Dir. 1991:109

Tilläggsdirektiv till utredningen för översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-05

Mitt förslag

Tidigare behandling

Problemen med arbetsskadeförsäkringen m.m.

Utredningsuppdraget

Arbetsskadebegreppet

Ändrad ordning för arbetsskadeersättning

Ramar för arbetet

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommit tén skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Dir. 1991:109

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-05

Statsrådet Könberg anför.

Mitt förslag

Jag förelår att det uppdrag som har lämnats kommittén för översyn av

vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen (dir. 1991:74) övertas av en

särskild utredare.

Uppdraget skall inriktas på att överväga förslag till ändring av

grunderna för vad som skall betraktas som arbetsskada, så att beslut om

att bevilja ersättning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

bygger på ett fastare underlag än vad som är fallet med nuvarande

regler. Förslagen skall syfta till ändringar i lagstiftningen för att

uppnå ökad klarhet i avgränsningen mellan arbetsrelaterade och icke

arbetsrelaterade skador.

I uppdraget skall vidare ingå att överväga under vilka förutsättningar

försäkringsskyddet för arbetsskadade kan tillgodoses i annan ordning än

den nuvarande. Utredaren skall särskilt pröva förutsättningarna för en

obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata

försäkringsbolag och föreslå de lagregler som behövs som grund för en

sådan försäkring.

Om ett försäkringssystem av hittillsvarande modell bedöms som mest

ändamålsenligt, skall utredaren överväga om och i så fall hur

arbetsskadeavgiften bör differentieras för att stimulera till

arbetsmiljöförbättringar. Skulle det då bedömas lämpligt med ett system

med differentiering av också andra socialavgifter utifrån företagens

kostnader för sjukfrånvaro skall förslag lämnas till ett sådant system.

Utredaren skall också pröva vilka åtgärder som behöver vidtas dels för

att tillgodose bl.a. arbetarskyddsverkets behov av information om

arbetsskador och hälsorisker i arbetsmiljön, dels för att nedbringa

administrationskostnaderna för prövning och utbetalning av ersättningar

enligt äldre yrkesskadelagstiftning.

Tidigare behandling

Den förutvarande regeringen utfärdade den 22 augusti 1991 direktiv för

en kommitté för översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen.

Uppgiften för kommittén är enligt direktiven i huvudsak att göra en

analys av bestämmelserna i 2 kap. lagen om arbetsskadeförsäkring och

utifrån denna analys bedöma om lagen fått en från vissa synpunkter

ändamålsenlig utformning. Kommittén skall vid behov lämna förslag till

lagändringar. Uppdraget är dock begränsat så till vida att förslag inte

skall läggas fram om någon principiell ändring av bevisregeln i lagens

2kap. 2§. Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag vid utgången av

januari 1992.

I regeringens proposition (1991/92:40) om vissa socialförsäkringsfrågor

m.m., som för närvarande behandlas av riksdagen, föreslås att samord ningstiden inom arbetsskadeförsäkringen förlängs från 90 till 180 dagar

fr.o.m. den 1 januari 1992. I propositionen framhålls att förslaget om

en förlängd samordningstid skall ses som ett första steg att komma till

rätta med problemen med arbetsskadeförsäkringen samt att direktiv skall

ges för en genomgripande översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Därvid

skall såväl möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för

arbetsgivarna som förutsättningarna för ett avgiftsuttag som

differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskerna prövas.

Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp. I

propositionen framhålls vidare det otillfredsställande i att

arbetsskadeförsäkringen är ett hinder i rehabiliteringsarbetet, liksom

att utvecklingen av försäkringens kostnader och det växande underskottet

i arbetsskadefonden är ytterst oroväckande.

Arbetsmiljökommissionen har i betänkandet (SOU 1990:49) Arbete och hälsa

framhållit att det finns två väsentliga svagheter med den generella

arbetsgivaravgiften. Dels belastar avgiften företagen och

förvaltningarna orättvist, dels fungerar inte avgiften som ett

ekonomiskt incitament för att förbättra arbetsmiljön. Kommissionen har

därför föreslagit att delar av den nuvarande arbetsgivaravgiften förs

samman till en arbetslivsavgift, som skall vara differentierad och i

princip täcka kostnaderna för brister i arbetsmiljön.

Arbetslivsavgiften, som enligt förslaget skall fastställas av

försäkringskassan, bör enligt kommissionen bestå av en generell del, som

betalas solidariskt av alla arbetsgivare, och en kostnadsanpassad del.

Den kostnadsanpassade delen skall bestämmas utifrån företagets kostnader

för sjukfrånvaro, dvs. sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän

försäkring, arbetsskadesjukpenning samt en begränsad del av kostnaderna

för förtidspensioner och arbetsskadelivräntor. Enligt kommissionen skall

det finnas möjlighet till avgiftsreducering för arbetsgivare som tagit

initiativ utöver det vanliga för att förbättra arbetsmiljön eller

motverka utslagning och utestängning. Arbetsmiljökommissionens

betänkande har remissbehandlats och dess förslag har i vissa delar

föranlett beslut av riksdagen (1990/91:AU22, rskr. 302) efter förslag i

proposition (1990/91:140) Arbetsmiljö och rehabilitering.

I propositionen (1990/91:141) om rehabilitering och

rehabiliteringsersättning konstaterades dock att

arbetsmiljökommissionens förslag om en arbetslivsavgift inte var så

genomarbetat att det var möjligt att realisera i föreliggande form.

Remissvaren var visserligen övervägande positiva men det fanns kritik

mot olika delar i det skisserade förslaget. I propositionen anfördes att

möjligheterna och konsekvenserna av ett system med differentierade

arbetsgivaravgifter skulle utredas närmare i samband med den fortsatta

beredningen av frågor om arbetsskadeförsäkringen.

Vid riksdagens behandling av propositionen framhöll socialförsäkringsut skottet i betänkandet 1990/91:SfU16 att det var angeläget att ekonomiska

styrmedel infördes som kunde medverka till att åstadkomma bättre arbets miljöer. Utskottet ansåg därför att regeringen snarast borde återkomma

till riksdagen med förslag om differentierade arbetsgivaravgifter. Detta

gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 303). Något

uppdrag att utreda möjligheterna och konsekvenserna av ett system med

differentierade arbetsgivaravgifter har inte lämnats till kommittén för

översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen.

Problemen med arbetsskadeförsäkringen m.m.

Enligt gällande lag skall arbetsskadeförsäkringen finansieras genom en

särskild arbetsgivaravgift. Av influtna medel skall en viss del tillför as staten som bidrag till kostnaderna för försäkringens förvaltning.

Återstoden skall tillföras arbetsskadefonden med vars tillgångar

kostnaderna för ersättningar enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och

motsvarande äldre bestämmelser skall täckas. Arbetsskadefondens kapital

är emellertid förbrukat och utgifter utöver de löpande

avgiftsinkomsterna täcks tills vidare från en inkomsttitel i

statsbudgeten. Belastningen på statsbudgeten till följd av bristande

finansiering beräknas till drygt 8 miljarder kr. för budgetåret 1992/93.

De inkomster som skall finansiera utgifterna för arbetsskador är således

helt otillräckliga.

Vidare har arbetsskadeförsäkringen, med dess i princip hundraprocentiga

ersättningsnivå och med de långa handläggningstiderna, kommit att utgöra

ett hinder i rehabiliteringen av de arbetsskadade. Detta är djupt

olyckligt och kraftfulla åtgärder måste vidtas för att komma till rätta

med problemen med arbetsskadeförsäkringen.

Den omläggning av sjukförsäkringen fr.o.m. den 1januari 1992 som följer

av lagen (1991:1047) om sjuklön medför en viss omfördelning av

kostnaderna för sjukfrånvaro mellan olika företag. De som har en större

andel korttidsfrånvaro kommer automatiskt att drabbas av högre kostnader

än andra. Införandet av lagstiftningen om sjuklön innebär således i

praktiken en form av avgiftsdifferentiering när det gäller

korttidsfrånvaron. Detta torde emellertid inte utgöra tillräckligt

incitament för att stimulera till arbetsmiljöförbättringar och övriga

insatser som kan göras för att minska sjukfrånvaron.

Utredningsuppdraget

Problemen med arbetsskadeförsäkringen är mångfasetterade samtidigt som

det är angeläget att skyndsamt nå fram till lösningar. En särskild

utredare bör därför tillkallas för att från kommittén överta uppdraget

att göra en översyn av arbetsskadeförsäkringen. För att undvika onödig

tidsutdräkt bör utredaren bedriva sitt arbete så att det redan från

början omfattar samtliga centrala frågor som uppdraget avser. Sålunda

bör utredaren samtidigt dels överväga förslag till ändring av grunderna

för vad som skall betraktas som arbetsskada, dels överväga under vilka

förutsättningar försäkringsskyddet för arbetsskadade kan tillgodoses på

annat sätt än genom nuvarande system.

Utredaren bör generellt uppmärksamma de administrativa konsekvenserna av

förslagen samt även beakta att de inte får leda till utslagning eller

utestängning av arbetskraft från arbetsmarknaden.

Arbetsskadebegreppet

Arbetsskadeförsäkringen har, vilket framhållits i olika sammanhang, be tydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet och för möjligheterna

att upptäcka nya arbetsmiljörisker. Genom arbetsskadeanmälningarna får

ansvariga myndigheter, företag, organisationer och andra intressenter

kännedom om brister i arbetsmiljön som leder till arbetsskador. För att

försäkringen skall kunna fylla denna funktion är det viktigt att gränsen

mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador kan

upprätthållas. Detta gäller även om en annan ordning för regleringen av

ersättningen till arbetsskadade införs än den som gäller idag. Också i

det fall en obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata

försäkringsbolag införs behövs ett instrument med vilket man med en

rimlig grad av säkerhet kan identifiera de skador som faktiskt har sin

grund i arbetet.

Frågan är om arbetsskadeförsäkringen med nu gällande presumtion om

orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och en uppgiven skada

leder till att en rimlig sådan gräns upprätthålls. Enligt min

uppfattning är så inte fallet och jag anser det därför nödvändigt att

åtgärder vidtas för att ändra detta förhållande. En befogad åtgärd bör

då vara att överväga vilka ändringar som behövs när det gäller grunderna

för vad som skall betraktas som arbetsskada.

Utredaren skall därför överväga och lämna förslag till ändring av de

grundläggande bestämmelserna om arbetsskada i 2kap. lagen om arbets skadeförsäkring i syfte att åstadkomma en tydligare avgränsning mellan

arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador. Med denna

utgångspunkt bör utredaren kunna ompröva dessa regler utan någon

särskild begränsning.

Utredaren bör också pröva behovet av anpassning av lagstiftning som

anknyter till lagen om arbetsskadeförsäkring, t.ex. lagen (1977:265) om

statligt personskadeskydd.

Vidare skall konsekvenserna för försäkringskassorna och förvaltnings domstolarna av ändrad lagstiftning så långt möjligt anges.

Utredarens förslag kan komma att inverka på de avtalsbundna försäkringar

om ersättning vid arbetsskada som tillkommit efter överenskommelse i

kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, t.ex.

Trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA). Utredaren bör analysera och

bedöma konsekvenserna för dessa försäkringar av förslagen. Beaktas bör

även om förslagen kan förväntas få återverkningar på benägenheten hos

dem som skadas att föra fram skadeståndsanspråk mot arbetsgivare.

Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 30 april 1992.

Ändrad ordning för arbetsskadeersättning

Utredaren skall överväga i vad mån de arbetsskadades rätt till kompensa tion för inkomstbortfall kan tillgodoses på annat sätt än genom

nuvarande ordning för prövning och utbetalning av ersättningar.

Utredaren bör i första hand pröva förutsättningarna för en obligatorisk

arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata försäkringsbolag, dvs. ett

system liknande det som finns på biltrafikens område. Fördelarna med en

sådan försäkring är att premierna kan differentieras utifrån riskerna

för arbetsskador hos företag och branscher samt att det därmed skapas

ett incitament även för försäkringsbolagen att medverka till

rehabiliteringen av de arbetsskadade. Det står emellertid utredaren

fritt att överväga annan lämplig lösning.

Utredaren bör, om ett alternativ till nuvarande ordning ter sig framkom lig, utarbeta förslag till författningsbestämmelser som behövs som grund

för ett nytt allmänt arbetsskadesystem. I ett sådant sammanhang torde få

övervägas behovet av regler bl.a. om vem som skall vara skyldig att

teckna en försäkring, vem som får meddela försäkring, vilka skador

försäkringen skall omfatta, ersättningens storlek och vilken ordning som

skall gälla för överprövning av beslut i uppkommande ersättningsärenden.

Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser på

arbetsskadeområdet måste beaktas vid utformningen av de regler som

behövs.

Om ett försäkringssystem av hittillsvarande modell trots allt skulle

förordas skall utredaren överväga om och i vilken utsträckning

arbetsskadeavgiften bör differentieras för att stimulera till

arbetsmiljöförbättringar.

Utredaren skall också pröva möjligheten att differentiera arbetsgivarav gifterna med hänsyn tagen till företagens kostnader för sjukfrånvaro. Om

förutsättningar bedöms föreligga skall förslag lämnas till ett system

med differentierade arbetsgivaravgifter med syfte att skapa incitament

för företagen att vidta åtgärder för att minska sjukfrånvaro och

förtidspensionering.

Utredaren skall särskilt uppmärksamma de administrativa konsekvenserna,

inklusive eventuella konsekvenser för domstolsväsendet, av ett diffe rentierat avgiftssystem samt beakta att systemet inte får leda till

utslagning eller utestängning av arbetskraft från arbetsmarknaden.

Som tidigare nämnts har arbetsskadeförsäkringen betydelse för det före byggande arbetsmiljöarbetet. Arbetsskadeanmälningarna ligger till grund

för arbetsskadestatistiken. Informationen till yrkesinspektionen och

arbetarskyddsstyrelsens informationssystem om arbetsskador (ISA) måste

tillgodoses. Utredaren skall därför överväga om och i så fall vilka

åtgärder som behöver vidtas för att tillgodose arbetarskyddsverkets

behov av information.

Konsekvenserna för socialförsäkringsadministrationen av ändrad lagstift ning skall anges, liksom vilken anpassning som kan behöva göras av lag stiftning som anknyter till lagen om arbetsskadeförsäkring.

Utredaren skall göra en samlad bedömning av de ekonomiska konsekvenserna

för de olika alternativen. I detta sammanhang skall utredaren också

beakta att de nya regler om rehabilitering som träder i kraft den 1

januari 1992 (prop. 1990/91:141, SfU16, rskr. 303) kan komma att få

konsekvenser också för kostnaderna för arbetsskador. Avsikten med

rehabiliteringsbestämmelserna är att ge personer med upprepad

korttidssjukskrivning eller begynnande långtidssjukskrivning möjlighet

till en tidig och aktiv rehabilitering med en rehabiliteringsersättning

på samma nivå som den nuvarande arbetsskadesjukpenningen. I stor

utsträckning bör detta komma att bli av betydelse för personer som

drabbas av arbetsskador. Eftersom det kan förväntas att ett stort antal

av dessa personer tidigt fångas upp av arbetsgivarnas och/eller

försäkringskassornas rehabiliteringsverksamhet med en snabb återgång i

lämpligt arbete som följd, kan det nya systemet antas få effekt i form

av minskade kostnader för arbetsskador.

Vidare skall konsekvenserna av förslagen för de avtalsbundna försäkring arna om ersättning vid arbetsskada analyseras och bedömas.

De övergångsfrågor som uppkommer till följd av ny eller ändrad lagstift ning bör ägnas särskild uppmärksamhet och förslag utarbetas också i så dant avseende.

Vidare bör utredas vilka åtgärder som lämpligen kan vidtas för att ned bringa administrationskostnaderna för prövning och utbetalning av

ersättningar enligt lagen om yrkesskadeförsäkring. Denna lag upphörde

att gälla den 1juli 1977 men tillämpas alltjämt på skador som inträffat

före denna dag. Kostnaderna för sjukpenning och livränta från

yrkesskadeförsäkringen uppgick år 1990 till 1150milj.kr.

Mot bakgrund av de ändringar som kan komma att ske i fråga om arbets skadeförsäkringen bör det även övervägas vilka förändringar i

administrativt hänseende av yrkesskadeförsäkringen jämte äldre

lagstiftning som kan göras, t.ex. genom att föreskriva att en periodisk

yrkesskadelivränta i ökad utsträckning får bytas ut mot ett

kapitaliserat engångsbelopp.

Utredaren bör redovisa uppdraget i dessa delar senast före utgången av

år 1992.

Ramar för arbetet

Till utredaren bör knytas dels en referensgrupp sammansatt av represen tanter för de i riksdagen ingående politiska partierna, dels en

referensgrupp bestående av representanter för arbetsmarknadens parter.

För utredaren skall gälla kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt ning samt direktiven (dir. 1988:43) angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

arbetsskadeförsäkring

att låta det uppdrag som lämnats kommittén för översyn av vissa frågor

inom arbetsskadeförsäkringen övertas av en särskilt tillkallad utredare

- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppgift att

fullfölja utredningsarbetet med den inriktning jag angett i det

föregående,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommit tén skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Socialdepartementet)