Dir. 1991:107

Statens stöd för bostadsfinansieringen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-12

Mitt förslag

Bakgrund

Utgångspunkter för en reform

Uppdraget

Tidsplan m.m.

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1991:107

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-12

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att skyndsamt

arbeta fram förslag om statens stöd för bostadsfinansieringen för tiden

efter år 1992. Utredaren bör vara oförhindrad att lägga fram förslag

också om sådana ändringar inom beskattningen som är ägnade att minska

behovet av räntesubventioner eller annat direkt stöd under tiden närmast

efter investeringen. Utredaren bör vidare redovisa överväganden om hur

ett ökat bostadssparande kan passas in i en reformerad ordning för

bostadsfinansiering. Utredaren bör slutligen föreslå ytterligare

förenklingar i fråga om de administrativa regler som har anknytning till

produktionen, finansieringen och förvaltningen av bostäder.

Bakgrund

Den nuvarande ordningen för bostadsfinansiering infördes år 1975 (prop.

1974:150, CU 36, rskr. 372). Under de inledande åren av en investerings

livslängd lämnar staten räntebidrag som syftar till att eliminera den

del av räntekostnaden som faller mellan en garanterad räntenivå för en

beräknad låneskuld för investeringen och den normala marknadsräntan för

samma låneskuld. Den garanterade räntan höjs stegvis med investeringens

ålder.

Räntebidragen samverkar med reglerna för kapitalbeskattningen och avvägs

på sådant sätt att nettoräntekostnaden för investeringar som grundar

statligt stöd skall bli likvärdig för bostäder med skilda ägare och

upplåtelseformer.

Statens kostnader för bostadsstödet har ökat snabbt under den senaste

högkonjunkturen till följd av starkt stigande byggkostnader i förening

med ett högt ränteläge och ett kraftigt ökat bostadsbyggande. Det

sammanlagda värdet av bostadssubventioner och avdrag för

bostadslåneräntor beräknas för år 1991 till över 54 miljarder kr. Härav

avser över 27 miljarder kr. räntesubventioner och 12 miljarder kr.

bostadsbidrag inkl. kommunala bostadstillägg till folkpension.

Skattebortfallet till följd av ränteavdrag för egnahem uppskattas till

nära 14 miljarder kr. Vidare tillkommer kostnader för

investeringsbidrag. Mot detta kan ställas en uppskattad intäkt av

fastighetsskatt för bostadshus om ca 12 miljarder kr. hänförlig till

samma inkomstår.

Byggkostnaderna har ökat mycket kraftigt bl.a. till följd av den höga

subventioneringen. Under åren 1987-89 ökade sålunda den redovisade

produktionskostnaden i ärenden med preliminärt beslut om statligt

bostadslån med över 40 %. Konsumentpriserna ökade under samma tid med

knappt 18 %.

Det har länge stått klart inte bara att bostadssubventionernas tillväxt

måste hejdas utan också att bostadssektorns totala belastning på

statsbudgeten måste minskas väsentligt.

Under senare år har vid olika tillfällen räntebidragen för tidigare

årgångar av hus minskats mer än vad som skulle följa av normalt gällande

regler. Så skedde också inför år 1991. Trots det kan nettoökningen av

räntebidragen för år 1991 uppskattas till ca 4 miljarder kr.

Riksdagen beslutade under föregående riksmöte på förslag av den

dåvarande regeringen att införa ett system där räntebidragen delvis

ersattes med statligt garanterade räntelån. Syftet var att ge låntagarna

möjlighet att skjuta en del av de årliga räntebetalningarna på framtiden

(prop. 1990/91:34, BoU4, rskr. 92 och prop. 1990/91:144, BoU20, rskr.

380).

Ett system med räntelån och s.k. realräntebidrag skulle emellertid

minska kraven på en kraftfull antiinflationspolitik och i vissa lägen

medföra betydande statsfinansiella påfrestningar. Ett sådant system

uppfyller därmed inte grundläggande krav på stabilitet. Enligt

regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 skall därför den beslutade

ordningen med räntelån inte genomföras. Förslag härom har förelagts

riksdagen genom prop. 1991/92:56 om bostadsbyggandets finansiering år

1992, m.m.

I propositionen föreslås att en ordning med räntebidrag behålls för de

bostäder som färdigställs eller påbörjas under år 1992, men att den

statligt reglerade bostadslångivningen avskaffas och ersätts av lån på

kreditmarknaden med möjlighet till statliga kreditgarantier. Samtidigt

föreslås genomgripande förenklingar i fråga om förutsättningarna för

statligt stöd.

Vid sin anmälan av förslagen i propositionen anförde föredraganden att

förslag om en långsiktig förändring av bostadsfinansieringen kommer att

läggas fram under år 1992. För att ge underlag för ett sådant förslag

måste ett skyndsamt utredningsarbete nu genomföras. En särskild utredare

bör tillkallas för denna uppgift.

Utgångspunkter för en reform

Regeringens ekonomiska politik är inriktad på att bryta den ekonomiska

stagnationen och att lägga grunden för en ny period av tillväxt,

företagande och utveckling i hela landet. För detta måste den ekonomiska

politiken ges en långsiktig inriktning. En grundläggande förutsättning

för en sund utveckling som ger tillväxt och full sysselsättning är en

varaktigt låg inflation. Ekonomins växtkraft är vidare beroende av

successivt sänkta skatter och fortsatta avregleringar. Kravet på

stabilitet förutsätter i sin tur att sänkningar av skattetrycket

kompenseras av varaktigt minskade anspråk på statsutgifter.

Åtgärder som syftar till att lösa kortsiktiga stabiliseringsproblem

måste stå i samklang med vad som sålunda är nödvändigt för en bärkraftig

utveckling på lång sikt.

Det nu sagda får stor betydelse inte minst på bostadspolitikens område.

De hittillsvarande regelsystemen har motverkat sparande och avskärmat

aktörerna på bostadsmarknaden från effekterna av den ekonomiska politik

som faktiskt förts. Härigenom har nödvändiga strukturförändringar

försenats, samtidigt som kostnaderna för både staten och medborgarna

accelererat på ett närmast okontrollerbart sätt.

En av de mest betydelsefulla faktorerna bakom de nuvarande svårigheterna

inom bostadsfinansieringen är det höga ränteläget. Det har gjort det

nödvändigt med kostsamma och instabila omfördelningssystem, vilkas syfte

har varit att hindra marknadsräntornas genomslag i boendekostnaderna

under investeringens inledande skede. Samtidigt har den i systemen

inbyggda årliga ökningen av hushållens betalningar drivit på inflationen

och medverkat till att legitimera fortsatta prisökningar i den

efterföljande nyproduktionen.

En ekonomisk politik som varaktigt bryter inflationen kommer att på sikt

sänka ränteläget. Omläggningen av den förda politiken syftar vidare till

att öka hushållens utbyte av sina arbetsinsatser. Tillsammans kommer

resultaten av en reformerad ekonomisk politik att efter hand ge

hushållen ökade möjligheter att själva bära de verkliga kostnaderna för

boendet.

Den omläggning av bostadsstödet som nu måste genomföras bör syfta till

att inordna det under de förutsättningar som gäller för den allmänna

ekonomiska politiken. Bostadspolitiken skall alltså medverka till att

inflationen bekämpas, sparandet främjas och statens utgifter minskas.

Målen för bostadspolitiken skall vara att alla skall ha möjlighet till

en god bostad till ett rimligt pris och att var och en skall ha

inflytande över sin egen situation. Valfriheten skall öka för de

enskilda människorna.

Uppdraget

En utgångspunkt måste vara minskande statsfinansiell belastning från

bostadssektorn. Utredaren bör pröva olika möjligheter att lägga

bostadsfinansieringens kostnader helt utanför statsbudgeten.

De förändringar inom den ekonomiska politikens område som redovisats i

det föregående kommer att få genomslag i ekonomin successivt.

Omläggningen av bostadspolitiken måste genomföras i flera steg. Mot

bakgrund av att förhållandena inom byggsektorn har stor inverkan på

samhällsekonomin i övrigt bör dock såväl målen för omläggningen som

takten i genomförandet läggas fast från början. Därmed tillgodoses också

intresset av att de villkor som kommer att gälla för en

bostadsinvestering är kända när investeringen övervägs.

Utredaren bör mot denna bakgrund redovisa förslag som innebär en

successiv övergång från dagens ordning till de regler för statens stöd

för bostadsfinansieringen som bör gälla för framtiden. Omläggningen bör

gälla villkoren för såväl nyproduktion som ombyggnad. Därtill bör

utredaren lägga förslag till förändringar för de hus som har uppförts

eller byggts om med stöd av tidigare gällande bestämmelser. Förslaget

bör innehålla preciserade förslag om utformningen av de olika etapperna

samt en tidsplan för genomförandet av omläggningen.

Den grundläggande frågan vid alla byggnadsinvesteringar är hur

kapitalkostnaderna kan fördelas över tiden på sådant sätt att de

inledande årens utgifter hålls på en rimlig nivå. Utredaren bör värdera

de skilda tekniker som kan användas i detta syfte. Särskild

uppmärksamhet bör ägnas åt hur behovet av stöd för omfördelning kan

minskas genom utnyttjande av sparande som byggts upp av fastigheternas

ägare eller av de boende. Utredaren bör därvid studera inte bara

ordningar som innebär att behovet av lånat kapital minskar, utan även

lösningar som bygger på att ett sådant i förväg uppbyggt sparande

används för räntebetalningar under det inledande skede då

kapitalkostnaderna är höga.

Endast i den omfattning som andra åtgärder inte är tillräckliga bör ett

fortsatt generellt stöd i form av räntebidrag komma i fråga. Utredaren

bör lägga förslag till hur villkoren för ett sådant räntestöd bör

utformas så att låntagarna själva i gradvis ökande omfattning träffas av

de positiva och negativa effekterna av ändringar i fråga om

räntevillkoren för de lån som finansierar investeringen. Allt stöd bör

vidare lämnas oberoende av hur investeringarna faktiskt finansieras.

Långivare och låntagare bör fritt kunna avtala om villkoren för sparande

eller ordningen för omfördelning av räntekostnader utan att styras av

subventioner eller skatteeffekter.

En grundläggande utgångspunkt för förslagen bör vara att villkoren för

statens stöd, i fråga om såväl skatteregler som eventuella bidrag och

kreditgarantier, skall vara likvärdiga för alla upplåtelseformer och

alla kategorier av fastighetsägare. Utredaren bör därvid utgå från att

konventionell beskattning skall tillämpas för alla ägare av

hyresrättshus. I fråga om bostadsrättshus bör utredaren behandla såväl

det alternativ som utgår från nuvarande schablonbeskattning som de

alternativ som övervägs av bostadsrättsvärderingskommittén (Fi 1989:01).

En andra utgångspunkt är att kapitalbeskattningen även fortsättningsvis

bör vara symmetrisk, så att skattelättnaden för ränteutgifter

överensstämmer med den skattesats som normalt tillämpas i fråga om

kapitalinkomster. Om utredaren finner ett fortsatt stöd för

bostadsfinansiering nödvändigt, bör ordningen för det utformas på så vis

att den kan tillämpas även vid en lägre skattesats för kapitalinkomster

än 25 %.

Utredaren bör vara oförhindrad att föreslå de förändringar i övrigt i

fråga om skatteregler m.m. som är ägnade att minska behovet av statliga

insatser för att nå rimliga kapitalutgifter för bostäder under det

inledande skedet. Utredaren bör i detta sammanhang överväga hur

avsättningar till framtida underhåll m.m. skall behandlas i

beskattningshänseende.

Utredaren bör vidare särskilt pröva om ytterligare förenklingar kan

göras i de regler som i dag styr bostadsbyggandet och påverkar dess

kostnader.

Som en allmän bakgrund till sina överväganden bör utredaren ta del av de

utländska erfarenheter i fråga om bostadsfinansieringen som kan

nyttiggöras i arbetet.

Utredaren bör slutligen särskilt undersöka om de regler som i dag

tillämpas inom den svenska bostadsfinansieringen i något avseende är

oförenliga med gjorda eller förestående åtaganden i förhållande till

EFTA eller EG samt i den mån sådana förhållanden inte undanröjs genom de

åtgärder som föreslås redovisa vilka åtgärder som behöver genomföras för

att skapa nödvändig överensstämmelse med dessa åtaganden.

Tidsplan m.m.

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 1 april 1992.

För utredningen gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om

beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredaren bör samråda med bostadsrättsvärderingskommittén (Fi 1989:01)

samt fastighetsskatteutredningen (Fi 1990:13). Utredaren bör vidare

hålla sig orienterad om pågående överväganden om åtgärder för att främja

hushållssparandet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

bostadsväsendet

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen

(1978:119) med uppdrag att lägga fram förslag om statens stöd för

bostadsfinansieringen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)