Dir. 1991:121

Ökat inslag av personval m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Dir. 1991:121

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Statsrådet Laurén anför.

1 Mitt förslag

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att lägga fram förslag

som medför ett ökat inslag av personval till riksdagen och kommunala

beslutande församlingar. I anslutning därtill bör kommittén också se

över den fria nomineringsrätten.

2 Bakgrund

Det nuvarande valsystemet i Sverige tillkom som ett led i det omfattande

reformarbete under 1960- och 1970-talen som slutligen ledde till att

Sverige fick en ny författning. Två huvudinslag i denna reform var

enkammarriksdagen och ett nytt valsystem. Reformen innebar bl.a. att

ordinarie val till riksdagen fr.o.m. år 1970 hålls vart tredje år

samtidigt med val till landsting och kommunfullmäktige. Vidare infördes

ett s.k. riksproportionellt valsystem. Ytterligare ett viktigt inslag i

reformen var att parlamentarismens princip kom till uttryck i

grundlagen.

Reformarbetet upphörde emellertid inte med den nya regeringsformen.

Bl.a. frågorna om ett ökat inslag av personval till riksdagen och den

fria nomineringsrätten har varit föremål för flera utredningar därefter.

Det nuvarande valsystemet brukar karaktäriseras som ett renodlat

partival. Väljaren tar ställning till de alternativ som partierna utgör.

Inom partivalets ram finns dock möjligheter för väljaren att påverka

vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna.

Formellt har nämligen väljarna en i det närmaste total frihet att lägga

sin röst på just de personer som bäst svarar mot deras preferenser. I

realiteten är emellertid inslaget av personröstning obetydligt och

partiernas nominering blir därför i hög grad utslagsgivande när det

gäller mandatfördelningen inom partierna.

Ett uttryck för personvalsinslaget i det nuvarande systemet är den fria

nomineringsrätten. Den fria nomineringsrätten innebär bl.a. att väljaren

har möjlighet att på valsedeln ta upp vilka kandidater han eller hon

vill. Något samtycke från parti eller kandidat behövs inte.

Den fria nomineringsrätten är en grundläggande princip i det svenska

valsystemet. Det har ansetts väsentligt att det inte ställs upp några

regler för partiernas organisation och verksamhet. Väljaren kan därför

vid valet själv konstruera sin valsedel när det gäller kandidatnamnen.

Det står också väljaren fritt att ändra den inbördes ordningen mellan

kandidater på en valsedel, stryka kandidater eller lägga till nya namn.

En annan möjlighet för väljaren att påverka vilka personer som skall

erhålla partiets mandat är att välja bland de olika listor som kan

förekomma för partiet i valkretsen. Partierna kan nämligen ibland välja

att gå fram med flera listor med olika kandidater men det kan också

förekomma s.k. spränglistor. Denna personvalsmöjlighet blir alltså

beroende av om partiet beslutat gå fram med flera listor eller om någon

grupp inom partiet ställt upp en spränglista.

Ett inslag i vallagen (1972:620, omtryckt 1991:95) som i någon mån

minskar väljarnas personvalsmöjligheter är reglerna om skydd för

partibeteckning. Dessa har tillkommit för att försvåra att

partibeteckningar används på ett otillbörligt sätt. Partier med

registrerad partibeteckning kan anmäla minst ett visst antal kandidater

i varje valkrets. Varje valsedel för dessa partier måste toppas av ett

av de anmälda namnen. Om väljaren genom strykning, tillägg e.d.

förändrar valsedeln måste listan även efter åtgärden alltid toppas av

ett anmält namn, annars tillgodoräknas valsedeln endast partiet, vilket

i praktiken betyder att den av partiet bestämda listan får rösten.

Personvals- och valkretsutredningen, som utredde bl.a. frågan om

personval, presenterade sitt förslag i betänkandet (SOU 1977:94)

Personval och valkretsindelning. Förslaget byggde på en kombination av

person- och listval. Enligt förslaget skulle personvalet vara

frivilligt. Väljare som önskade delta i personvalet kunde markera den

kandidat på valsedeln som de helst ville se vald. Därigenom lämnades en

preferensröst. Övriga väljare kunde lämna en omarkerad valsedel, en

liströst. De anslöt sig då till partiernas nominering. Väljarna kunde

också föra fram egna kandidater i stället för dem som partierna

nominerat.

Folkstyrelsekommittén, som också utredde personvalsfrågan, föreslog att

väljarna genom en siffermarkering i en särskild ruta på valsedeln skulle

få ange om något annat än listans första namn skulle placeras överst på

valsedeln (SOU 1987:6).

De två kommittéernas förslag i personvalsfrågan fick ett relativt svalt

mottagande och kritiserades från både principiella och tekniska

utgångspunkter. Detta ledde till att förslagen inte fördes vidare (se

bl.a. prop. 1987/88:22 s. 34 f).

Under de senaste riksmötena har det i riksdagen väckts motioner om

förbättrade möjligheter till personval inom ramen för partivalet.

Konstitutionsutskottets majoritet har dock uppfattat det ovan nämnda

svala mottagandet av förslagen som ett uttryck för att tillräckligt

intresse för personvalsfrågan inte förelegat. Utskottet har därför inte

funnit det meningsfullt med ytterligare utredningar i frågan och har

följaktligen avstyrkt motionerna (1987/88:KU32, 1989/90:KU12 och

1990/91:KU32). I reservationer har emellertid anförts att det är

angeläget att riksdagen så snart som möjligt får anledning att ta

ställning till ett system som innebär att den enskilde väljaren får

ökade möjligheter till personval och att folkstyrelsekommitténs förslag

bör ingå bland de alternativ som övervägs i reformarbetet (se bl.a.

1990/91:KU32 res. 10). Riksdagen har anslutit sig till majoritetens

ståndpunkt (senast prot. 1990/91:112).

Den fria nomineringsrätten har visat sig medföra vissa olägenheter

vilket har illustrerats i samband med tidigare val. Senast i 1991 års

val förekom förfaranden vid nomineringen som kan uppfattas som

otillbörliga. Ett lokalt parti i Skåne satte in sina egna kandidater på

listor för Moderata samlingspartiet och Socialdemokratiska

arbetarpartiet i uppenbart syfte att de egna kandidaterna skulle få

bättre möjlighet att erhålla en riksdagsplats än om man gick fram med

egna listor.

Frågan har redan förut aktualiserats i riksdagsmotioner och andra

framställningar och har utretts både av 1978 års vallagskommitté (SOU

1980:45) och av folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6).

Utredningarna kom inte fram till annat än att det - om man skall behålla

väljarnas fria nomineringsrätt - inte går att komma åt vad som kan

uppfattas som ett otillbörligt utnyttjande av andra partiers beteckning

och andra kandidaters namn.

Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1991/92:KU3 om

vallagsfrågor pekat på behovet av en lösning på dessa problem.

3 Utredningsbehov och utgångspunkter för utredningsarbetet

Enligt regeringsförklaringen skall ett förslag till sådan förändring av

valsystemet tas fram som ökar inslaget av personval till riksdagen i

syfte att ge medborgarna bättre möjligheter att påverka vilka som skall

representera dem.

Det är angeläget att riksdagen så snart som möjligt får anledning att ta

ställning till ett nytt system som innebär att den enskilde väljaren får

ökade möjligheter till personval. De tidigare utredningarnas förslag om

hur ett alternativt personvalssystem skulle kunna konstrueras utgör

visserligen ett underlag för överväganden, men de torde knappast utan

vidare kunna läggas till grund för förändringar av det nu rådande

systemet.

En kommitté bör därför tillkallas med uppgift att lägga fram förslag i

ämnet. Den bör vara parlamentariskt sammansatt. Kommittén bör också få i

uppdrag att, mot bakgrund av bl.a. händelserna i Skåne i samband med

1991 års val, överväga möjligheterna att förhindra vad som kan uppfattas

som ett otillbörligt utnyttjande av den fria nomineringsrätten och lägga

fram de förslag härom som kan anses motiverade.

Kommittén bör i första hand behandla de två frågor jag angivit. Det bör

dock stå kommittén fritt att ta upp också andra närliggande frågor som

den finner angelägna och som står i överensstämmelse med

utredningsarbetets syfte, nämligen att minska avståndet mellan väljare

och valda. Jag skall endast ange några utgångspunkter för arbetet. Ett

omfattande underlag som bör vara av intresse finns bl.a. i tidigare

utredningars betänkanden.

Det är en viktig utgångspunkt att det riksproportionella valsystemet

skall bibehållas och att valen även i fortsättningen skall ha karaktären

av ett val mellan partier. Man bör därför undvika ett valsystem som gör

att enskilda kandidaters person får en allt för stor betydelse på

bekostnad av sakfrågor i valet.

En allmän utgångspunkt för arbetet bör dessutom vara de krav som redan

grundlagberedningen ansåg böra ställas på metoder för ökat inslag av

personval (se SOU 1972:15 s.87). Detta innebär att de metoder som skall

begagnas för att stärka väljarnas inflytande över riksdagens

personsammansättning måste vara sådana att de inte gör det möjligt för

små grupper att styra personurvalet på bekostnad av den stora mängden av

väljare, som kanske helst överlåter valet av personer till

partiinstanserna. Det är också - som delvis framgått -viktigt att

förebygga att personer erövrar mandat till följd av stora ekonomiska

insatser eller andra ovidkommande omständigheter. Metoderna för

personval får inte heller bli så komplicerade att de blir svåra att

förstå för de röstande eller nämnvärt fördröjer fastställandet av

valresultatet. Vidare bör möjligheten att föra fram kandidater som inte

är nominerade behållas. En reglering av partiernas nomineringsförfarande

bör undvikas. I detta sammanhang bör även eventuella effekter i fråga om

fördelningen mellan kvinnor och män bland de valda belysas.

Ett system med ökat personvalsinslag kan även komma att kräva

förändringar i reglerna om ersättare för riksdagsledamöter. Det bör ingå

i kommitténs uppdrag att överväga även denna fråga.

Kommittén bör vidare överväga det lämpliga i att införa ökade

möjligheter till personval även vid val till kommunala beslutande

församlingar.

Det är angeläget att kommittén söker nå sådana lösningar på de olika

frågorna att de samlar en bred majoritet.

Kommittén bör lägga fram de förslag till författningsändringar som

föranleds av dess ställningstaganden.

4 Utredningsarbetet

För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv (dir. 1984:5)

till samtliga kommittér och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

Kommittén bör på lämpligt sätt samordna sitt arbete med

vallagsutredningen (Ju 1991:02), som har till uppgift att göra en

teknisk och administrativ översyn av vallagen. Vidare bör utredningen

samråda med grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) som har till

uppgift att utreda behovet av grundlagsändringar vid ett svenskt

medlemskap i EG.

Utredningsarbetet bör vara avslutat före 1992 års utgång. Om

grundlagsändringar skulle bli aktuella, kan i så fall en proposition om

sådana läggas fram i december 1993 (jfr 8 kap. 15 § RF).

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

statsrätt och förvaltningsrätt

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

med högst åtta ledamöter - med uppdrag att lägga fram förslag som medför

ett ökat inslag av personval till riksdagen m.m.,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)