Dir. 1991:110

Översyn av justitiekanslerns arbetsuppgifter m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-05

Dir. 1991:110

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-05

Statsrådet Laurén anför.

1 Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över justitiekanslerns (JKs)

arbetsuppgifter m.m. Utredningen bör vara särskilt inriktad på att

undanröja de risker för intressekonflikter som kan uppkomma mellan JKs

olika arbetsuppgifter. Den skall emellertid även undersöka möjligheterna

att renodla verksamheten i syfte att JKs resurser - med upprätthållande

av höga rättssäkerhetskrav - skall kunna utnyttjas så ändamålsenligt och

effektivt som möjligt.

2 JKs uppgifter

Ett justitiekanslersämbete inrättades år 1713 med huvuduppgift att ha

ett allmänt inseende över hur lagar och författningar efterlevdes

och hur varje ämbete fullgjorde sina skyldigheter. Med det nya ämbetet

tillskapades en kontrollerande och övervakande myndighet med räckvidd

över hela den svenska förvaltningen. Denna allmänna kontroll- och

tillsynsuppgift har genom åren i allt väsentligt behållits.

JK tillhör de relativt få förvaltningsmyndigheter som omnämns i

grundlagarna. I 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) anges att JK lyder

under regeringen. Den bestämmelsens räckvidd begränsas av 11 kap. 7 § RF

som innebär att regeringen inte får bestämma hur en

förvaltningsmyndighet skall besluta i ett särskilt fall i ett ärende som

rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör

tillämpning av lag. Som framgår av det följande är JKs uppgifter i

betydande omfattning av det slag som avses i den senare bestämmelsen.

Vidare finns i 12 kap. 8 § RF bestämmelser om JKs talerätt i högsta

domstolen angående brott i utövningen av tjänst som ledamot i högsta

domstolen eller regeringsrätten samt angående vissa andra frågor som rör

sådana ledamöters rättsställning. Slutligen innehåller

tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrifter som anger JKs uppgifter i

tryckfrihetssammanhang (9 kap. 1 och 2 §§ samt 10 kap. 2-4 och 12 §§).

Jag återkommer till dessa föreskrifter.

Andra grundläggande bestämmelser om JK finns i lagen (1975:1339) om

justitiekanslerns tillsyn. Jag kommer tillbaka också till denna

reglering.

JKs arbetsuppgifter anges mera fullständigt i förordningen (1975:1345)

med instruktion för justitiekanslern. Enligt 1 § är JK regeringens

högste ombudsman. Arbetsuppgifterna kan delas upp i fyra grupper,

nämligen

1) att bevaka statens rätt,

2) att tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska

angelägenheter,

3) att utöva tillsyn och

4) övriga uppgifter.

Uppgiften att bevaka statens rätt innebär att JK företräder staten i

civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta. Den klart dominerande

gruppen ärenden där JK tillvaratar statens enskilda rätt är den

frivilliga skaderegleringen enligt kungörelsen (1972:416, omtryckt

1976:319) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Enligt

kungörelsen skall JK pröva bl.a. anspråk på grund av beslutsskada,

större anspråk avseende s.k. faktisk skada, anspråk enligt 23 §

datalagen (1973:289, omtryckt 1982:446) och anspråk enligt lagen

(1974:515, omtryckt 1980:442) om ersättning vid frihetsinskränkning.

Uppgiften att tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska

angelägenheter innebär främst att JK till regeringen avger

remissyttranden, i allmänhet över lagförslag. Regeringen kan också ge JK

särskilda utredningsuppdrag.

Tillsynsverksamheten är en ursprunglig och alltjämt central uppgift för

JK. Enligt lagen om justitiekanslerns tillsyn har JK tillsyn över att de

som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar

samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar med några

undantag (regeringen och statsråd samt riksdagens myndigheter och dessas

befattningshavare) bl.a. alla statliga och kommunala myndigheter och

deras personal. Tillsynen bedrivs - liksom den tillsyn som utövas av

riksdagens ombudsmän (JO) - genom prövning av klagomål från enskilda

eller myndigheter, genom inspektioner eller genom att JK på eget

initiativ tar upp frågor som han fått kännedom om genom exempelvis

uppgifter i pressen. I JKs tillsynsuppgifter ingår även granskning av de

ärendeförteckningar som de statliga myndigheterna årligen skall avge

till honom. JK får som särskild åklagare väcka åtal mot den som begått

brott i tjänsten och kan på olika sätt ingripa för att få

en försumlig befattningshavare att bli ålagd disciplinpåföljd eller

avskedad eller avstängd från sin tjänst.

JKs övriga åligganden är av skiftande slag. Enligt 9 kap. 1 § TF skall

JK vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i förordningen

inte överskrids. JK är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott och i

annat tryckfrihetsmål än tryckfrihetsbrott, t.ex. i vissa fall då

meddelanden lämnas för publicering, samt i mål som i övrigt avser brott

mot bestämmelser i TF (9 kap. 2 §). Sistnämnda kategori av mål omfattar

dels s.k. ordningsförseelser, dels brott mot TF av offentliga

funktionärer, t.ex. obehörigt hindrande av skrifts tryckning och

spridning eller vägran att lämna ut allmän handling som är offentlig.

Såvitt gäller andra brott av offentliga funktionärer än tryckfrihets brott är dock även JO behörig att väcka åtal.

Det ankommer också på JK att väcka allmänt åtal eller i övrigt föra

talan enligt bestämmelserna i radioansvarighetslagen (1966:756), lagen

(1982:460) om ansvarighet för närradio, lagen (1982:521) om anvarighet

för radio- och kassettidningar samt lagen (1985:1057) om ansvarighet för

lokala kabelsändningar. Nu angivna lagar kommer fr.o.m. den 1 januari

1992 att ersättas av yttrandefrihetsgrundlagen (SFS 1991:1469) och lagen

(1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens områden. Förutom nu angivna uppgifter i fråga

om radio och TV kommer JK då att få motsvarande roll beträffande de

andra medier som den nya grundlagen reglerar, dvs. främst film och

videogram samt ljudupptagningar. Regeringen har i prop. 1991/92:53

föreslagit att JK också skall ha vissa uppgifter enligt en ny lag om

kabelsändningar till allmänheten.

I JKs uppgifter ingår det också att enligt 8 kap. 6 § rättegångsbalken

hos advokatsamfundets styrelse eller, i den mån så bestämts i samfundets

stadgar, hos något annat av samfundets organ påkalla åtgärd mot den

advokat som åsidosätter sin plikt eller inte längre är behörig att vara

advokat. JK får också enligt 8 kap. 8 § rättegångsbalken överklaga ett

beslut i detta hänseende hos högsta domstolen.

JK har vidare vissa uppgifter enligt datalagen, kreditupplysningslagen

(1973:1173, omtryckt 1981:737), inkassolagen (1974:182, omtryckt

1981:738), lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att

överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken samt lagen (1990:484) om

övervakningskameror. Enligt 25 § datalagen, 23 § kreditupplysningslagen

och 19 § inkassolagen får JK hos regeringen föra talan mot

datainspektionens beslut för att tillvarata allmänna intressen. Enligt

lagen om övervakningskameror får JK hos kammarrätten föra en motsvarande

talan. De beslut enligt rättegångsbalken som JK har behörighet att

överklaga gäller avvisande av försvarare och återkallelse av förordnande

av offentlig försvarare.

3 JKs arbetsuppgifter bör ses över

Hösten 1989 behandlade konstitutionsutskottet motioner om en översyn av

JK-ämbetet. Utskottet, som erinrade om att JK-ämbetet tidigare varit

föremål för utredning (SOU 1978:59), ansåg att tiden var inne för en ny

översyn. En sådan översyn kunde enligt utskottet ske i den form

regeringen ansåg lämplig. Den borde särskilt vara inriktad på de

konflikter som kan uppkomma mellan JKs arbetsuppgifter och även

innefatta överväganden rörande en renodling av verksamheten. Detta borde

enligt utskottet ges regeringen till känna (1989/90:KU15). Riksdagen

biföll konstitutionsutskottets hemställan (rskr. 109).

Jag delar uppfattningen att en översyn av justitiekanslerns arbets uppgifter m.m. nu bör komma till stånd.

Uppdraget bör ges till en särskild utredare.

4 Utgångspunkter för utredningsarbetet

Utredaren bör ha stor frihet att ta upp de frågor som han anser behöver

övervägas och att lägga fram de förslag till lösningar som han finner

lämpliga. Jag skall här endast ange några utgångspunkter för arbetet och

ge några exempel på frågor som kan kräva överväganden. Ytterligare

underlag finns i de motioner som föranledde riksdagens begäran om en

översyn. Jag kommer i det följande att peka på vissa utredningar m.m.

som är av intresse för uppgiften.

Det är enligt min uppfattning klart att det även i fortsättningen

behöver finnas en särskild, fristående jurist på hög nivå som står till

regeringens förfogande för särskilda juridiska utredningsuppgifter och

som på uppdrag av regeringen kan ingripa mot missförhållanden inom den

statliga förvaltningen. Regeringen ansvarar för att den statliga

förvaltningen fungerar tillfredsställande. Den måste då ha möjlighet att

skaffa sig underlag för att bedöma om åtgärder behöver vidtas för att

komma till rätta med missförhållanden. Detta är med vårt

konstitutionella system något som knappast låter sig göra på annat sätt

än genom att anlita ett från regeringen fristående organ. Utredaren bör

överväga det närmare innehållet i denna funktion och lägga fram förslag

till förtydliganden och preciseringar av den. Därvid bör särskilt

övervägas hur tillsynen över domstolarna bör utövas med hänsyn till den

garanti som måste finnas för ett självständigt dömande. Den nuvarande

ordningen har sitt ursprung i en tid då fördelningen i judiciella och

administrativa statsfunktioner inte var så tydlig som i dag.

Justitiekanslern är enligt regeringsformen en förvaltningsmyndighet som

lyder under regeringen, medan domstolarna har en annan ställning.

Tillsynsverksamheten har i många sammanhang framställts som en central

och mycket viktig uppgift för JK. Den närmare utformningen av denna

verksamhet kan emellertid diskuteras från olika utgångspunkter, inte

minst rationalitetshänsyn. Jag tänker då i första hand på JKs behandling

av klagomål från enskilda.

Med tanke på de ordinära möjligheter att överklaga beslut som finns och

på förekomsten av andra tillsynsorgan kan det diskuteras vilken

betydelse anmälningar från enskilda bör ha för JKs tillsynsverksamhet.

Det finns i dag risk för ett dubbelarbete genom att både JO och JK

prövar klagomål från enskilda, även om dessa myndigheter i praktiskt

samarbete söker motverka något sådant. Utredaren bör överväga vilken

omfattning JKs tillsyn bör ha och i vilka former den skall bedrivas. Av

särskilt intresse är fördelningen av arbetsuppgifter mellan JK och JO.

Också här kan JKs tillsyn över domstolarna komma i blickpunkten.

Det övervägande antalet ärenden där JK bevakar statens enskilda rätt

hänför sig till den frivilliga skaderegleringen enligt kungörelsen om

statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Enligt skadereg leringskungörelsen har JK dessutom ett allmänt överinseende över den

statliga skaderegleringen enligt skadeståndslagen.

Som tidigare nämnts innebär uppgiften att bevaka statens rätt till

mycket stor del att handlägga olika skadeståndsärenden. Det finns här

särskild risk för den typ av konflikter som riksdagen berört. JKs

nuvarande befattning med detta slags frågor kan därför ifrågasättas

utifrån dels rättssäkerhetsaspekter, dels intresset att renodla JKs

verksamhet. Utredningen bör därför ånyo överväga om det är lämpligt att

JK har kvar denna uppgift eller om han bör avlastas denna typ av

ärenden. Härvid bör utredningen överväga vilka andra lösningar som är

lämpliga för att dels tillförsäkra den enskilde en tillfredsställande

behandling av skadeståndsanspråket, dels bevaka statens rätt.

En lösning som kan övervägas är om inte skadeståndsärenden i större

utsträckning kan handläggas av de myndigheter vilkas verksamhet

anspråken rör. Ett underlag i detta avseende finns i

promemorian (Ds Ju 1983:5) Myndigheternas bevakning av statens rätt och

i riksrevisionsverkets rapport angående statliga myndigheters

fordringsbevakning och skadereglering (dnr 87-331). Promemorian och

rapporten bör jämte remissyttrandena över promemorian överlämnas till

utredaren.

JK-utredningen föreslog på sin tid att en statsadvokat skulle inrättas

med uppgift att bevaka statens rätt (SOU 1978:59). Detta förslag

genomfördes aldrig (se prop. 1980/81:100 Bilaga 5 s. 85). En sådan

lösning kan emellertid enligt min mening ånyo övervägas.

Vidare bör det undersökas om inte vissa ärendegrupper kan föras över

till någon annan myndighet som sysslar med liknande ärenden. En

möjlighet är därvid att ärenden handläggs hos den myndighet som har

motsvarande uppgift i fråga om ersättning enligt brottsskadelagen

(1978:413). Det kan i sammanhanget nämnas att brottsskadenämnden nyligen

har gjort en översyn av sin verksamhet och organisation och sina

arbetsformer (dnr 90-47).

Slutligen finns alternativet att JK behåller den nu behandlade

arbetsuppgiften.

I riksdagen har tagits upp den intressekonflikt som kan uppkomma genom

att JK både utövar tillsyn över myndigheternas personal och bevakar

statens rätt gentemot en enskild som anser sig ha lidit skada på grund

av en myndighets agerande. Denna konflikt aktualiseras i de fall JK

finner anledning att inleda förundersökning mot en befattningshavare på

grund av misstanke om brott som förövats i tjänsten. Om den brottsliga

gärningen innebär att en enskild lidit skada genom att

befattningshavaren åsidosatt vad som åligger honom, kommer JK inte bara

att kunna uppträda som åklagare och söka få fram alla relevanta

omständigheter för denna uppgift. Han kan också komma att uppträda som

motpart till den skadelidande och i den ställningen tillvarata statens

ekonomiska intressen. Det har hävdats att JK i en sådan situation inte

fullt ut har möjligheter att på ett rättvist sätt belysa de omständig heter som talar mot staten och de som talar för motparten. Utredaren bör

överväga om någon förändring är påkallad för att en sådan situation

skall undvikas och - om så anses vara fallet - lägga fram förslag till

lösningar.

Fråga kan också uppkomma om att aktualisera ingripanden med disciplinära

åtgärder i skilda sammanhang. På liknande sätt som när JK inleder en

förundersökning kan det i ett disciplinärende förutom den aktuelle

befattningshavaren finnas en motpart, en enskild, som lidit skada. I en

sådan situation kan en intressekonflikt uppkomma. Om en befatt ningshavare har åsidosatt vad som åligger honom i hans tjänst i sådan

grad att JK finner anledning att anmäla vederbörande till den som har

befogenhet att besluta om disciplinpåföljd, eller de mera ingripande

påföljderna avsked eller avstängning, kan befattningshavaren också genom

sitt förfarande ha föranlett att anspråk på ersättning rests mot staten

av den som drabbats av den felaktiga åtgärden. I sådana lägen kommer JK

på samma sätt som när han uppträder som åklagare att uppträda dels som

part i disciplinmålet, dels som företrädare för det allmänna i

ersättningsärendet med uppgift att ta tillvara statens enskilda rätt,

och samma risk för konflikt mellan hans olika roller kan uppstå.

En än mer påtaglig risk för konflikt mellan JKs olika uppgifter

uppkommer i de fall den enskilde som anser sig ha lidit skada genom en

myndighets åtgärd grundar sitt anspråk på JKs eget agerande i ett

brottmål eller disciplinförfarande.

Samtliga befattningshavare över vilka JK har tillsyn omfattar även JOs

tillsynsområde. En möjlighet att förhindra en uttalad intressekonflikt

av det antydda slaget är att dela upp tillsynsverksamheten på så sätt

att, sedan en utredning verkställts som enligt JK bör föranleda

ingripande med disciplinära eller andra åtgärder, ärendet

överlämnas till JO eller någon annan myndighet som i brottmålet eller i

det disciplinära systemet företräder det allmänna. I konsekvens med vad

jag tidigare anfört bör frågan om JKs tillsyn över domstolarna särskilt

uppmärksammas.

Lösningar i de nu beskrivna konfliktsituationerna kan sålunda

åstadkommas genom förändringar i antingen tillsyns- eller skade regleringsverksamheten hos JK, eller bådadera.

Kritiken beträffande JKs funktioner inom tryckfrihets- och yttrande frihetsområdena har gjort gällande att JKs objektivitet kan sättas i

fråga. JKs uppgifter inom dessa områden innefattar bl.a. att vaka över

tryckfrihetens gränser och att inskrida med åtgärder i fall av tryckfri hetsbrott. JK kan samtidigt sägas ha till uppgift att värna om den

enskildes tryck- och yttrandefrihet. En konflikt kan sålunda anses

föreligga genom att JK t.ex. både skall ingripa i de fall myndigheter

eller offentliga funktionärer försöker ta reda på s.k. "läckor" men

också när någon överskridit sin tryck- eller meddelarfrihet.

Enligt min mening bör inte grunddragen i systemet sättas i fråga.

Således torde det inte vara lämpligt att låta JKs uppgifter i

tryckfrihetsmål m.m. handläggas av den vanliga polis- och

åklagarorganisationen som i andra brottmål. Vad frågan i stället närmast

gäller är huruvida JK skall ha kvar samtliga sina uppgifter på

yttrandefrihetens område eller om någon eller några av uppgifterna skall

anförtros en annan central myndighet som fyller de krav på hög juridisk

kompetens och självständig ställning som bör ställas. Utredaren bör

belysa denna fråga och föreslå de förändringar som kan anses motiverade.

Konflikt mellan JKs roller kan uppstå också då han uppträder som part

inför en domstol samtidigt som han genom sin tillsynsfunktion skall

granska samma domstols handläggning av målet. Han kan också uppträda som

motpart till en advokat vilken det enligt 8 kap. 6 § rättegångsbalken

också åligger honom att granska. Detta är situationer som oftast inte

leder till några komplikationer men som i detta sammanhang ändå bör

övervägas närmare.

Det finns också anledning för utredaren att se på JKs övriga uppgifter

för att om möjligt ytterligare renodla och effektivisera verksamheten,

t.ex. uppgifterna enligt datalagen och de andra speciella lagar som jag

redogjort för.

Även om JKs verksamhet i dag bedrivs effektivt bör utredaren sträva

efter att förslagen om möjligt skall leda till minskade kostnader.

Givetvis måste dock en avvägning göras mellan önskemålet om

rationalisering och minskade kostnader å ena sidan och intresset att

upprätthålla hög rättssäkerhet å andra sidan.

Utredaren bör också se på de administrativa konsekvenserna av de förslag

som han lämnar.

5 Utredningsarbetet

För utredningen gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (1984:05)

och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten

(1988:43).

Utredaren bör samråda med utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas

skadeståndsansvar och utredningen (Fi 1990:12) om försäkring av statens

egendom. Utredaren bör också beakta det arbete som pågår inom JK med

anledning av de särskilda direktiv avseende JK som regeringen utfärdade

den 23 maj 1991 och som avser anslagsframställningen för budgetperioden

1993/94-1995/96.

Utredningsarbetet bör vara avslutat före 1992 års utgång. Om

grundlagsändringar skulle bli aktuella, kan i så fall en proposition om

sådana läggas fram i december 1993 (jfr 8 kap. 15 § RF).

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

statsrätt och förvaltningsrätt

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att se över justitiekanslerns arbetsuppgifter

m.m. samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)