Dir. 1990:65

Utredning av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet inom totalförsvaret

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Uppdraget

Finansiering

Förmåner

Författningsregleringen

Arbetets bedrivande

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1990:65

Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04.

Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet R. Carlsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda den del

av totalförsvarets personalförsörjning som sker genom de frivilliga

försvarsorganisationerna. Därvid skall de frivilliga

försvarsorganisationernas roll, uppgifter och ansvar prövas. Även frågan

om verksamhetens finansiering skall prövas.

Bakgrund

De nu tillämpade principerna för de frivilliga försvarsorganisationernas

verksamhet lades fast genom kungörelsen (1970:301) om frivillig

försvarsverksamhet. Till grund för bestämmelserna låg betänkandet (SOU

1968:54) Frivilligförsvaret 1, De frivilliga försvarsorganisationerna

utom hemvärnet lämnat av 1966 års värnpliktskommitté.

Riksdagen (prop. 1989/90:9, FöU3, rskr. 87) beslutade i december 1989

bl.a. om arméns framtida utveckling. Beslutet, som grundar sig på

betänkandet (SOU 1989:46) Arméns utveckling och försvarets

planeringssystem, lämnat av 1988 års försvarskommitté (FK 88), innebär

organisatoriska och andra strukturella förändringar som kan komma att

påverka förutsättningarna för de frivilliga försvarsorganisationernas

medverkan inom den militära delen av totalförsvaret. FK 88 har vidare

fått i uppdrag att lämna förslag om den fortsatta utvecklingen av

totalförsvarets civila del. Kommitténs arbete med bl.a. ett

sammanfattande förslag till totalförsvarets och de olika

totalförsvarsfunktionernas inriktning och utformning efter budgetåret

1990/91, skall vara slutfört senast den 1 december 1990. Förslagen i

dessa frågor kan komma att beröra frivilligorganisationernas verksamhet.

Förmåner till den frivilliga personalen lämnas i väsentliga avseenden på

samma grunder som för värnpliktiga. I betänkandet (SOU 1990:26)

Förmånssystemet för värnpliktiga m.fl. lämnas förslag som även kan få

effekter för den frivilliga personalen. Förslaget har remissbehandlats

och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.

Överbefälhavaren har på uppdrag av regeringen lämnat förslag till

ändringar i kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Utan

att grunderna för den frivilliga verksamheten ändras innebär förslaget

nyordningar med avseende på frivilligpersonalens indelning, skyldighet

att fullgöra utbildning samt organisationernas och myndigheternas

uppgifter. Vidare föreslås att regeringen på samma sätt som i dag ger

landstingen och kommunerna vissa uppgifter för verksamheten.

Mot denna bakgrund bör de frivilliga försvarsorganisationeras medverkan

i totalförsvarets personalförsörjning och verksamhetens finansiering

utredas. Utredningen bör även omfatta förmånssystemet för den frivilliga

personalen samt författningsregleringen.

Uppdraget att göra utredningen bör lämnas till en särskild utredare.

Uppdraget

Uppgifter och ansvarsfördelning

De frivilliga försvarsorganisationerna skall enligt kungörelsen stödja

totalförsvaret. Organisationerna skall därvid i samråd med myndigheterna

rekrytera frivillig personal och informera om totalförsvaret. De skall

vidare medverka vid myndigheternas utbildning av sådan personal eller

själva leda utbildningen. På dessa områden kompletterar

frivilligorganisationerna den obligatoriska utbildning som myndigheterna

svarar för med stöd av pliktlagarna.

Efter genomgången utbildning kan den frivilliga personalen under vissa

förutsättningar teckna särskilda avtal med myndigheterna eller

organisationerna. Genom avtalet blir den frivillige skyldig att

tjänstgöra vid den militära eller civila enhet inom totalförsvaret där

han har sin befattning. Ett avtal är tidsbegränsat i fyraårsperioder och

medför tjänstgöringsskyldighet för den frivillige under beredskap och i

krig i den omfattning som anges i kungörelsen. Den som åtar sig en

placering för s.k. ständig tjänstgöring inom totalförsvaret hör till

kategorien A-personal. Med B-personal förstås den som står till

förfogande för tillfällig tjänstgöring inom totalförsvaret.

Den frivilliga utbildningen bedrivs huvudsakligen i form av utbildning

av personal som avses teckna avtal, frivillig befälsutbildning,

funktionärs-, instruktörs- och ungdomsutbildning samt utbildning för att

höja den frivilliges personliga färdigheter. Dessa utbildningsområden

kan i sin tur vara uppdelade på olika avsnitt och moment beroende på

syftet med utbildningen. Utbildningen genomförs vid centralt, regionalt

och lokalt anordnade kurser.

Uppgifterna för myndigheterna bygger på grundprincipen att den som i

krig använder frivillig personal eller har ansvar för

beredskapsplaneringen på ett visst område som rör frivilligverksamheten

också skall svara för det allmännas medverkan i frivilligarbetet.

Överbefälhavaren svarar därvid för att den frivilliga verksamheten

samordnas mellan myndigheterna inom försvarsmakten, medan

arbetsmarknadsstyrelsen har motsvarande ansvar i förhållande till

myndigheterna inom den civila delen av totalförsvaret. Överbefälhavaren

har dessutom till uppgift att samordna de militära och civila delarna av

den frivilliga verksamheten. Överbefälhavaren skall också se till att

det finns enhetliga bestämmelser för den personal som deltar i frivillig

försvarsutbildning och att de frivilliga försvarsorganisationernas

uppgifter fördelas mellan organisationerna på ett ändamålsenligt sätt.

Utbildningen på frivilligområdet är omfattande. Den tar sikte på flera

olika personalgrupper och har en mängd olika syften, ytterst den att

tillgodose totalförsvarets behov av kompetent personal.

Frivilligorganisationerna har således en given och särskilt angelägen

uppgift till stöd för betydande delar av vårt totalförsvar.

Personalbehoven tillgodoses också genom den obligatoriska utbildning som

myndigheterna svarar för med stöd av pliktlagarna.

Det obligatoriska utbildningssystemet står nu inför stora förändringar.

Därför är det nödvändigt att den utbildning för totalförsvaret som

bedrivs av frivilligorganisationerna anpassas till de nya

förutsättningarna, så att den rationellt och kostnadseffektivt

kompletterar den obligatoriska. Från denna utgångspunkt är det viktigt

att undersöka vilka uppgifter i totalförsvaret som i framtiden lämpligen

bör fullgöras av den frivilliga personalen och vilken utbildning denna

behöver.

Utredaren skall undersöka innehållet och omfattningen av de frivilliga

försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet och beskriva hur

verksamheten i stort är organiserad med avseende på ansvarsfördelningen

mellan organisationerna och myndigheterna. Resultatet härav skall

ställas mot behovet av personal inom totalförsvarets olika delar för

sådana befattningar som inte bör fullgöras av tjänstepliktiga eller

anställda. Utredaren skall i detta sammanhang beakta aktuella

förändringar rörande totalförsvarets uppgifter och framtida utformning.

Med personalbehovet som utgångspunkt skall utredaren föreslå vilken

utbildning som bör bedrivas inom ramen för frivilligorganisationernas

verksamhet och hur ansvaret för utbildningen bör fördelas mellan

organisationerna och myndigheterna. Därvid skall också

kostnadseffekterna redovisas.

I frivilligorganisationernas ungdomsutbildning förekommer inslag i vilka

ungdomar ges skjutträning och på andra sätt övas i vapenbruk. Sverige

har i internationella sammanhang ställt sig bakom strävandena att

förhindra att den som inte fyllt 18 år deltar i militärt försvar.

Utredaren bör pröva om nämnda inslag i ungdomsutbildningen är förenliga

med Sveriges internationella åtaganden.

Finansiering

De frivilliga försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet

finansieras huvudsakligen genom statsbidrag. En förutsättning för

statsbidrag är att organisationerna följer bestämmelserna i kungörelsen

och sådana andra föreskrifter som regeringen beslutar om. Statsbidragen

lämnas över två anslag under fjärde huvudtiteln, ett för den militära

delen som disponeras av överbefälhavaren och ett för den civila delen

som disponeras av statens räddningsverk resp. arbetsmarknadsstyrelsen.

Vidare lämnas statsbidrag också över ett anslag under femte huvudtiteln

som disponeras av socialstyrelsen.

Behovet av statsbidrag prövas efter förslag av varje organisation för

sig. Överbefälhavaren, de funktionsansvariga myndigheterna och andra

berörda myndigheter skall sedan var och en inom sitt område yttra sig

över förslagen. Detta sker i regel genom myndigheternas

anslagsframställningar.

Statsbidragen fördelas mellan organisationerna i princip på det sätt som

anslagsmyndigheterna bestämmer.

Betalningsansvaret för de administrativa kostnader som följer med

organisationernas och myndigheternas skyldigheter avgörs i allt

väsentligt efter de riktlinjer som överbefälhavaren och de

funktionsansvariga myndigheterna bestämmer på resp. område.

Bidragsstödet till organisationerna uppgår f.n. (bå 1990/91) till ca 200

milj. kr. Härtill kommer kostnaderna för myndigheternas del av

verksamheten, också finansierad över statsbudgeten.

Utredaren skall pröva om statsmakternas tilldelning av medel för

frivilligverksamheten får den största samlade nyttan för totalförsvaret.

Vidare skall utredaren också pröva det fortsatta behovet av medel till

verksamheten och föreslå en lämplig fördelning mellan organisationerna

och myndigheterna med hänsyn till deras resp. uppgifter. I dessa

sammanhang måste självfallet beaktas intresset från samhällets sida av

att det finns ett på frivilliga insatser grundat stöd för landets

försvar.

Förmåner

Det nuvarande förmånssystemet för frivilligförsvaret beslutades av

riksdagen (prop. 1985/86:134, FöU 10, rskr. 281) under våren 1986.

Systemet grundar sig på frivilligkommitténs betänkande (SOU 1985:35)

Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. De förändringar av

systemet som då genomfördes innebar att de generella ersättningarna i

större omfattning knöts till dagpenningsystemet och att rätten till

familjebidrag vidgades för den som inkallats för att frivilligt utbilda

sig för eller tjänstgöra i befattning inom totalförsvaret . Samtidigt

infördes årliga utbildningspremier för den frivilliga avtalspersonalen

och höjda arvoden till frivilliga instruktörer och funktionärer. Vidare

infördes en rätt till befattningspenning för befäl inom

frivilligförsvaret och för funktionärer.

De nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 januari 1987, finns

intagna i förordningen (FFS 1986:37) om förmåner till frivillig personal

m.fl. och förordningen (FFS 1986:38) om förmåner till instruktörer inom

frivillig försvarsutbildning.

Förmånssystemet för den frivilliga personalen har tillämpats i drygt tre

år. De förbättrade förmånerna till frivilliga har inneburit merkostnader

som medfört att organisationerna fått ökade statsbidrag. Behovet av

medel för att täcka dessa kostnader har, bl.a . på grund av förändringar

i utbildningsvolymen, emellertid lett till årligen återkommande

kompensationskrav i vissa fall.

Utredaren skall undersöka effektiviteten i förmånssystemet och redovisa

kostnadsutvecklingen för förmånerna och deras administration. Vidare

skall utredaren göra en sådan översyn av förmånssystemet som påkallas

dels av den nyss nämnda undersökningen, dels av de överväganden och

förslag utredningsarbetet i övrigt medfört.

I sitt betänkande föreslog frivilligkommittén att en lagfäst rätt till

ledighet skulle införas för frivillig försvarsverksamhet. Den skulle

omfatta all avtalsenlig tjänstgöring inom totalförsvaret,

grundutbildning samt befordringsutbildning och sådan

kompletteringsutbildning som fordras för att den enskilde skall uppnå

eller behålla kompetens för sin krigsbefattning. Rättigheten skulle inte

vara begränsad.

Föredragande statsrådet (prop. 1985/86:134) var dock av den meningen att

ytterligare beslutsunderlag var nödvändigt innan ställning togs till

kommitténs förslag. Någon rätt till ledighet infördes inte.

Utredaren skall, bl.a. efter hörande av arbetsmarknadens parter, pröva

om det från samhällsekonomiska utgångspunker finns förutsättningar att

införa en generell rätt till ledighet. Om sådana förutsättningar finns,

skall utredaren lämna förslag till hur en rätt till ledighet bör

författningsregleras och finansieras.

Författningsregleringen

Utredaren skall också granska kungörelsen (1970:301) om frivillig

försvarsverksamhet. Granskningen bör göras från såväl sakliga och

materiella som språkliga och redaktionella utgångspunkter. Den skall

leda till ett förslag till ny författningsreglering. En fråga som

utredaren särskilt bör uppmärksamma i detta sammanhang är behovet av

lagstöd för uppgifter på frivilligverksamhetens område som ligger på de

frivilliga försvarsorganisationerna och den frivilliga personalen samt

på landstingen och kommunerna. Utredaren bör också överväga om inte

dagens bestämmelser, som innebär att regeringen fastställer grundstadgar

för organisationerna, kan delegeras till myndighet.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31

december 1991.

Vid utredningsarbetet skall utredaren beakta försvarskommitténs och

statsmakternas ställningstaganden i de frågor som är av betydelse för

uppdraget. När det gäller förslaget till ny författningsreglering skall

även resultatet av värnpliktslagutredningens (Fö 1988:01) arbete

beaktas.

Regeringen beslutade den 26 april 1990 att ge statskontoret i uppdrag

att kartlägga stödet till föreningslivet samt lämna förslag till hur en

fördjupad prövning baserad på uppföljning och utvärdering kan göras av

stödet. Uppdraget skall redvovisas till civildepartementet senast den 31

december 1990. Utredaren skall vid arbetet med de delar av uppdraget som

rör dessa frågor samråda med statskontoret och därvid uppmärksamma

resultatet av statskontorets uppdrag.

Utredaren skall vidare beakta vad som har anförts i direktiven (dir.

1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

Utredaren skall fortlöpande hålla kontakt med företrädare för de

frivilliga försvarsorganisationerna.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för försvarsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda de frivilliga

försvarsorganisationernas verksamhet inom totalförsvaret,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2.

Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.