Dir. 1990:68

Översyn av den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-11-08

Mitt förslag

Bakgrund

Problem

Förändrade förutsättningar

Utredningsarbetets inriktning

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:68

Beslut vid regeringssammanträde 1990-11-08

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över den statliga

statistikens styrning, finansiering och samordning. Översynen bör leda

till att

-- användarna får ett större inflytande över statistikens inriktning och

innehåll,

-- styrning och finansiering av den statliga statistiken görs mer

effektiv,

-- statistikens produktionsförutsättningar klargörs.

Bakgrund

I 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 15, s. 36)

aviserade jag en utredning med uppdrag att bl.a. se över styrformerna

för den statliga statistiken. Jag återkommer nu till denna fråga.

Huvuddelen av den statliga statistiken framställs av statistiska

centralbyrån (SCB). Produktionen regleras genom instruktion och

regleringsbrev. Uppgiftsinsamlingen regleras genom författningar med

föreskrifter om statistik hos SCB. En särskild utredning har lämnat

förslag (SOU 1990:43) till lag om den statliga statistikframställningen.

Förslaget bereds f.n. inom regeringskansliet.

Omkring två tredjedelar av SCBs verksamhet finansieras genom ett

statistikanslag under trettonde huvudtiteln. Den resterande tredjedelen

finansieras genom anslag på andra huvudtitlar samt genom intäkter av

uppdragsverksamhet. Merparten av uppdragen kommer från departement och

myndigheter.

Den nuvarande beslutsordningen (prop. 1985/86:100 bil. 15, s. 42)

omfattar primärt den del av verksamheten som finansieras under trettonde

huvudtiteln. Genom den blandade finansieringen -- en och samma

statistikprodukt kan ha flera finansiärer eller finansieringssätt --

berörs huvuddelen av statistikproduktionen av denna ordning.

Beslutsordningen har som grundprincip att kostnader för statistik inom

ett verksamhetsområde skall vägas mot kostnader för andra verksamheter

inom området. Fackdepartementen har därmed i regeringskansliet ett

beredningsansvar för den statistikproduktion och den del av

statistikanslaget som svarar mot dess verksamhetsansvar. SCB gör

avvägningar mellan olika användares behov och föreslår vilken statistik

som skall tas fram. Vidare har SCB ett allmänt samordningsansvar och

skall utarbeta standarder för klassifikationer och indelningar, begrepp

och definitioner för den statliga statistiken.

Enligt de principer som regeringen tillämpar kan ett departements andel

av statistikproduktionen utökas genom att medel tillskjuts enligt någon

eller några av de finansieringsformer som förut redovisats. Återföring

av medel från statistikanslaget till fackdepartementen på grund av

produktionsminskning har inte förekommit.

Civildepartementet har, förutom ett fackansvar för den statistik som

inte har någon entydig departementstillhörighet, ett ansvar för

myndigheten SCB och därmed ett ansvar för samordning av

statistikfrågorna och för att hålla samman statistikanslaget.

Problem

En särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet (C 1987:D) har utvärderat

beslutsordningen. Gruppen har i en rapport (dnr CE 321/88)

Beslutsmodellen för statistik inom regeringskansliet redovisat bl.a.

följande problem:

-- Omprioriteringar mellan statistikområden är i praktiken inte möjliga.

-- Det finns gränsdragnings- och samordningsproblem mellan

departementen.

-- Ansvaret för statistik som griper över flera statistikområden är

oklart.

-- Värdering av statistik med stor strategisk betydelse kan inte alltid

göras i relation till kostnaderna för den verksamhet den skall belysa.

-- Besluts- och informationsvägarna inom regeringskansliet samt mellan

regeringskansliet och SCB är krångliga och tidsödande.

-- Det är oklart hur ansvaret för uppföljning och utvärdering av SCBs

verksamhet skall fördelas mellan det statistiksammanhållande

departementet och övriga departement.

-- SCBs debiteringssystem och prissättning har skapat problem.

-- Gränserna mellan anslagsfinansierad statistik och uppdragsfinansierad

statistik är oklar.

För att komma till rätta med problemen föreslogs åtgärder som syftade

till att få en bättre samordning av de olika departementens anspråk på

statistik, underlätta omprioriteringar och förenkla beredningen i

regeringskansliet.

Vissa åtgärder har vidtagits men avvägningen mellan anslag och uppdrag,

SCBs prissättning samt ansvarsförhållanden och beredningsprocessen inför

regeringsbeslut behöver ses över ytterligare.

De praktiska möjligheterna att väga statistik mot den verksamhet som den

skall betjäna är fortfarande begränsade liksom möjligheterna till

omprioriteringar mellan statistikområden.

I en revisionsrapport den 2 april 1990 (dnr 1988:1424) Statlig statistik

-- produktion, styrning och roller belyser riksrevisionsverket ett

departements svårigheter att ta ställning till frågor om prioritering av

statistik på sitt område. Detta gäller särskilt när departementet inte

själv är primäranvändare. Även i dessa fall är departementet ansvarigt

för finansiering medan myndigheter och andra statistikanvändare endast

deltar i användargrupper för att utforma statistikens innehåll och

uppläggning.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det styrsystem som nu tillämpas

ökat engagemanget för statistiken. Det finns dock problem som

sammanhänger med budgetprocessen, de olika finansieringsformerna,

materialets omfattning och de svaga sambanden mellan direkt användning

och finansiering av statistiken. Denna problembild har också bekräftats

i riksrevisionsverkets rapport.

Mot bakgrund av de problem som redovisats och den förnyelse av den

offentliga sektorn som pågår är det nu angeläget att överväga hur

styrning och samordning av den statliga statistiken ytterligare kan

förbättras.

Förändrade förutsättningar

I förnyelsen av den offentliga sektorn betonas behovet av produktivitet

och effektivitet samt ett decentraliserat verksamhetsansvar.

Ökad vikt läggs vid resultatmätning, resultatanalys och

informationssystem. Eftersom statistik är ett betydelsefullt verktyg i

denna process ökar kravet på att verksamhetsansvariga ges ett direkt

inflytande över statistiken. För närvarande ses behoven av och kraven på

informationssystem över på flera områden. Som exempel kan nämnas

utredningar på områden som rör u-landsbiståndet, rättsväsendet,

jordbruket, skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Flera

utredningar skall även lämna förslag om informationssystem som är

gemensamma för staten och kommunerna resp. landstingen.

Ett alltmer decentraliserat verksamhetsansvar i statsförvaltningen kan

medföra behov av en annan ansvarsfördelning även för

statistikproduktionen.

I utvecklingen av den offentliga sektorn eftersträvas också att mer

renodla förvaltningsmyndigheternas uppgifter, roller och finansiering.

För SCB, som är en myndighet med en stor andel serviceuppgifter för

bestämda användare och en expansiv uppdragsverksamhet, blir det särskilt

angeläget att klargöra vad som är de grundläggande uppgifterna och vad

som är serviceuppgifter samt hur finansiering en skall anpassas till

detta.

Andra förändringar som påverkar förutsättningarna för

statistikproduktionen är att de statistiska primärmaterialen i allt

högre grad hämtas från administrativa register utanför SCB och att

ADB-resurser finns hos de flesta myndigheter. Möjligheterna att

producera och bearbeta statistik utanför SCB ökar. Den växande

ADB-hanteringen har förbättrat förutsättningarna att ta fram ny

statistik och utnyttja registerinformation mera. Detta har emellertid

också medfört ett ökat krav på begränsningar av kostnader för

uppgiftslämnandet och hänsyn till personlig integritet och sekretess.

SCB har utvecklat särskilda rutiner och kompetens för att hantera dessa

alltid lika aktuella krav.

Härutöver kvarstår behov av samordning på grund av att statistiken blir

mera komplex och beroende av allt fler datakällor. Det räcker sällan med

uppgifter från ett register för att statistiskt belysa viktiga

samhällsfrågor. Nationalräkenskaperna är ett exempel på ett system som

ställer krav på ett omfattande och samordnat statistikunderlag där många

datakällor ingår. Nu diskuteras ytterligare kopplingar till detta system

för att integrera faktorer som rör miljön och sociala effekter.

Inkomstfördelningsundersökningarna är ett annat exempel på statistik

från många källor.

SCBs samordningsansvar vad gäller standarder och definitioner får

dessutom ökad betydelse vid en mer decentraliserad statistikproduktion.

Kraven på internationell samordning ökar också. Det europeiska

integrationsarbetet ställer t.ex. större krav på officiell statistik än

vad tidigare internationella rekommendationer gjorde.

Utredningsarbetets inriktning

Ett entydigt ansvar för basstatistik bör utpekas. Med basstatistik avses

statistik/primärstatistik som från samhällets synpunkt anses angelägen

att ha tillgång till och som bör ingå som en del i den gemensamma

infrastrukturen. I detta sammanhang bör även ansvaret för statistik som

inte har någon entydig huvudanvändare (t.ex. jämställdhetsstatistik),

resurser för forskning och utveckling samt extern service beaktas.

Inriktningen bör vara att trygga samhällets behov av grundläggande

statistik och underlätta statistikanvändningen.

Avgränsningen av denna grundläggande statistikverksamhet samt frågor som

rör ansvarsförhållanden, prissättning m.m. bör särskilt klargöras.

För att få en effektivare användning av statistiken bör dess

huvudanvändare (departement, myndigheter, kommuner, bransch- och

intresseorganisationer m.fl.) få en tydligare beställarroll. Statistiken

bör så långt möjligt direkt finansieras av beställarna. En viktig fråga

är hur ansvarsförhållanden bör utformas när det gäller statistik som

grundas på gemensamma informationssystem för staten, dess myndigheter,

kommunerna m.fl. En annan viktig fråga som aktualiserats med anledning

av detta är vilken frihet användarna bör ha när det gäller produktion

och köp av statistiktjänster.

Finansieringen av SCBs verksamhet måste göras mer överblickbar och

ändamålsenlig. Syftet är att undvika oklara gränsdragningar mellan

anslag och uppdrag samt att anpassa principer för prissättning m.m. till

ett ökat användarinflytande. Ett alternativ som bör prövas är att helt

uppdragsfinansiera SCBs verksamhet, dvs. även sådan statistik som

finansieras direkt av regeringen.

En viktig utgångspunkt är att kravet på kvalitet och ändamålsenlig

spridning av statistiken upprätthålls. Vidare bör uppgiftslämnarnas

intressen samt krav på sekretess och integritet beaktas. Frågor kring

statistikens oberoende och objektivitet när användarnas inflytande ökar

bör särskilt uppmärksammas.

SCBs samordning av statistiken måste lyftas fram och ges en reell

innebörd. De internationella kraven, forskningens och allmänhetens behov

måste beaktas. Formerna för fortlöpande styrning av statistikproduktion

och samarbete med olika intressenter bör övervägas. Härvid bör

existerande styr- och referensgruppers verksamhet utvärderas.

Uppdraget

Utredningen skall lämna förslag till hur den statliga statistiken bör

styras och samordnas. Härvid skall utredningen

-- föreslå gränser för den grundläggande statistikverksamheten,

-- föreslå en effektiv styrning och finansiering av statistiken, både

vad gäller basstatistik och annan statistikverksamhet. Möjligheten att

helt uppdragsfinansiera SCBs verksamhet skall prövas,

-- klargöra principer för prissättning,

-- klargöra ansvarsförhållanden för statistik som grundas på gemensamma

informationssystem,

-- belysa för- och nackdelar med en ökad frihet för statistikanvändarna

vad gäller produktion och köp av statistiktjänster,

-- klargöra konsekvenserna av förslagen, särskilt med avseende på

ekonomi, samordningsbehov, statistikens kvalitet, oberoende och

objektivitet, internationella åtaganden och olika användarkategoriers

(riksdag, regering, myndigheter, kommuner, näringsliv, forskare,

allmänhet m.m.) behov.

Utredningen skall samråda med andra pågående utredningar som rör

förändring och utveckling av informationssystem på olika områden.

Riksrevisionsverkets arbete vad gäller uppdragsmyndigheter samt

eventuella ställningstaganden på grund av statistikregelutredningens

förslag (SOU 1990:43) om en förenklad statistikreglering liksom det

europeiska integrationsarbetet och annat internationellt/nordiskt

samarbete bör särskilt beaktas.

Vissa av utredningens överväganden kan behöva beaktas i

myndighetsspecifika direktiv till SCB sommaren 1991. Utredningen bör

anpassa sitt arbete till detta. Arbetet bör i sin helhet vara avslutat

senast den 30 april 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda den statliga statistikens styrning,

finansiering och samordning,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5),

dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir. 1988:43).

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.