Dir. 1990:85

Översyn av kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet

Innehåll

Mitt förslag

Riksdagens begäran

Kreditinstrument i det hittillsvarande svenska biståndet

Krediterna i det internationella biståndet

Det internationella regelsystemet

Krediter i industribiståndet

Exportkreditutredningen om u-krediter

Utredningsuppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1990:85

Beslut vid regeringssammanträde 1990-12-20.

Statsrådet Hjelm-Wallén anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda

kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet. Till utredaren skall

knytas en parlamentarisk referensgrupp.

Riksdagens begäran

Utrikesutskottet har i betänkandet 1989/90:UU15, sid. 130, anfört att en

granskning behöver göras av ''hur u-kreditgivningen uppfyller sin roll

som biståndsinstrument jämfört med andra kreditinstrument''. Utskottet

anser också att det bör ''studeras hur kretsen av mottagarländer skall

kunna få en tydligare låginkomstprofil samt bindningen till Sverige av

uppköpen''.

I enlighet med utskottets förslag har riksdagen gett regeringen i

uppdrag att tillsätta en utredning ''med parlamentarisk medverkan' '

vars uppgift skall vara att ''göra en översyn av u-krediterna och andra

kreditinstrument från biståndspolitisk synpunkt''.

Kreditinstrument i det hittillsvarande svenska biståndet

Under sextio- och sjuttiotalen fanns i Sverige ett biståndskreditsystem

som i sin helhet var anslagsfinansierat. Krediterna, som lämnades i

obunden form, administrerades av SIDA och utbetalades av riksbanken.

Krediterna lämnades dels på 20 (senare 25) år, varav 5 (senare 10)

amorteringsfria, och till 2 % ränta, dels på 50 år, varav 10

amorteringsfria, och med 3/4 % (senare 0 %) administrations avgift.

Krediterna gick till investeringar i projekt och finansiering av

kapitalvaruimport. De var formellt obundna men resulterade i betydande

svenska leveranser. Hela kreditbeloppet redovisades till OECDs

biståndskommitté (DAC) som officiellt bistånd (ODA). Amorteringar och

räntor registrerades som negativt officiellt bistånd.

Systemet med obundna biståndskrediter upphörde i praktiken att tillämpas

under sjuttiotalets första hälft. År 1978 avskrevs, i enlighet med en

UNCTAD-resolution som Sverige ställde sig bakom, samtliga

biståndskrediter som gått till de fattigaste u-länderna.

Det svenska u-kreditsystemet infördes år 1980. Som ett av motiven för

att återinföra kreditbistånd angav regeringen (prop. 1980/81:4 1, UU

1980/81:16, rskr 122) önskvärdheten av att stödja också andra än de

allra fattigaste länderna. Detta stöd borde, ansåg regeringen, ges på

mindre fördelaktiga villkor än rent gåvobistånd. Syftena med

u-krediterna angavs vara: att mobilisera ökade resurser för u-ländernas

utvecklingssträvanden, att bidra till att öka u- ländernas möjligheter

att uppträda som handelspartner gentemot svenska företag, att ge

u-länderna en reell möjlighet att välja svenska leverantörer och att

underlätta en övergång från gåvobistånd till andra finansieringsformer.

Motivet var biståndspolitiskt och krediter skulle beviljas enbart länder

vars utvecklingspolitik låg i linje med de svenska biståndspolitiska

målsättningarna. Till skill nad från de tidigare anslagsfinansierade

biståndskrediterna byggde u-kreditsystemet dels på upplånade medel, dels

på gåvomedel från biståndsanslaget. Exportkreditnämnden (EKN) fungerade

inledningsvis som beslutande organ med krav på att inhämta yttrande från

beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS).

EKN utfärdade också kreditgarantier. AB Svensk Expo rtkredit (SEK)

skötte upplåning och kreditadministration.

Ett av motiven bakom u-krediterna var dessas förväntade hävstångseffekt

på resursöverföringarna till u-länderna genom att resurser från

kapitalmarknaden kombinerades med gåvomedel. Kredit erna avsågs

finansiera en import till u-länderna från Sverige som annars ej skulle

kommit till stånd. Importen skulle avse produkter eller projekt som hade

en utvecklingsfrämjande effekt i u-landet och som kunde förväntas leda

till en ökad framtida efterfrågan på varor och tjänster från Sverige.

Genom en begränsad statlig biståndsinsats förväntades betydande

kreditbelopp bli kanaliserade till u-länderna. Den hårda internationella

konkurrensen mellan olika leverantörer ansågs garantera att

subventionselementet i krediten skulle tillfalla mottagaren snarare än

det exporterande företaget.

Beslutet att införa u-kreditsystemet hade i första hand

biståndspolitiska motiv. Men genom att regeringen gjorde bedömningen att

u-k rediterna skulle ge ''svenska företag möjlighet att konkurrera på

nya marknader och därmed också få positiva effekter för svensk export'',

fanns även ett kommersiellt motiv med i bilden.

År 1983 utreddes u-kreditsystemet. På rekommendation av utredningen kom

en ännu större tonvikt än tidigare att läggas på biståndsaspekterna. I

budgetpropositionen 1983/84:100 anfördes att initiativet till

u-kreditfinansiering i ökad utstr äckning kunde komma från

samarbetsländerna, samtidigt som ambitionsnivån på svensk sida skulle

höjas när det gällde att granska krediternas utvecklingseffekter. Det

ansågs rimligt att u-krediterna främst tillgodosåg målen för tillväxt

och ekonomisk självständighet, eftersom kreditfinansiering bäst lämpar

sig för produktiva investeringar som ger direkt ekonomisk avkastning.

Huvudansvaret för beredning, beslut och administration av krediterna

fördes över från EKN till BITS. I sina huvuddrag byggde systemet dock på

det existerande exportkreditsystemet. Kreditgarantier utfärdas

fortfarande av EKN, men inom ramen för ett särskilt system på uppdrag av

BITS. Biståndet ges i form av en räntesubvention och utgör en integrerad

del av kredittransaktionen. Enbart gåvoelementet rapporteras till DAC

som officiellt bistånd.

Genom en ändring i u-kreditförordningen tillkom budgetåret 1987/88 en

möjlighet att, särskilt till minst utvecklade kreditvärdiga u-länder,

där ett gåvoelement om minst 50 % kom att föreskrivas, lämna s.k.

tvåkomponentkrediter, bestående av en ren gåva parallellt med en

exportkredit.

I 1988 års exportkreditutredning behandlades u-krediterna ur ett

exportfrämjande perspektiv. I enlighet med utredningens direktiv

berördes inte kreditgivningens biståndspolitiska aspekter. Utredningens

överväganden och förslag presenteras nedan.

År 1989 skapades, genom etableringen av den nordiska utvecklingsfonden

(NDF), ett samnordiskt organ för kreditgivning till u-länder. NDF, som

ger lån till utvecklingsprojekt av nordiskt intresse på villkor som

motsvarar Internationella utvecklingsfondens, har tilldelats att kapital

om 100 milj. SDR under en femårig försöksperiod. Erfarenheterna av

verksamheten kommer att utvärderas under år 1991.

Krediterna i det internationella biståndet

I och med att Frankrike år 1960 skapade sitt system med ''crédits

mixtes'' (ett lån med 50--85 % gåvoeleme nt kopplat till en exportkredit

till konsensusvillkor) lanserades konceptet blandade krediter som en

form för resursöverföringar til l u-länderna. Under hela decenniet

förblev dock användningen volymmässigt blygsam. Sextiotalet

kännetecknades i stället av en snabb ökning av de reguljära

exportkrediternas andel av kapitalflödet till u-länderna. År 1970

svarade dessa för 25 % av u-ländernas utestående skulder.

Konkurrensen mellan i-länderna när det gällde att ge kreditstöd för

investeringsvaror men också för löpande import var stor under

1970-talet. Särskilt under senare hälften av sjuttiotalet introducerade

allt fler länder egna system för subventionerade lån. Redan billiga

krediter (negativa realräntor) subventionerades genom räntestöd och

biståndspengar. Projekten som finansierades var inte alltid

behovsanpassade eller granskade.

Förväntningarna på projekten visade sig alltför ofta ha varit

överoptimistiska när det ekonomiska klimatet försämrades i början av

åttiotalet och kreditexpansionen avlöstes av skuldkris och ekonomisk

tillbakagång.

Efter de första åren på åttiotalet minskade såväl de statsstödda

exportkrediterna som det privata kapitalflödet drastiskt. Detta var en

följd av att svåra betalningsbalansproblem tvingade allt fler u-länder

att kraftigt minska sin import av kapitalvaror, samtidigt som

skuldkrisen gjorde att den kommersiella utlåningen starkt reducerades.

Dessutom medförde internationella överenskommelser om sänkta

subventionsgrader att de statsstödda exportkrediterna blev mindre

attraktiva. I takt med att exportkrediter och privata kapitalflöden

minskade, kom biståndet under åttiotalet att få en allt större betyd

else för u-ländernas externa kapitalförsörjning.

Det mycket ansträngda resursförsörjningsläget i många hårt skuldtyngda

länder har i många regioner pressat ned investeringarna till rekordlåga

nivåer. En stor andel av det internationella biståndet går t.ex. till

konsumtion och löpande import inom ramen för pågående

strukturanpassningsprogram. En allt mindre del har direkt kun nat

avsättas för investeringar i projekt av olika slag.

Biståndet borde kunna spela en viktig roll som katalysator för att öka

resursflödet till u-länderna också från kapitalmarknaden för angelägna

utvecklingsprojekt. En potential för detta har skapats genom att

samtliga DAC-länder, med undantag för Irland och Nya Zeel and, i dag har

någon form av system för mjuka krediter. I flertalet fall har systemen

motiverats huvudsakligen utifrån biståndspolitiska överväganden. Även om

systemets biståndskaraktär stä rkts över åren, kan man inte bortse från

att systemen vuxit fram som svar på Frankrikes i huvudsak kommersiellt

betingade introdukti on av blandade krediter. I de flesta länder

involveras också, liksom i Sverige, exportkreditorgan i kreditgivningen.

Tillgång till blandade krediter och liknande ses också som ett viktigt

konkurrensmedel. Av detta skäl görs också ansträngningar på det

internatione lla planet att inte bara stärka systemens

biståndsinriktning utan också minska snedvridande effekter på handeln.

Det internationella regelsystemet

Under sjuttiotalet blev det alltmer uppenbart vilka nackdelar som från

resursallokeringssynpunkt var förknippade med en oreglerad su

bventionspolitik av i-ländernas export. Statliga subventioner i

exportaffärer stred mot GATT--reglerna. För att minska den osunda ko

nkurrensen inleddes förhandlingar i OECD för att få tillstånd en

överenskommelse om bl.a. minimiräntor som skulle begränsa möjlighe terna

att konkurrera med olika former av statliga exportkreditsubventioner. År

1978 ledde förhandlingsarbetet fram till en överenskommelse om

begränsning av kreditsubventionerna (konsensus) till vilken samtliga

OECD-länder, utom Island och Turkiet, anslöt sig. För bundna

biståndskrediter, inkl. blandade krediter, infördes särskilda regler.

Viktigast av dessa var krav på ett lägsta tillåtet gåvoelement i sådana

krediter. Avsikten var att det lägsta tillåtna gåvoelemenet skulle

sättas så högt att det blev alltför dyrt att av konkurrensskäl ge mjuka

krediter. Särskilda regler om förhandsnotifiering av beslut om att ge

biståndskrediter infördes också.

Under åttiotalet har det lägsta tillåtna gåvoelementet i

biståndskrediterna successivt höjts. Detta har medfört ökade krav på en

ord entlig biståndsprövning av de projekt som finansierats. För att

ytterligare främja detta krav har DAC (OECDs biståndskommitté) tagit

fram riktlinjer för hur risken för snedvridande effekter av mjuka bundna

krediter skall undvikas. Riktlinjerna behandlar bl.a. former för

projektvärdering, upphandling och rapport ering av biståndskrediter. En

öppenhet om villkor och informationsskyldighet vad gäller

kreditgivningen (''transparens'') utgör en viktig grundpelare i de

riktlinjer som antagits av medlemsländerna. Sedan 1983 har samtliga

DAC-länder förbundit sig att till OECD ra pportera alla transaktioner

som involverar blandade krediter.

Trots de förbättringar som gjorts i det internationella regelsystemet

finns fortfarande vissa luckor som gör att systemet kan missbrukas med

osund kreditkonkurrens och negativa resur sallokeringseffekter som

följd. På bl.a. svenskt initiativ pågår därför i OECD förhandlingar om

vissa ändringar i de internationella reglerna för användningen av

biståndssubventionerade krediter. Från svensk sida har ett konkret

förslag till förbättrade regler utarbetats och förelagts DAC. Förslaget

innehåller bl.a. regler om internationell upphandling och harmonisering

av kreditvillkor för blandade krediter vid projektfinansiering. De

negativa effekterna av bunden upphandling kan på detta sätt reduceras,

samtidigt som ett incitament för ökat resursflöde till angelägna projekt

i u-länderna byggs in. Ett krav i sammanhanget är också att projekten

skall granskas ingående ur utvecklingssynpunkt. Avsikten är

sammanfattningsvis att skapa ett system som sätter utvecklings målen och

ett rationellt utnyttjande av resurser ännu mer i förgrunden, som

stimulerar resursöverföringar till projekt som ger avkastning och kan

bära kreditkostnaderna och som samtidigt neutraliserar konkurrens med

kreditvillkor.

U-kreditsystemet

Det svenska u-kreditsystemet infördes i sin nuvarande form i början på

åttiotalet. Sverige blev därmed först med ett ''single integrated

system'' för blandade krediter. Sedermera har ett antal andra länder

infört egna system för ''för blandade'' krediter. Som ett komplement

till enkomponentsystemet har regeringen bemyndigat BITS att fr.o.m.

budgetåret 1987/88 inleda en försöksverksamhet med ett

tvåkomponentsystem, de s.k. kombinationskrediterna.

U-krediter ges för att finansiera leveranskontrakt mellan svenska

företag och mottagare i u-länderna. Systemet kan således karaktäriseras

som ett kontraktsfinansieringssystem, till skillnad från det

projektfinansieringssystem som tillämpades genom SIDAs biståndskrediter

på sextio- och sjuttiotalen. Under senare år har systemet kompletterats

med BITS ramkrediter till utvecklingsbanker i mottagarländerna. Dessa

har inne burit ökade möjligheter att finansiera andra än stora

infrastrukturprojekt.

Det svenska u-kreditsystemet är, liksom motsvarande system i andra

länder, bundet till upphandling i det egna landet. En av nackdelarna med

detta, i synnerhet då antalet potentiella leverantörer är mycket litet,

är att subventionselementet riskerar att hamna hos det exporterande

företaget i stället för hos mottagarlandet. För att undvika detta

ställer BITS, som regel, krav på att anbud skall vinnas i internationell

konkurrens. Enligt riktlinjerna för u-kreditgivningen ges krediterna med

ett gåvoinnehåll som motsvarar det lägsta tillåtna enligt gällande

internationella regler. Till de minst utvecklade länderna erbjuder BITS

50 % och till övriga u-länder 35 % gåvoelement. Någon matchning av andra

länders erbjudanden förekommer inte.

Krediter i industribiståndet

Utländska företags intresse för direktinvesteringar i u-länderna är i

dag mycket lågt. Detta är en sanning som i hög grad gäller också svenska

företag. Såväl SIDA som BITS och SWEDFUND (fonden för industriellt

samarbete med u-länder) är uppmärksamma på problemet o ch söker vägar

för att öka det svenska industrisamarbetet med u-länderna. SIDAs

krediter till den Östafrikanska utvecklingsbanken liksom BITS

kreditgivning till lokala utvecklingsbanker i Chile, Indien, Pakistan,

Thailand och Tunisien är exempel på detta. Också SWEDFUND har genom sitt

mandat att låna ut pengar ett instrument för kreditgivning till

u-länder. De i huvudsak marknadsmässiga villkor SWEDFUND för närvarande

kan erbjuda har dock gjort att långivning ej kommit till stånd i någon

betydande omfattning. Förslag har, bl.a. i SWEDFUND-översynen

''Kunskapsöverföring genom företagsutveckling (SOU 1988:4)'', framförts

om viss uppmjukning av SWEDFUNDs utlån ingsvillkor.

Exportkreditutredningen om u-krediter

1988 års exportkreditutredning ''Statens roll vid finansiering av

export'' (SOU 1988:42) behandlade, i enlighet med sina direktiv, frågan

om mjuka krediter ur ren exportsynpunkt. De förslag och överväganden som

utredningen presenterade, och som låg till grund för regeringens

proposition 1989/90:44 om statlig medverkan vid finansierig av export

m.m., behandlade således ej de biståndspolitiska målsättningar som utgör

grunden för det svenska u-kreditsystemet.

Utredningen förordade att ett tvåkomponentsystem, där BITS beslutar om

gåvan, SEK om exportkrediten och EKN om garantin mot bistånds anslagen

införs. Samtidigt menade man att det vore olämpligt att slopa

möjligheten att i vissa lägen använda ett enkomponentsystem. Utredningen

föreslog vidare att möjligheterna att ge bundna biståndskrediter skulle

införas.

Om det av biståndspolitiska skäl skulle anses önskvärt att bibehålla det

nuvarande enkomponentsystemet föreslog utredningen att detta i så fall

borde modifieras beträffande bl.a. metoden för att beräkna

garantipremier för krediter med löptider överstigande tio år.

I propositionen (1989/90:44) om statlig medverkan vid finansiering av

export m.m., som antogs av riksdagen under hösten 1989, anfördes att

inga ändringar i riktlinjerna för det gällande u-kreditsystemet var

nödvändiga. En utvidgning av försöksverksamheten med

tvåkomponentkrediter borde dock genomföras, liksom en fortsatt utredning

av garantiordningen i u-kreditsystemet. Förslaget om att införa ett

system med bundna biståndskrediter avvisades.

Utredningsuppdraget

Mot bakgrund av frågeställningarna ovan skall en granskning göras av

kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet. Arbetet skall utföras

av en särskild utredare. Till utredningen skall knytas en referensgrupp

med riksdagsledamöter. I sitt arbete bör utredningen samråda med

företrädare för berörda biståndsorgan, övriga berörda organ och annan

expertis.

Utredningen skall utgå från att de biståndspolitiska målen ligger fast

och är vägledande för allt utvecklingssamarbete, samt att

u-kreditsystemet även framdeles skall utgöra en del av det svenska

biståndet. Utredningen skall belysa kreditinstrumentets roll som

komplement till gåvobiståndet.

Utredningen skall redovisa och analysera erfarenheterna av olika

kreditinstrument i det svenska biståndet. Gällande riktlinjer och

systemutformning bör analyseras med avseende på bl.a. inriktning på

olika länder, mobilisering av resurser, mottagar- och

motpartsförhållanden, upphandling och priser, garantifrågor,

skadereglering m.m. En bedömning skall göras av u-krediternas roll i

olika mottagarländer och sektorer.

Kreditinstrumentets roll i industribiståndet bör analyseras med hänsyn

till mottagarländernas behov samt i relation till övrigt svenskt och

samnordiskt bistånd för näringslivs- och företagsutveckling.

BITS kreditgivning inriktas i första hand på fattiga länder. Samtidigt

innebär kravet på kreditvärdighet att många av de mest behövande

länderna ej kommer i fråga. Krediter ges enbart till projekt som har

positiva utvecklingseffekter och som avser att bidra till att förbättra

landets framtida kreditvärdighet. Samtidigt ger projekten avkastning

först på lång sikt. Utredningen bör diskutera och presentera eventuella

förslag om möjligheterna att i större utsträckning än idag ge krediter

till fattiga länder, med hänsyn tagen till vikten av att inte bidra till

ökade skuldproblem och möjligheter att begränsa denna risk. I detta

sammanhang bör utredningen pröva förslag till ändringar i

garantiordningen som kan vara motiverade ur utvecklingssynpunkt. Vidare

bör för- och nackdelarna med bindning analyseras, liksom krediternas

betydelse för det svenska näringslivets medverkan i utvecklingsprojekt i

u-länder.

Med utgångspunkt i en redovisning av Sveriges och andra länders

koncessionella kreditgivning till u-länder bör utredningen ur

utvecklingssynpunkt samt med hänsyn tagen till konkurrensförhållanden

analysera samt presentera eventuella förslag till alternativa

kreditsystem. Analys en bör omfatta system för såväl kontrakts- som

projektfinansiering inklusive t.ex. ramkrediter till utvecklingsbanker.

I fråga om stödet till utvecklingsbanker bör utredningen analysera och

presentera förslag till rollfördelning mellan BITS och den av regeringen

i årets budgetproposition föreslagna nya myndigheten för

näringslivsbistånd.

Utredningen skall diskutera och presentera eventuella förslag till

ändringar av den tekniska systemutformningen inkl. garantifrågor samt

organisatorisk uppbyggnad och administrativa rutiner. Utredningen bör

också beakta hur effekterna av eventuella förslag kan påverka

kreditgivningen i övrigt från Sverige och den garantiverksamhet som EKN

bedriver i anslutning till sådan kreditgivning. Det internationella

regelverket och pågående förhandlingar om detta bör belysas, liksom

konsekvenserna för det svenska u-kreditsystemet.

Utredningens förslag bör utgå från förutsättningen att inga nya

institutioner skapas.

Utredningen skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv (dir.

1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning samt regeringens direktiv (dir. 1988:43)

till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i

utredningsverksamheten. Utredningen bör dra nytta av de tidigare

utredningar som har gjorts inom bistånds- och u-kreditområdet.

Översynen bör vara slutförd före utgången av juni 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

internationellt utvecklingssamarbete

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda kreditinstrumentets roll i det

svenska biståndet,

att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag C 3. Andra

biståndsprogram, anslagsposten 8. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Utrikesdepartementet)