Dir. 1991:123

Översyn av bestämmelserna om grovt rattfylleri och sjöfylleri.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

MITT FöRSLAG

BAKGRUND

Utvärdering av lagändringarnas effekter

Sjöfylleri

UTREDNINGSUPPDRAGET

Allmänna utgångspunkter

Sänkt promillegräns

Skärpta straff

Ökad enhetlighet i tillämpningen

Påverkan på övrig lagstiftning

Sjöfylleri

Lagtekniska frågor

Ekonomiska konsekvenser och förslag till finansiering

ÖVRIGT

HEMSTäLLAN

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

BESLUT

Dir. 1991:123

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

MITT FöRSLAG

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att skyndsamt se över lag stiftningen om grovt rattfylleri samt reglerna om sjöfylleri. Översynen

skall avse dels promillegränsen och påföljden för grovt rattfylleri,

dels frågan om promilleregler skall införas för sjötrafiken.

BAKGRUND

Rattfyllerilagstiftningen En viktig del av trafiksäkerhetsarbetet består i åtgärder för att

förbättra nykterheten i vägtrafiken. Sverige införde redan på 1920-talet

bestämmelser om straff för onykterhet i trafiken. Ansvarsområdet har

successivt utvidgats och kravet på nykterhet efter hand skärpts. Den

historiska bakgrunden tecknas närmare i justitieutskottets betänkande

1991/92:JuU2, s. 3 f. och i prop. 1989/90:2, s.15 f. Bestämmelser om

trafiknykterhetsbrott finns i 4 och 4a§§ trafikbrottslagen (1951:649).

För järnvägstrafiken innehåller 6kap. 2§ järnvägstrafiklagen (1985:192)

motsvarande regler.

1990 års ändringar i trafikbrottslagen

Den senaste ändringen av trafikbrottslagen trädde i kraft den 1juli 1990

(prop. 1989/90:2, JuU2, rskr.106, SFS 1990:149). Den innebar att nedre

promillegränsen för straffbarhet sänktes till 0,2 (denna gräns avser al koholkoncentrationen i blodet, motsvarande sänkning gjordes beträffande

alkoholkoncentrationen i utandningsluften; fortsättningsvis talas för

enkelhets skull endast om alkoholkoncentration i blodet), brottsbenäm ningen rattonykterhet utmönstrades och rattfylleribrottet delades upp i

två grader, rattfylleri och grovt rattfylleri.

Bestämmelsen om grovt rattfylleri är nu utformad i överensstämmelse med

vad som normalt gäller i samband med gradindelade brott. Detta innebär

att det i bestämmelsen anges vissa omständigheter som skall tilläggas

särskild vikt vid ställningstagandet till om rattfylleribrottet är

grovt. Förutom en alkoholhalt som har uppgått till minst 1,5 promille i

blodet nämns som ytterligare kvalificerande omständigheter vid den

bedömningen att föraren annars varit avsevärt påverkad av alkohol eller

annat medel eller att framförandet av fordonet har inneburit en påtaglig

fara för trafiksäkerheten. I praktiken innebär lagändringen i detta

hänseende en utvidgning av tillämpningsområdet genom att ansvar för

grovt rattfylleri kan komma ifråga även om alkoholkoncentrationen inte

uppgått till 1,5 promille.

Rattfylleri (nu grovt rattfylleri) har före de senaste ändringarna

normalt bestraffats med ett kortare fängelsestraff. I förarbetena till

den nu gällande lagstiftningen gavs emellertid uttryck för ett synsätt

som lämnar större utrymme än tidigare att välja en icke frihetsberövande

påföljd. Departementschefen anförde i den delen bl.a. följande.

De principer för val av påföljd som kommer till uttryck i den nya

lagstiftning som trädde i kraft vid årsskiftet är allmänt tillämpliga

och därför givetvis även när det gäller val av påföljd för rattfylleri.

Detta innebär att rätten alltid skall fästa särskilt avseende vid om ständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl

för fängelse får rätten utöver brottslighetens straffvärde och art

beakta att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.

Straffvärdet hos grova rattfylleribrott är normalt inte så högt att

detta i sig motiverar fängelse istället för en inte frihetsberövande

påföljd. Däremot torde det stå klart att återfall i grovt rattfylleri

måste anses vara en sådan omständighet som gör att annan påföljd än

fängelse normalt är utesluten. Den fråga som i praktiken är svårast att

avgöra är därför i vilken utsträckning rattfylleribrottens art måste

anses vara sådan att brotten bör följas av fängelse även om det inte är

fråga om en återfallssituation.

För egen del är jag av den uppfattningen att en avgörande faktor i det

hänseendet måste vara de risker för trafiksäkerheten som brottet

inneburit. Har gärningsmannen genom sitt körsätt, den omfattning som

körningen haft eller varit avsedd att ha, de trafikförhållanden som

rådde vid körningen eller genom andra sådana omständigheter visat en

uppenbar likgiltighet för sina medtrafikanters säkerhet, måste detta

anses innebära en mycket stark presumtion för fängelse. Jag vill stryka

under att ett sådant synsätt innebär en väsentlig skärpning för många

fall som i dag bedöms som rattonykterhet men som enligt mitt förslag

blir att bedöma som grovt rattfylleri. Har några särskilda

omständigheter av de slag som jag nu berört däremot inte förelegat, bör

normala principer för påföljdsval kunna tillämpas i väsentligt större

utsträckning än vad som nu är fallet.

Det är emellertid inte endast brottslighetens art som är av betydelse

för valet mellan fängelse och en inte frihetsberövande påföljd. Av stor

vikt är självfallet också om det i det enskilda fallet finns

omständigheter som kan anses tala för en lindrigare påföljd än fängelse.

Det kan exempelvis vara sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 §

brottsbalken. Jag tänker här främst på det fallet att den tilltalade

drabbas av hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller

näringsutövning till följd av att körkortet återkallas. Av än större

betydelse torde sådana omständigheter som nämns i 30 kap. 9 § andra

stycket brottsbalken vara. Det är, förutom de s.k. kontraktsvårdsfallen,

situationer där en påtaglig förbättring skett av den tilltalades person liga eller sociala situation eller där han undergår behandling för sitt

missbruk.

När det därefter gäller frågan om valet mellan påföljderna villkorlig

dom och skyddstillsyn anförde departementschefen bl.a. följande.

Har domstolen funnit att brottet i det enskilda fallet inte bör

föranleda fängelse, står valet, om vi bortser från överlämnande till

särskild vård, mellan villkorlig dom och skyddstillsyn. För att

villkorlig dom skall kunna komma i fråga krävs i princip att det saknas

särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig

skyldig till fortsatt brottslighet. Villkorlig dom skall normalt förenas

med ett bötesstraff, som när det gäller grovt rattfylleri måste vara

kännbart.

Utrymmet för villkorlig dom som påföljd för den som gjort sig skyldig

till grovt rattfylleri är emellertid begränsat till följd av att en stor

majoritet av dem har kroniska alkoholproblem. Även om sådana problem

inte automatiskt kan tas till intäkt för att det föreligger risk för

fortsatt rattfylleribrottslighet är detta naturligtvis ofta förhållan det. Den påföljd som då kommer i fråga är skyddstillsyn.

Utvärdering av lagändringarnas effekter

Redan i propositionen (s. 28) förutskickades att en utvärdering av de

ändrade reglerna framstod som nödvändig. Även justitieutskottet betonade

vikten av att de ändrade trafiknykterhetsreglernas tillämpning blev

föremål för fortlöpande uppmärksamhet från statsmakternas sida samt att

det praktiska resultatet av de beslutade ändringarna skulle utvärderas

efter viss tid (se betänkandet s. 14 ff.).

I juni 1991 gav den dåvarande regeringen brottsförebyggande rådet (BRÅ)

i uppdrag att utvärdera effekterna av lagändringarna. I beslutet anges

att utvärderingen främst skall ta sikte på i vad mån lagändringarna har

påverkat trafikanternas beteende i trafiken, trafiksäkerheten med av seende på olycksfall och andelen alkoholpåverkade förare. Vidare skall

utvärderingen belysa ändringarnas betydelse för domstolarnas påföljdsval

samt andelen återfall i trafiknykterhetsbrott och skillnaden mellan

olika påföljder när det gäller återfallsbenägenheten. I

utvärderingsuppdraget ingår även att inventera och kartlägga

tillgängligt forskningsmaterial varvid möjligheterna att samverka med

närliggande forskningsprojekt särskilt skall beaktas. BRÅ har inlett

arbetet och en referensgrupp med representanter för rättsväsendet och

andra berörda myndigheter har knutits till utvärderingsprojektet.

Utvärderingsprojektet skall slutredovisas senast den 1april 1994.

Senare uttalanden av statsmakterna om rattfyllerilagstiftningen Lagändringarna år 1990 har blivit föremål för en omfattande och livlig

debatt. Kritik har riktats mot framför allt den påföljdspraxis som

kommit att utvecklas mot bakgrund av de refererade uttalandena i

förarbetena.

I samband med den allmänna motionstiden under riksmötet 1990/91 väcktes

en lång rad motioner med anknytning till trafiknykterheten.

När den nya regeringen tillträdde hösten 1991 uttalade den i regerings förklaringen att reglerna för rattfylleri skulle ses över med inriktning

på sänkt promillegräns och skärpta straff för grovt rattfylleri samt

ökad enhetlighet i tillämpningen.

Riksdagens justitieutskott har därefter i sitt av riksdagen godtagna be tänkande 1991/92:JuU2 behandlat de ovan nämnda motionerna. Motionerna

rör i huvudsak brottet grovt rattfylleri, såväl gränsen mellan det och

enkelt rattfylleri som valet av påföljd. Den allmänna inriktningen i

motionerna är att det framstår som eftersträvansvärt att gränsen till

grovt rattfylleri borde sättas något lägre än för närvarande och att

grovt rattfylleri borde leda till en strängare påföljd än i dag. I sina

överväganden uttalar utskottet bl.a. att det beträffande grovt

rattfylleri är nödvändigt med en påföljdspraxis som i rimlig mån

tillgodoser den allmänpreventiva effekt som lagstiftningen om grovt

rattfylleri är avsedd att ha. Utskottet betonar dock att detta inte

utesluter att välja skyddstillsyn som påföljd för grovt rattfylleri när

en annan påföljd än fängelse ter sig adekvat. Utskottet anför vidare att

en översyn med beaktande av spörsmålen resta i motionerna bör göras men

att den inte kan vänta så länge som till 1994. Med hänvisning till att

uttalanden i regeringsförklaringen gett vid handen att åtgärder redan

aktualiserats i regeringskansliet avslog utskottet samtliga motioner.

Sjöfylleri

Bestämmelser om nykterhetsbrott i sjötrafik finns i sjölagen

(1891:35s.1). Brotten sjöfylleri och grovt sjöfylleri behandlas i 325

och 325a§§. Bestämmelserna ändrades senast den 1juli 1991 (prop.

1990/91:128, LU35, rskr. 331, SFS 1991:668).

Trafiken till sjöss har ökat i utomordentligt snabb takt under senare

år. Detta beror till stor del på att antalet fritidsbåtar har ökat

kraftigt. Dessa båtar har i allmänhet också blivit större och snabbare.

Sjötrafiken har nu, i vart fall i livligt trafikerade vatten, allt mer

börjat likna vägtrafiken vad gäller täthet och livlighet. Den ställer

därmed ofta likartade krav på reaktionsförmåga och gott omdöme.

Med anledning av den utveckling som har skett av sjötrafiken har

riksdagen på regeringens förslag beslutat om bl.a. vissa ändringar av

den straffrättsliga regleringen av onykterhet till sjöss och av störande

effekter av sjöfart (prop.1990/91:128, LU35, rskr. 331, SFS 1991:668). I

propositionen och utskottsbetänkandet behandlades även frågan om

promilleregler för sjötrafiken. Där gjordes den samfällda bedömningen

att det nu inte finns tillräckligt beredningsunderlag för att föreslå

promilleregler och att frågan därför bör övervägas närmare av en

utredning.

UTREDNINGSUPPDRAGET

Grovt rattfylleri

Allmänna utgångspunkter

Den allmänna utgångspunkten för utredningsuppdraget bör vara vad re geringen har uttalat i regeringsförklaringen, nämligen att reglerna om

grovt rattfylleri skall ses över med inriktning på sänkt promillegräns

och skärpta straff samt ökad enhetlighet i tillämpningen.

Sänkt promillegräns

Som jag tidigare berört innebär lagändringen år 1990 ökade möjligheter

att bedöma fall där alkoholhalten inte uppgått till 1,5 promille som

grovt rattfylleri. Frågan om vilken promillegräns som skall gälla vid

gränsdragningen mellan rattfylleri och grovt rattfylleri diskuterades

däremot inte närmare i samband med ändringarna 1990. Departementschefen

konstaterade emellertid att de olycksrisksundersökningar som gjorts

visar på höjda olycksrisker vid alkoholhalter klart under 1,5 promille

(jfr. prop. 1989/90:2, s. 36). Propositionen innehåller också en

kortfattad redogörelse för resultaten av ett antal sådana undersökningar

(s. 18 ff.).

Mot bakgrund av tillgängliga vetenskapliga rön skall kommittén ta

ställning till om gränsen på 1,5 promille bör sänkas och i förekommande

fall föreslå nödvändiga lagändringar. Om kommittén finner skäl för det,

kan den i stället för en generell sänkning av promillegränsen föreslå en

ordning enligt vilken möjligheterna att bedöma fall med en lägre

alkoholkoncentration än 1,5 promille som grovt rattfylleri utvidgas i

förhållande till nuvarande regler.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden bör vara en bedömning av i

vad mån en sänkt gräns är ägnad att påverka nykterheten och säkerheten i

allmänhet i trafiken. Kommittén bör även beakta i vilken utsträckning en

sänkning av promillegränsen medför sådana ökade möjligheter till vård

eller annan behandling som kan antas minska risken för återfall.

En utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen om grovt

rattfylleri medför konsekvenser för rättsväsendets handläggning. Det är

angeläget att kommittén belyser dessa liksom även de effekter som en fö reslagen ändring kan antas medföra för kriminalvården.

Skärpta straff

1990 års ändringar av rattfylleribestämmelserna har i vart fall

inledningsvis lett till en kraftigt förändrad påföljdspraxis. Första

halvåret 1990 dömdes omkring 70procent av rattfylleristerna (motsvarar i

stort de som i dag döms för grovt rattfylleri) till fängelse och mindre

än 10procent till villkorlig dom. Under andra halvåret 1990 dömdes cirka

40procent till fängelse och drygt 30procent erhöll villkorlig dom. Om

man ser till senare utfall har användningen av villkorlig dom minskat

något och uppgick till 27procent under andra kvartalet 1991; 45procent

av dem som dömdes för grovt rattfylleri fick fängelse. Förändringen av

fördelningen mellan påföljderna bekräftas dessutom av utvecklingen under

tredje kvartalet 1991.

Det är väsentligt att kommittén vid sitt ställningstagande till vilka

lagändringar som kan vara motiverade beaktar hur praxis beträffande på följdsval utvecklat sig och kan komma att utveckla sig under kommitténs

arbete. Kommittén bör i den delen samråda med BRÅ och den särskilda

referensgrupp som följer den utvärdering av 1990 års reform som BRÅ

svarar för.

Vad som inger särskild oro när det gäller den hittillsvarande tillämp ningen av de nya reglerna är den starka ökningen av antalet villkorliga

domar. I likhet med vad som gällde redan före reformen år 1990 bör det

visserligen inte vara uteslutet att tillämpa villkorlig dom vid grovt

rattfylleri. Redan med hänsyn till att en stor majoritet av dem som döms

för grovt rattfylleri har allvarliga alkoholproblem bör emellertid

utrymmet för villkorlig dom vara begränsat.

En orsak till att villkorlig dom särskilt inledningsvis tillämpats i så

stor omfattning kan vara att domstolarna inte haft tillräcklig

personutredning. Den frågan har tagits upp i samband med den nya

lagstiftning om särskild personutredning i brottmål (prop. 1991/92:2,

JuU2, rskr. 000) som riksdagen nyligen beslutat om och som träder i

kraft den 1juli 1992. Kommittén bör i sitt arbete söka bedöma den gamla

och den nya ordningens betydelse för valet av påföljd vid grova

rattfyllerier. Behövs ytterligare ändringar i lagstiftningen om

personutredning i brottmål, bör kommittén vara oförhindrad att föreslå

sådana.

Kommittén bör även pröva i vilken utsträckning och under vilka om ständigheter som skyddstillsyn bör kunna komma i fråga som påföljd för

grovt rattfylleri. En utgångspunkt för den bedömningen bör, såsom justi tieutskottet uttalat i sitt betänkande 1991/92:JuU2, vara att

möjligheten vid icke frihetsberövande påföljderna att bereda vård för

missbrukare skall tas till vara även vid bestämmande av påföljd för

grovt rattfylleri i framtiden. Frågan om val av påföljd för grovt

rattfylleri hänger nära samman med utformningen av bestämmelsen om grovt

rattfylleri. När kommittén tar ställning till hur en skärpt

påföljdspraxis bör åstadkommas bör den därför vara oförhindrad att även

överväga ändringar av kriterierna för grovt rattfylleri.

Ökad enhetlighet i tillämpningen

Regeringsförklaringens uttalande om att en ökad enhetlighet i till ämpningen är eftersträvansvärd skall ses främst mot bakgrund av ut vecklingen efter den 1juli 1990. Av såväl uppgifter från statistiska

centralbyrån som andra granskningar av praxis framgår att skillnaderna i

praxis när det gäller påföljdsval synes ha ökat direkt efter den 1juli,

såväl mellan hovrättsområden som mellan enskilda tingsrätter.

Variationen mellan hovrättsområdena synes dock ha minskat därefter för

att andra kvartalet 1991 inte vara direkt större än den som var för

handen redan före 1990 års ändringar i trafikbrottslagen.

Skillnader i påföljdsval mellan olika domstolar och områden i landet kan

förklaras med hänsyn till att de fall som förelegat till bedömning varit

olika i andra relevanta hänseenden än sådana som legat till grund för

statistisk bearbetning. Särskilt när det gäller inledningsskedet efter

lagändringarna år 1990 är det emellertid uppenbart att variationerna var

av ett sådant slag att de inte kan förklaras enbart av faktorer

hänförliga till de individuella fallen.

Enhetlighet är eftersträvansvärd i straffrättstillämpningen, och oklar heter som leder till omotiverade skillnader i prövningen skall om

möjligt undanröjas. Kommittén skall i detta hänseende noga följa

utvecklingen samt föreslå de lagtextjusteringar som framstår som ägnade

att öka förutsättningarna för en ökad enhetlighet i tillämpningen.

Samtidigt är det emellertid angeläget att de eventuella förslag som

kommittén lägger fram lämnar det utrymme som bör finnas för domstolarna

att liksom i andra fall göra en allsidig och nyanserad bedömning med

hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Kommittén bör härvid

även beakta det grova rattfylleriets förhållande till annan

trafiklagstiftning, jag tänker då närmast på relationen till

bestämmelsen om grov vårdslöshet i trafik.

Påverkan på övrig lagstiftning

I den mån kommittén lägger förslag som innebär ändringar i trafikbrotts lagen skall konsekvenserna för annan lagstiftning som behandlar nykter het beaktas, t.ex. behov av ändringar i bl.a. järnvägstrafiklagen

(1985:192).

Förhållandet till brottsförebyggande rådets utvärdering Som framgår av det följande skall den parlamentariska kommittén som nu

föreslås avsluta sitt arbete innan brottsförebyggande rådets utvärdering

skall vara klar. Kommitténs uppdrag är dock, såvitt gäller de frågor som

skall tas upp, begränsat i förhållande till BRÅ:s arbete som därför

skall fortsätta i enlighet med angiven tidsplan. Som jag tidigare nämnt

bör dock kommittén arbeta i nära samarbete med dem som ansvarar för

BRÅ:s utvärdering så att dubbelarbete undviks.

Sjöfylleri

Allmänna utgångspunkter

En naturlig utgångspunkt för överväganden om hur straffbestämmelserna

för sjöfylleri bör vara utformade är att dessa, så långt det på sakliga

grunder är motiverat, bör anpassas till den reglering som gäller för

andra trafiknykterhetsbrott. Den kommitté som jag föreslår skall

behandla bestämmelserna om grovt rattfylleri bör därför samtidigt även

överväga frågan om införande av promilleregler för sjötrafiken.

Kommittén bör närmare analysera i vilken utsträckning vägtrafik och

sjötrafik kan anses vara så likartade, att de skäl som ligger bakom

systemet med promilleregler för vägtrafiken även har bärkraft för

sjötrafiken. Kommittén bör härvid, mot bakgrund av den typ av risker som

alkoholpåverkan medför i olika situationer, överväga på vilket sätt som

en promillereglering för sjötrafiken lämpligen utformas och föreslå de

lagändringar som anses motiverade.

Lagtekniska frågor

Promilleregler för sjötrafiken kan konstrueras på en rad olika sätt. Vid

valet mellan olika alternativ finns det flera olika typer av problem som

bör beaktas. I den departementspromemoria som låg till grund för den

senaste ändringen av reglerna om sjöfylleri lämnas en redogörelse för

vissa av dessa (Ds1990:52: Sjöfylleri m.m., s. 25 f.).

De straffbestämmelser om sjöfylleri som finns i dag har ett vidsträckt

tillämpningsområde beträffande personkretsen. Det framstår därför som

tveksamt, om man bör göra en promilleregel lika omfattande. Starka skäl

talar dock för att viktiga delar av sjötrafiken bör jämställas med

vägtrafiken. Kraven på nykterhet kan emellertid knappast göras lika för

alla fall oberoende av typen av fartyg eller den uppgift ombord som är

aktuell. I departementspromemorian har olika typer av avgränsningar

skisserats. Kommittén bör förutsättningslöst överväga lämpligheten av

dessa och andra tänkbara avgränsningar, t.ex. att avgränsa

promilleregelns tillämplighet till fartyg av viss storlek eller med viss

motoreffekt.

Ekonomiska konsekvenser och förslag till finansiering

Kommittén bör särskilt redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av dess

förslag. De ekonomiska effekterna för de instanser inom rättsväsendet

som kan tänkas bli berörda av förslagen, såsom polis-, åklagar-, och

domstolsväsendet samt kriminalvården skall därvid specificeras. Härvid

är det av särskild vikt att beakta effekterna av en förändrad

påföljdsbestämning för kriminalvården. Kommittén bör ange hur kommitténs

förslag skall rymmas inom en oförändrad resursram.

ÖVRIGT

För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningens arbete bör vara avslutat före utgången av år 1992.

HEMSTäLLAN

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté - omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) - med högst sju ledamöter med uppdrag

att göra en utvärdering av bestämmelserna för grovt rattfylleri och

frågan om införande av en promilleregel till sjöss samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

BESLUT

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)