Dir. 1991:124

Alkoholpolitisk kommission

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Mitt förslag

Bakgrund

Alkoholkonsumtion och alkoholskador

Alkoholfrågan i Sverige och i Europa

EG och alkoholpolitiken

Onödiga regler bör utmönstras

Att påverka efterfrågan

Vården av alkoholmissbrukare

Missbrukets familjesociala konsekvenser

Kommissionens uppdrag

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:124

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Chefen för socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommission med bred sammansättning

tillkallas med uppgift att utvärdera den hittillsvarande

alkoholpolitiken och lägga fram förslag till en strategi för framtiden -

bl.a.i ett EG-perspektiv. Kommissionen skall även kartlägga

alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser och göra en översyn av

vården av alkoholmissbrukare.

Bakgrund

En alltför hög konsumtion av alkohol för med sig omfattande sociala och

medicinska problem. Missbruk medverkar till social utslagning, problem

på arbetsmarknaden och familjeproblem. Missbruket har en stark koppling

till våld och andra former av brott, det ligger bakom en lång rad

olyckor och sjukdomar och orsakar för tidig död. Missbruket av alkohol

fungerar också ofta som en inkörsport till andra slag av missbruk.

Samhällets kostnader för t.ex. socialtjänst och sjukvård,

produktionsbortfall och arbetsrehabilitering är mycket höga. Härtill

kommer det psykiska, sociala och ekonomiska lidande som drabbar enskilda

missbrukare och deras anhöriga.

Genom 1977 års alkoholpolitiska beslut lade riksdagen under stor enighet

fast grunderna för den alkoholpolitik som i det väsentliga alltjämt

tillämpas (prop.1976/77:108, SkU 40, rskr. 231). Det innebär att

hanteringen av alkoholdrycker omgärdas med ett regelsystem vars syfte är

att begränsa alkoholens skadeverkningar. Det sker bl.a. genom

prispolitiken och genom att Systembolaget har monopol på huvuddelen av

detaljhandeln med alkoholdrycker. Dessutom regleras restaurangserve ringen av alkoholdrycker i syfte att den skall ske återhållsamt, under

kontrollerade former och med socialt ansvar. Social hänsyn skall tas

framför allt för att skydda ungdomar. Samhället satsar dessutom av sevärda medel för att genom information och opinionsbildning begränsa

konsumtionen och alkoholskadorna.

Hösten 1989 uttalade riksdagen i enlighet med socialutskottets betänkan de (SoU1989/90:2) En aktiv alkoholpolitik m.m. att alkoholfrågan måste

sättas i blickpunkten. En större medvetenhet om alkoholens skade verkningar och en större förståelse för behovet av alkoholpolitiska

åtgärder måste enligt utskottet skapas. Vidare ansåg utskottet att

åtgärderna borde utgå från 1977 års alkoholpolitiska beslut. Dock borde

insatserna i vissa avseenden anpassas till samhällsförändringar och ny

kunskap inom alkoholforskningen.

Alkoholkonsumtion och alkoholskador

Vid en internationell jämförelse är den genomsnittliga alkoholkonsumtio nen i Sverige relativt låg. De alkoholbetingade medicinska skadorna är

också av betydligt mindre omfattning än i länder med högre genomsnittlig

alkoholkonsumtion.

Ändå ger alkoholen upphov till avsevärda sociala, samhällsekonomiska och

medicinska problem även i vårt samhälle. Enligt en vanlig uppskattning

dricker 300000 svenskar så mycket alkohol att det har en negativ

inverkan på deras hälsa, familjeliv och arbete.

De senaste decenniernas internationella alkoholforskning har gett en i

huvudsak entydig bild av ett samband mellan den totala alkoholkonsumtio nen i ett samhälle och dödligheten i alkoholbetingade sjukdomar. Inte

minst högkonsumenterna, den grupp om ca 10 procent av befolkningen som

konsumerar 50 procent av alkoholen, utgör ett stort problem. En stegrad

total alkoholkonsumtion åtföljs med stor sannolikhet av en ökning också

av antalet högkonsumenter, vilket i sin tur som regel leder till att den

alkoholrelaterade sjukligheten och dödligheten stiger. Omvänt gäller att

en minskning av den totala alkoholkonsumtionen i ett samhälle leder till

färre alkoholskador och lägre dödlighet.

Från andra världskriget och framåt har den genomsnittliga alkoholkonsum tionen i Sverige, som den framgår av den officiella försäljningssta tistiken, ökat påtagligt. Under de tre första efterkrigsdecennierna

praktiskt taget fördubblades konsumtionen per invånare. Under perioden

1976-1984 minskade alkoholförsäljningen med drygt 20%. Därefter kom en

ny period av relativt kraftig konsumtionsökning. Under de två senaste

åren har återigen en viss mindre tillbakagång kunnat registreras. Fort farande ligger emellertid alkoholkonsumtionen per invånare (15år och

äldre) ca 60% över 1946 års nivå (4,0liter ren alkohol per invånare 15år

och äldre år 1946, jämfört med 6,4 liter år 1990).

Härtill kommer den konsumtion som inte registreras i officiell försälj ningsstatistik, det s.k. mörkertalet. Hit räknas bl.a. hemtillverkat

vin, privat införsel av alkohol, olovlig tillverkning av spritdrycker

och konsumtion under utlandsvistelser.

Alkoholfrågan i Sverige och i Europa

Våra dryckestraditioner är en del av den svenska kulturtraditionen och

livsstilen. Sverige tillhör av tradition de s.k. spritländerna. Det

typiska för spritländerna är att drickandet i stor utsträckning är

koncentrerat till veckosluten och vissa högtider. Man dricker sig ofta

berusad. Våldsbrottslighet och olyckshändelser har starka samband med

denna typ av drickande.

I vinländer som t.ex. Frankrike, Italien, Portugal och Spanien dricks

vin i stor utsträckning som vardaglig måltidsdryck och det är inte

kulturellt accepterat att dricka sig redlöst berusad. Att alkoholbruket

är en integrerad del av vardagslivet leder till höga konsumtionsnivåer,

vilket i sin tur för med sig utbredda medicinska skador och alkohol relaterad dödlighet.

Under efterkrigstiden har vi kunnat se en tydlig tendens till att

dryckesmönstren internationaliseras, särskilt inom EG-länderna. Men även

i Sverige har det skett en långsiktig förändring av dryckesvanorna,

bl.a. mot minskad spritkonsumtion och ökad vin- och ölkonsumtion.

Under det senaste årtiondet har man i bl.a. en rad europeiska länder

blivit alltmer medveten om att alkoholskadorna utgör ett av de stora

folkhälsoproblemen. Som en del av den s.k. Hälsa för alla-strategin har

det inom Världshälsoorganisationen (WHO) framförts som ett mål att

alkoholkonsumtionen skall pressas tillbaka med minst 25% under perioden

1980-2000, vilket Sverige ställt sig bakom. I flera europeiska länder

förs nu diskussioner om möjligheterna att reducera alkoholkonsumtion och

-skador genom både utökade informationsinsatser och åtgärder för att be gränsa utbudet av alkohol, t.ex. genom förbud mot eller inskränkningar i

rätten att sprida reklam för alkoholdrycker. Även dryckesskatternas be tydelse för folkhälsan har uppmärksammats.

EG och alkoholpolitiken

Riksdagen har vid flera tillfällen slagit fast att det europeiska

integrationsarbetet från svensk sida inte får bedrivas så att en

effektiv svensk alkoholpolitik försvåras.

Den svenska alkoholpolitikens mål att pressa tillbaka alkoholkonsumtion

och alkoholskador ligger fast. Medlen för att nå detta mål måste även i

fortsättningen vara dels en kombination av insatser för att förbättra

kunskaper om alkoholbruket och påverka attityder till det, dels åtgärder

för att begränsa alkoholens tillgänglighet.

På längre sikt är det emellertid sannolikt att den europeiska

integrationsprocessen får återverkningar även inom detta område. Det

gäller främst prispolitiken. Sverige hör sedan länge till de länder som

har en relativt sett hög, alkoholpolitiskt motiverad, beskattning av

alkoholdrycker. Det finns i och för sig inga planer inom EG att genom

bindande direktiv åstadkomma att skatten på alkohol ligger på samma nivå

i alla medlemsländer. Å andra sidan är det troligt att harmoniseringen

på sikt kommer att påverka medlemsländernas alkoholpriser i utjämnande

riktning. En friare handel och minskade gränskontroller kan under alla

förhållanden leda till att det blir svårare att använda priset som al koholpolitiskt instrument.

Vad gäller den svenska alkohollagstiftningen i övrigt, finns det för

närvarande ingen anledning att förmoda att den i något avgörande

hänseende skulle vara oförenlig med EG:s regelsystem. Hittills har det

emellertid inte utförts någon samlad genomgång av de olika alko hollagarna och av ev. behov av revideringar med hänsyn till kravet på

anpassning till EG:s regelsystem. Det framstår som angeläget att en

sådan genomlysning nu kommer till stånd.

Onödiga regler bör utmönstras

Även om det för närvarande inte finns anledning att göra någon total

översyn av alkohollagstiftningen, kan det finnas skäl att granska

bestämmelserna också från en annan synvinkel. Riksdagen har vid flera

tillfällen uttalat att de restriktioner som finns på alkoholområdet

måste begränsas till sådana som allmänheten uppfattar som meningsfulla

för att inte förtroendet för alkoholpolitikens grunder skall minska.

Samtidigt som vi bör slå vakt om de delar av regelverket som har

alkoholpolitisk betydelse, bör sådana bestämmelser som inte längre

fyller någon alkoholpolitisk funktion kunna utmönstras. Härigenom kan

lagstiftningen vinna i trovärdighet. Av samma skäl bör man ta vara på de

möjligheter som kan finnas att åstadkomma en förenklad och förtydligad

lagstiftning.

I detta sammanhang bör kommissionen särskilt uppmärksamma reglerna om

tillstånd till servering av alkoholdrycker enligt lagen (1977:293) om

handel med drycker (LHD), liksom bestämmelserna om serveringens be drivande och andra frågor som gäller alkoholserveringen. Kommissionen

bör även analysera hur denna lagstiftning tillämpas i praktiken.

Att påverka efterfrågan

Om åtgärder för att begränsa alkoholens tillgänglighet kan sägas utgöra

alkoholpolitikens ena grundsten, så är insatser för att påverka

människornas efterfrågan på alkoholdrycker den andra. Härmed avses såväl

förebyggande insatser, t.ex. att skapa drogfria fritidsmiljöer för

ungdomar, som informations- och opinionsbildande verksamhet för att

påverka människors alkoholvanor. Hit hör även positiv information om de

olika alkoholfria festdrycker som finns som alternativ.

Stora insatser har gjorts och görs inom detta område. I ett läge där det

till följd av internationaliseringen och den europeiska integrationen

kan bli svårare att begränsa alkoholens tillgänglighet genom

prispolitiken, finns det emellertid skäl att lägga ännu större vikt vid

detta attityd- och opinionsbildande arbete.

Alkohol- och drogområdet kommer att bli det mest omfattande verksam hetsområdet i det folkhälsoinstitut som inrättas den 1 juli 1992. I den

proposition som låg till grund för riksdagens beslut underströks starkt

att information, opinionsbildning och andra förebyggande åtgärder bör

ges en mer framträdande roll i den svenska alkoholpolitiken. Det rör sig

både om insatser som riktar sig till befolkningen i stort och om mer

selektiva satsningar riktade till t.ex. ungdomar eller gravida kvinnor.

Det handlar vidare om såväl allmänt förebyggande insatser som åtgärder

riktade till människor vilka befinner sig i riskzonen för att utveckla

ett skadligt bruk av alkohol. Institutets verksamhet skall bygga på ve tenskapligt väl förankrat underlag.

Vården av alkoholmissbrukare

Socialberedningen konstaterade i sitt betänkande (SOU 1987:22) Miss brukarna, Socialtjänsten, Tvånget att de tunga alkoholmissbrukarnas

sociala och medicinska situation har försämrats påtagligt under de

senaste decennierna.

Överdödligheten bland dessa alkoholmissbrukare har ökat dramatiskt,

särskilt bland de yngre.

De missbrukare som har kontakt med socialtjänsten har det ofta under

långa tidsperioder, men kontakterna är som regel sporadiska och

oplanerade. Det saknas en kontinuitet i behandlingen, något som också

gäller för de institutionsvårdade missbrukarna. Den öppna

socialtjänstens uppföljning efter institutionsvård fungerar sällan på

det sätt som förutsattes när socialtjänstlagen infördes. Samarbetet

mellan socialtjänsten, sjukvården och andra samhällsinstitutioner är

ibland dåligt utvecklat. Ofta vet man inom det ena av dessa områden inte

att klienten respektive patienten är aktuell inom det andra.

Även socialstyrelsen har i olika rapporter redovisat att

missbrukarvården i dag står inför stora problem. Det finns en brist på

institutionsplatser för tunga missbrukare och det finns ett stort behov

av att utveckla vårdens innehåll.

I många kommuner saknas det effektiva metoder för att klara vården av

klienter med sammansatta problem, t.ex. psykiskt störda missbrukare och

missbrukare med invandrarbakgrund. Det behövs bättre kunskap och kom petens för att arbeta med dessa grupper och bättre samarbete med lands tingens psykiatriska vård.

Tvångsvården av vuxna missbrukare enligt lagen (1988:870) om vård av

missbrukare i vissa fall (LVM) dras vidare med såväl kvantitativa som

kvalitativa brister.

Utredningen (S 1991:09) Institutioner inom ungdomsvården och miss brukarvården har bl.a. som uppgift att belysa missbrukarvårdens innehåll

och organisation vad avser tvångsvårdens institutioner. Utredningen

skall enligt direktiven vara slutförd den 15januari 1992.

Kvinnors missbruk är ytterligare ett problemområde som kräver särskild

belysning. Dryckesmönstret för kvinnor och män har blivit alltmer lik artat. Missbruket bland kvinnor har ökat. Mycket tyder på att kvinnor

som missbrukar snabbare blir utslagna och att de också fortare får såväl

medicinska som sociala skador av sitt missbruk. Att nå dem med stöd

eller vårdinsatser på ett tidigt stadium är därför särskilt viktigt.

Missbrukarvården har traditionellt utformats med utgångspunkt från män nens behov. Under senare år har man blivit mer medveten om de problem

som kvinnor möter i en manlig behandlingsmiljö. Fortfarande är dock

kunskapen otillräcklig, framför allt kunskapen om de särskilda behov som

kvinnliga missbrukare har och som kan kräva speciella behandlingsinsat ser. En utveckling inom detta område skulle underlätta för kvinnor att

själva söka vård.

En fråga som måste uppmärksammas särskilt i detta sammanhang är gravida

kvinnors alkoholvanor. Varje år föds det alltjämt ett hundratal barn med

grava och bestående skador till följd av moderns missbruk. Det finns

undersökningar som visar att missbrukande kvinnor föder fler barn än ge nomsnittet. Det förhållandet att alkoholkonsumtionen ökar bland unga

kvinnor kan innebära risker för att även antalet skadade barn ökar.

Missbrukets familjesociala konsekvenser

Alkoholmissbrukets ekonomiska, sociala och psykologiska följder för

missbrukarens familj har bara i mycket begränsad utsträckning varit

föremål för forskningens intresse. Det gäller inte minst frågan om vad

det innebär för barn att leva med vuxna som har alkoholproblem.

De vuxnas alkoholmissbruk finns med som en av de vanligaste orsakerna

till beslut om placering av barn i samhällsvård. Alkoholen spelar

emellertid en destruktiv roll i långt fler fall än så. Det är rimligt

att anta att det finns ett stort antal barn och ungdomar som far illa i

det tysta på grund av föräldrarnas missbruk. Olika studier visar också

att alkoholen ofta finns med i bilden vid såväl kvinnomisshandel som

barnmisshandel och andra övergrepp mot barn.

En av de allvarligaste konsekvenserna för barn av vuxnas alkoholproblem

är att barnen i stor utsträckning tvingas ta ett vuxenansvar som de inte

är mogna för. Ett omfattande och okontrollerat drickande skapar en

otrygg och labil miljö, vilket kan leda till störningar i barnets

identitetsutveckling. Såväl svenska som utländska undersökningar visar

också att psykosomatiska besvär, kamratproblem och skolsvårigheter är

betydligt vanligare hos barn till alkoholmissbrukare än hos barn med i

övrigt jämförbar bakgrund.

Olika metoder för att stödja missbrukares anhöriga har under senare år

börjat utvecklas i flera länder. I Sverige har det t.ex. under 1980-

talet skett en utbyggnad av familjebehandling inom institutionsvården.

Även inom öppenvården har det familjeinriktade arbetet börjat utvecklas

framför allt inom ramen för olika försöks- och utvecklingsprojekt. Det

är angeläget att dessa nya vårdformer utvärderas kontinuerligt och att

man därvid särskilt beaktar i vilken mån barnens behov tillgodoses.

Kommissionens uppdrag

Sett i ett längre tidsperspektiv har alkoholkonsumtionen och alkoholska dorna i Sverige ökat påtagligt. Konsumtionsutvecklingen under senare

delen av 1980-talet innebar vidare att vi då år från år avlägsnade oss

från det mål om en minskning av alkoholkonsumtionen med minst 25 procent

under perioden 1980 - 2000, som Sveriges regering och riksdag har ställt

sig bakom.

Redan detta utgör skäl för att nu se över alkoholpolitiken, i syfte att

finna mer effektiva vägar att förverkliga de alkoholpolitiska målen.

Härtill kommer den europeiska integrationsprocessen. Den innebär i detta

sammanhang bl.a. att utbytet kommer att öka dramatiskt på alla plan -

ekonomiska, sociala, kulturella - mellan Sverige och länder som av

tradition för en mindre restriktiv alkoholpolitik än den hos oss

etablerade och som också har en avsevärt högre alkoholkonsumtion och

fler alkoholskador.

Jag vill mot denna bakgrund föreslå att en parlamentarisk kommission med

bred sammansättning tillkallas med främsta uppgift att formulera en

strategi för att nå målet att minska den totala alkoholkonsumtionen och

att begränsa alkoholens skadeverkningar.

Till grund för kommissionens överväganden bör bl.a. ligga en utvärdering

av den hittills förda alkoholpolitikens effekter. Kommissionen bör

därvid också jämföra den svenska alkoholpolitikens mål och medel med den

politik som andra jämförbara länder för på detta område. Kommissionen

bör även beskriva skillnader i konsumtions- och skadenivåer mellan

länderna och i möjligaste mån analysera effekterna av den förda

politiken i olika länder. Kommissionen bör ha möjlighet att anlita såväl

svensk som utländsk expertis i detta kartläggnings- och analysarbete.

I den mån kommissionen finner att delar av det svenska regelsystemet

inom detta område behöver förändras med hänsyn till EG:s regelverk, bör

kommissionen lägga fram förslag till sådan reviderad lagstiftning. Kom missionen kan även av andra skäl föreslå förändringar i lagstiftningen,

om den t.ex. finner att vissa bestämmelser kan förenklas eller helt

utmönstras för att de inte längre fyller någon alkoholpolitisk funktion.

I andra fall kan reglerna behöva förtydligas eller skärpas för att

bättre fylla ett alkoholpolitiskt syfte.

Kommissionen bör även lämna förslag till metoder att löpande följa även

den icke registrerade alkoholkonsumtionen, för att ge regering och

riksdag ett bättre underlag för alkoholpolitiska ställningstaganden.

Kommissionen bör vidare kartlägga och redovisa de ökade svårigheter att

uppfylla de alkoholpolitiska målen som en svensk anpassning till EG kan

inrymma. Kommissionen skall presentera förslag till insatser som medför

att de alkoholpolitiska målen kan uppnås, även inom ramen för EG-inte grationen. Kommissionen bör överväga hur det opinionsbildande och atti tydpåverkande arbetet inom detta område kan förstärkas.

Kommissionen bör bedöma hur såväl de primär- som de sekundärpreventiva

insatserna kan utvecklas ytterligare. Kommissionen bör i dessa delar

samråda med organisationskommittén för det blivande folkhälsoinstitutet

och med institutet, sedan detta bildats den 1juli 1992. Kommissionen bör

lägga fram förslag till långsiktig inriktning av folkhälsoinstitutets

arbete med alkoholfrågorna.

Kommissionen skall vidare genomlysa de problem som föreligger inom

vården av alkoholmissbrukare och bedöma behoven av förändringar av

vårdformer och vårdinnehåll. De kvinnliga missbrukarnas vårdbehov skall

därvid uppmärksammas särskilt.

Kommissionen skall också kartlägga och analysera missbrukets konsek venser för missbrukarnas familjer och bedöma vilka insatser som behöver

göras för att möta de anhörigas, särskilt barnens, behov av stöd.

Kommissionen bör avsluta sitt arbete före utgången av år 1993.

För utredningen gäller direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer

och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt di rektiven (dir. 1988:43) om beaktande av EG-aspekten.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för socialdepartementet

- att tillkalla en kommission - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med högst 11 ledamöter, med uppdrag att utvärdera alko holpolitiken och utforma en ny alkoholpolitisk strategi, att göra en

översyn av vården av alkoholmissbrukare och att genomföra en analys av

alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser,

- att utse en av ledamöterna att vara ordförande, samt

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommissionen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta femte huvudtitelns anslag A2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Socialdepartementet)