvudsak röra två områden,

utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av

skolverksamheten. För dessa uppgifter inrättas en ny myndighet,

skolverket, samtidigt som den regionala organisationen anpassas till de

nya förutsättningarna för skolans styrning.

Skolverkets ena huvuduppgift är att utveckla och ansvara för en

nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av

skolverksamheten, innefattande såväl verksamhetens resultat som dess

organisation och ekonomi. Syftet är att ge regeringen och riksdagen en

samlad bild av skolan samt att konstatera om och hur kommunerna fullgör

sina åligganden gentemot staten och den enskilde medborgaren.

Utvärderingen skall svara på frågor om hur de verksamhetsmål som anges i

skollag och läroplaner uppfylls, vilka problem som orsakar brister i

måluppfyllelsen samt hur effektivt verksamheten bedrivs.

Erfarenheterna från utvärderingen skall kunna ligga till grund för

förändringar av nationella ramar, läroplaner och riktlinjer. En

nationellt sammanhållen utvärdering är således en förutsättning för att

staten skall kunna följa, utvärdera och främja utvecklingen av skolans

verksamhet och härigenom kunna garantera medborgarna en kvalitativt

högtstående och nationellt likvärdig skola.

Till uppföljningen och utvärderingen kommer uppgiften att utöva en

konkret tillsyn över skolväsendet. Tillsynen skall komplettera

utvärderingen och syfta till att rätta till brister och förhållanden,

som knappast skulle ge utslag i en samlad utvärdering, men som kan ha

stor betydelse för enskilda som direkt berörs.

Den andra huvuduppgiften är att ta fram underlag och förslag till

utveckling av skolan. Det kan gälla såväl skolans utveckling i stort och

på lång sikt, t.ex. att ta fram underlag för utvecklingsplaner eller

företa läroplansöversyner. Det kan också gälla förändringar av statliga

styrmedel inom begränsade områden, såsom ändringar i enskilda kursplaner

eller mera kortsiktiga åtgärder för att förbättra verksamheten eller

stödja en viss utveckling. Att inge årliga och fördjupade

anslagsframställningar ingår också i denna uppgift liksom att främja

forskning på skolområdet.

I propositionen föreslås att det nya skolverket i fortsättningen också

skall svara för de uppgifter inom fortbildningsområdet som skall

tillkomma staten. Den särskilde utredaren bör mot bakgrund av vad som

anförs i propositionen komma med förslag om hur fortbildningsfrågorna

skall inordnas i det nya skolverket. Utredaren bör också beakta

konsekvenserna av översynen av skolledarutbildningen.

I propositionen förordas vidare att vissa utvärderings- och

tillsynsuppgifter inom ramen för den nationellt sammanhållna

utvärderingen skall kunna utföras vid särskilda enheter på sex

länsstyrelser. Det regionala arbetet skall ingå i den nationella

utvärderingen, vilket kräver att särskilda former för kontakterna mellan

skolverket och nämnda enheter, där skolverket får möjlighet att direkt

styra verksamheten, utvecklas. Den särskilde utredaren bör närmare

belysa och lämna förslag i denna fråga.

Förändringarna i arbetsuppgifter förutsätter inte bara en ny

organisatorisk uppbyggnad utan får också konsekvenser för kompetens och

arbetsmetoder. Den organisatoriska strukturen bör underlätta ett

skolformsövergripande samarbete. Det bör finnas klara

ansvarsförhållanden för och en klar gränsdragning mellan de två

huvuduppgifterna, skol- och läroplansutveckling samt uppföljning och

utvärdering.

Arbetet i det nya verket bör i stor utsträckning organiseras så, att det

kan utföras i projektform med hjälp av arbetsgrupper och på

tidsbegränsade förordnaden engagerade experter och sakkunniga.

Vissa särskilda frågor

När det gäller handikappfrågorna, i första hand statens institut för

läromedels (SIL) hantering av bl.a. läromedel för handikappade samt den

regionala stödorganisation för handikappfrågor vid nuvarande

länsskolnämnder, föreslås i propositionen att dessa frågor inordnas i en

särskild myndighet som kan fungera som ett resurscentrum i frågor som

rör stöd till handikappade elever. Däremot gäller skolverkets ansvar för

att utveckla och utvärdera skolans verksamhet i relation till de

nationella målen självklart också handikappade elever. Frågan om den nya

myndigheten kommer att utredas i särskild ordning. Den särskilde

utredaren bör hålla sig underrättad om den fortsatta hanteringen av

denna fråga.

Folkbildningsfrågorna, dvs. folkhögskolans och studieförbundens

verksamhet, berörs inte av förändringarna på skolområdet. Samtidigt kan

jag redan nu konstatera att folkbildningsfrågorna knappast hör hemma i

det nya skolverket, som skall inriktas mot det offentliga skolväsendet.

Vuxenutbildningsfrågorna är emellertid för närvarande föremål för

särskild beredning inom utbildningsdepartementet och förslag beräknas

kunna föreläggas riksdagen under våren 1991. Utredaren bör avvakta de

ställningstaganden från regering och riksdag som kan bli aktuella i

dessa frågor.

Särskolekommittén arbetar för närvarande med bl.a.

huvudmannaskapsfrågorna för särskolan. Utredaren bör följa kommitténs

arbete och ta del av de ställningstaganden från regeringens och

riksdagens sida som kan bli följden av kommittéarbetet och som kan

påverka den centrala myndighetens framtida uppgifter på särskoleområdet.

SÖ har i dag vissa administrativa uppgifter rörande de skolor som är

statliga. Det gäller sameskolorna, specialskolorna och statens skolor

för vuxna (SSV). Härutöver har staten tillsyn över vissa privata skolor

och vissa uppgifter vad gäller stödet till svenska skolor i utlandet.

Dessa uppgifter påverkas inte av den förändrade styrningen av skolan. På

sikt bör den centrala myndigheten i görligaste mån avlastas

förvaltningsuppgifter i samband med skolverksamhet. I avvaktan på de

förändringar av bl.a. administrationen av de statliga skolorna och

statsbidragsgivningen till privata skolor, som kan aktualiseras

framöver, bör det nya skolverket ansvara för de uppgifter som i dag

fullgörs av SÖ, med undantag av att förvaltningsuppgifterna som rör

specialskolorna flyttas till den särskilda myndigheten för

handikappfrågor.

Kompetensfrågor

Den fasta basen i den nya organisationen bör mot bakgrund av vad som

anförts ovan hållas relativt liten, men med en hög kompetensnivå.

Huvuduppgiften för den fasta personalen bör vara att leda, organisera

och samordna arbetet samt utveckla en bred kompetens såväl inom områdena

skolutveckling och uppföljning/utvärdering, som inom skolans område i

stort.

För att inte någon tid skall gå förlorad bör kompetensfrågorna tas upp

redan i utredningsskedet. Tillsammans med berörda myndigheter bör

utredaren således överväga behovet av och utarbeta förslag om

kompetenshöjande och kompetensutvecklande åtgärder på kort och lång

sikt. Det gäller dels kompetensutveckling i syfte att ge de personer som

skall verka i den nya organisationen möjlighet att uppfylla de krav

denna ställer. Det kan också gälla kompetenshöjande åtgärder i syfte att

öka övertalig personals attraktivitet på arbetsmarknaden.

Utredarens förslag bör vara konkreta och resursberäknade för att kunna

genomföras så snabbt som möjligt.

Personal- och budgetfrågor

Den förändrade inriktningen av verksamheten och de nya uppgifternas art

och omfattning kräver en i förhållande till dagens situation betydligt

mindre administration. Ett stort antal uppgifter, som den nuvarande

statliga centrala och regionala organisationen har, kommer att förenklas

och i många fall utgå. Det senare gäller t.ex. hanteringen av flertalet

externa personalfrågor. Det föreslagna statsbidragssystemet medför en

starkt förenklad administration, och behovet av planering och

dimensionering av gymnasieskolan från statens sida försvinner helt. Det

pågående reformarbetet bör skapa förutsättningar för ytterligare

rationaliseringar. Utredaren skall därför ta till vara alla möjligheter

att minska och effektivisera den statliga administrationen på

skolområdet.

Den särskilde utredaren bör, särskilt mot bakgrund av ett minskat

personalbehov, lägga stor vikt vid personalfrågorna så att en övergång

till en ny organisation kan ske så smidigt och i så stort samförstånd

som möjligt. Dessutom skall utredaren bl.a. utarbeta förslag till de

särskilda riktlinjer för tillsättning av tjänster i den nya

organisationen, som kan behövas från regeringens sida, liksom till de

övergångslösningar som kan erfordras för att genomföra

organisationsförändringen.

Mot bakgrund av det ovan anförda bör den statliga skoladministrationen

kunna bli en effektiv och slagkraftig organisation med en avsevärt

mindre personalstyrka än den nuvarande. Utredaren bör utgå från att den

totala statliga skoladministrationen skall klaras inom ramen för

halverade förvaltningskostnader för SÖ och länsskolnämnderna, dvs. de

nuvarande anslagen B1. och B 2., exklusive den regionala

stödorganisationen.

Det ankommer i övrigt på utredaren att bereda resurs- och budgetfrågor

för den statliga skoladministrationen inför budgetåret 1991/92 och lägga

fram förslag i sådan tid att de kan beaktas i 1991 års

kompletteringsproposition.

Ramar för arbetet, samråd m.m.

Arbetet bör bedrivas så att den nya organisationen i princip kan träda i

kraft den 1 juli 1991. Den gamla organisationen bör vara avvecklad vid

samma tidpunkt, även om vissa övergångslösningar måste vidtas för

övertalig personal. Detta förutsätter att förslag och underlag för

beslut som bör underställas regering och riksdag lämnas fortlöpande

under arbetets gång.

Samverkan bör kontinuerligt ske med i första hand SÖ och

länsskolnämnderna samt med den centrala organisationskommittén för en ny

statlig länsförvaltning. Synpunkter i utredningsarbetet bör också kunna

tillföras av statskontoret och riksrevisionsverket. De fackliga

organisationerna bör ges möjlighet att följa utredningsarbetet och lämna

synpunkter under arbetets gång.

För utredningen gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att lägga fram förslag om en ny statlig

skoladministration

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.