Dir. 1991:12

Översyn av lagstiftningen för det enskilda försäkringsväsendet vid krig m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringsammanträde 1991-02-21

Mitt förslag

Bakgrund

Framställningar från försäkringsinspektionen

Framställning från Utländska Försäkringsbolags Förening

Återförsäkringskonsortiet av år 1965

Framställning från statens krigsförsäkringsnämnd

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:12

Beslut vid regeringsammanträde 1991-02-21

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en

översyn av den lagstiftning som gäller

-- det enskilda försäkringsväsendet vid krig,

-- den statliga krigsförsäkringen och

-- den statliga krigsskadeersättningen.

Lagstiftningen i fråga är föråldrad och behöver anpassas till bl.a.

övrig försäkringslagstiftning och utvecklingen inom försäkringsväsendet.

Bakgrund

Det enskilda försäkringsväsendet utgör tillsammans med statlig

krigsförsäkring och statlig krigsskadeersättning en funktion inom tot

alförsvarets civila del. Enligt förordningen (1986:294) om ledning och

samordning inom totalförsvarets civila del är försäkringsinsp ektionen

ansvarig myndighet för funktionen Försäkringar utom Socialförsäkring

m.m. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är statens

krigsförsäkringsnämnd och statens krigsskadenämnd.

De lagar som rör försäkringsverksamhet vid krig eller krisförhållanden

är följande.

Lagen (1959:73) med vissa bestämmelser om inländsk försäkringsrörelse

vid krig m.m. (inländska lagen)

Lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om utländsk försäkringsrörelse

här i riket vid krig m.m. (utländska lagen)

Lagen (1959:118) om krigsansvarighet för liv- och invaliditetsförsäkring

(krigsansvarighetslagen)

Lagen (1960:22) om statlig krigsförs äkring (krigsförsäkringslagen)

Lagen (1958:566) om ersättning för krigsskada å egendom

(krigsskadelagen)

Utvecklingen inom försäkringsområdet under tiden efter dessa lagars

tillkomst har fört med sig omfattande förändringar t.ex. avseende

försäkringsföretagens struktur, produktutveckling och internationella

förbindelser. Lagstiftningen rörande försäkringsväsendet i fredstid har

ändrats. Vidare har regeringen bemyndigat det statsråd som föredrar

lagstiftningsärenden som gäller det affärsmässiga försäkringsväsendet

att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av försäkringsbolagens

verksamhet m.m. (dir. 1990:56). Utredningen syftar till att skapa mera

rationella rörelseregler för försäkringsbolagen och att åstadkomma ett

regelsystem som är förenligt med det inom EG.

Framställningar från försäkringsinspektionen

I en skrivelse till regeringen den 18 januari 1984 har

försäkringsinspektionen lämnat förslag till en lag om personförsäkring

vid krig, avsedd att ersätta krigsansvarighetslagen, samt förslag till

vissa följdändringar i inländska lagen och utländska lagen. Till stöd

för förslagen har försäkringsinspektionen anfört bl. a. följande.

Gällande krigsansvarighetslag innehåller speciella bestämmelser för

personförsäkringar av typen liv- och invaliditetsförsäkring. I 2 3 §

föreskrivs att grunder skall upprättas för tillämpningen av lagen samt

att beträffande sådana grunder skall i tillämpliga delar gälla vad som

stadgas om grunder för livförsäkring i försäkringsrörelselagen och lagen

om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i

Sverige. Sistnämnda lagar föreskriver att grunder skall stadfästas av

regeringen eller i regeringens ställe av försäkringsinspektionen. Efter

tillkomsten av krigsansvarighetslagen påbörjade de större

livförsäkringsbolagen i början av 1960-talet ett samarbete för

utformning av de grunder som lagen föreskriver. Under arbetets gång

framstod lagen som alltmer otidsenlig i takt med den utveckling av

verksamhetsgrenar och ersättningsnivåer som ägde rum. I stället för att

utarbeta grunder inriktades samarbetet därför på att få fram nya

lagbestämmelser. Kontakter i slutet av 1970-talet mellan

försäkringsinspektionen och Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag

visade att det rådde en gemensam uppfattning om att krig

sansvarighetslagen borde omarbetas och att en ny lag på området inte

borde innehålla detaljregleringar utan i stället lagregler av

ramkaraktär. En sådan lagstiftning skulle bättre tillgodose allmänna

behov av bestämmelser i krig. De grunder som skulle komplettera lagen

kunde innehålla erforderliga detaljbestämmelser, vilka kunde göras

beroende av aktuellt krigstillstånd. Skrivelsen har remissbehandlats.

I en skrivelse till regeringen den 8 december 1988 har

försäkringsinspektionen, med hänvisning till sin tidigare skrivelse i

saken och till en skrivelse till regeringen från Utländska

Försäkringsbolags Förening, hemställt att regeringen låter göra en

samlad översyn av den lagstiftning som reglerar verksamheten inom

funktionen Försäkringar utom Socialförsäkring m.m. under beredskap och

krig.

Framställning från Utländska Försäkringsbolags Förening

I en skrivelse till regeringen den 13 oktober 1986 har Utländska

Försäkringsbolags Förening hemställt om viss ändring i krigsförsäkr

ingslagen i syfte att alla försäkringsbolag som har svensk koncession

skall tillåtas att ansluta sig till 1963 års krigsutbrottsavta l mellan

statens krigsförsäkringsnämnd och svenska försäkringsbolag.

Återförsäkringskonsortiet av år 1965

Återförsäkringskonsortiet av år 1965 är ett av försäkringsbolagen

organiserat konsortium som enligt konsortialavtalet under vissa

förutsättningar skall ta över all den affär avseende återförsäkring som

medlemsbolagen måste eller önskar flytta från utländska återförsäkrare i

en krissituation då återförsäkringsförbindelserna med utlandet störs

eller avbryts. Konsortiet har i en promemoria berört följande problem.

Storskador som har inträffat men som fortfarande är oreglerade då en

krissituation inträffar kan skapa stora problem för försäkringsbolagen.

Sådana skador, t.ex. reaktorskador eller stora industriskador, tar lång

tid att reglera bl.a. beroende på svårigheter att fastställa skadornas

omfattning. För totalförsvaret viktiga industrier och anläggningar kan

utsättas för sabotage före ett angrepp mot landet. Flera sådana skador

ligga oreglerade i en plötsligt uppkommande krissituation. Om svenska

försäkringsbolag i en sådan situation har utestående fordringar på sina

återförsäkrare till belopp som överstiger 5 miljarder kronor, kan de

svenska försäkringsbolagen vara mer eller mindre utslagna innan

konsortiet har aktiverats och kunnat börja sin verksamhet. Det täcker

nämligen inte skador som har inträffat före dess aktivering.

Den åtgärd som enligt konsortiet i första hand bör vidtagas är att

upprätta ett avtal mellan svenska staten och konsortiet som ger detta

möjlighet att från staten låna upp det kapital som behövs för att

tillfälligt lösa en eventuell likviditetskris.

Framställning från statens krigsförsäkringsnämnd

I en skrivelse till regeringen den 15 mars 1989 har statens

krigsförsäkringsnämnd hemställt om utvidgning av begreppet svenskt

intresse i krigsutbrottsavtalet för transportförsäkring. I skrivelsen

har statens krigsförsäkringsnämnd anfört bl.a. följande.

Statens krigsförsäkringsnämnd har med de till försäkringsbranschens

beredskapsorgan Svenska Transportförsäkringspoolen anslutna

försäkringsbolagen den 1 januari 1963 träffat ett krigsutbrottsavtal för

transportförsäkring. Vid krigsutbrott, som medför avtalets tillämpning,

övertar staten genom nämndens försorg ansvaret för hela den krigsrisk på

svenska intressen som har täckts av de anslutna försäkringsbolagen genom

träffade försäkringsavtal. Avsikten är att berörda redare vid

krigsutbrott även fortsättningsvis skall va ra skyddade mot krigsrisk.

Härigenom kan pågående resor avslutas och fartygen göras fria för att

sättas in i den svenska transportapparaten. Någon prövning av frågan om

fartygen behövs för den svenska folkförsörjningen sker inte vid detta

tillfälle . Sådan prövning görs i nästa skede då nämnden skall utfärda

nya transportförsäkringar mot krigsrisk och krigsutbrottsavtalet således

har spelat ut sin roll.

Gällande avtal bygger på krigsutbrottsavtalen från åren 1939 resp. 1946.

I 2 § i avtalet stadgas att staten skall ta över ansvaret för krigsrisk

på svenska intressen. Vad som skall förstås med svenska intressen synes

inte finnas dokumenterat. Med hänsyn till omfattningen av den dåtida

svenska handelsflottan har ansetts att med svenskt intresse bör förstås

svenskflaggade fartyg. Den svenska handelsflottan har under åren

kraftigt reducerats. Den kvarvarande handelsflottan har av statens

krigsförsäkringsnämnd och Transportförsäkringspoolen bedömts inte längre

vara tillräckligt stor för att kunna tillgodose Sveriges

utrikeshandelsbehov i en krissituation. Parterna bestämde sig därför för

att undersöka möjligheterna att utvidga begreppet svenskt intresse.

Utredningsarbetet ledde fram till ståndpunkten att en utvidgning av

begreppet svenskt intresse till att omfatta även svenska handelsfartyg i

öppna fartygsregister, och vilka fartyg även seglar under

internationaliseringsavtalet, skull e ge ett värdefullt tillskott till

den svenska transportkapaciteten. Ifrågavarande fartyg har svenskt

driftsinflytande och står unde r svenskt befäl. De kan på ett enkelt och

snabbt sätt flaggas om till svensk flagg. Tanken är att dessa

utlandsflaggade fartyg skall vara skyddade mot krigsrisk under i första

hand en period om 30 dagar från ett krigsutbrott, förutsatt att

transportförsäkring mot krigsrisk är tecknad i ett svenskt

försäkringsbolag. Tidsfristen 30 dagar har i stort sett bedömts vara

tillräcklig för att redarna skall hinna med att flagga om.

Enligt statens krigsförsäkringsnämnds uppfattning är det motiverat att

nu ge begreppet svenskt intresse den vidgade innebörd som ang etts ovan.

Nämnden föreslår därför att regeringen på lämpligt sätt fastslår att

begreppet skall ha sagda innebörd. För det fall det anses att nämnden

själv skall fastställa vad som skall förstås med begreppet svenskt

intresse anhålles om ett klarläggande därom. Det senare alternativet har

den fördelen att det medger en smidigare anpassning till ändrade

förhållanden.

Uppdraget

Det svenska försäkringsväsendet har, som jag inledningsvis framhållit,

under senare år genomgått omfattande förändringar. Huvuddelen av den

lagstiftning som reglerar det enskilda försäkringsväsendet vid krig

tillkom i slutet av 1950-talet då förhållandena inom försäkringsväsendet

var annorlunda än idag. Jag delar därför försäkringsinspektionens

uppfattning att det nu är dags att göra en allmän översyn av

lagstiftningen i fråga. Översynen bör även innefatta de frågor som

Utländska Försäkringsbolags Förening och Återförsäkringskonsortiet av år

1965 tagit upp. Utredaren skall också ta ställning till på vilket sätt

de frågor som tas upp i framställningen från statens

krigsförsäkringsnämnd bör lösas. Finner utredaren att begreppet svenskt

intresse, såvitt nu är ifråga, kan och bör utvidgas genom en för

avtalsparterna godtagbar ändring av krigsutbrottsavtalets lydelse, skall

utredaren lämna förslag till ändringar i avtalet.

Jag föreslår alltså att en särskild utredare tillkallas för att göra en

översyn av lagstiftningen för det enskilda försäkringsväsendet vid krig,

för den statliga krigsförsäkringen och för den statliga

krigsskadeersättningen m.m. Uppdraget innefattar bl.a. att över väga om

det är lämpligt att samordna lagstiftningen på området i en enda lag

eller i färre lagar än för närvarande och att, om någon sådan lösning

befinns vara ändamålsenlig, lämna förslag till lagstiftning. Om

nuvarande uppdelning av lagarna befinns vara mer ändamålsenlig, skall

utredaren lämna förslag till anpassning av lagarna till nuvarande

förhållanden.

Utredaren har vid fullgörandet av sitt uppdrag att beakta innehållet i

förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets

civila del. Om förslaget innebär att förordningen behöver ändras skall

förslag till sådana ändringar lämnas.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor inom området

än de som särskilt angetts här.

Förutsättningarna för lagstiftningen på beredskapsområdet kan komma att

påverkas av de förslag som blir resultatet av översynen av

försäkringsbolagens verksamhet m.m. (dir. 1990:56). Utredaren bör därför

samråda med den utredningen. Vidare bör samråd äga rum med

försäkringsinspektionen, statens krigsskadenämnd, statens

krigsförsäkringsnämnd, riksförsäkringsverket och försäkringsbranschen.

Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredaren bör slutföra sitt arbete under första halvåret 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som föredrar lagstiftningsärenden som gäller det

affärsmässiga försäkringsväsendet, krigsförsäkring och

krigsskadeersättning

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen för det

enskilda försäkringsväsendet vid krig, för den statliga

krigsförsäkringen och för den statliga krigsskadeersättningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)