Dir. 1991:25

Översyn av systemet med kommunala bostadstillägg (KBT)

Innehåll

1. Mitt förslag

2. Bakgrund och utgångspunkter

Kommunalt bostadstillägg

Särskilt kommunalt bostadstillägg

3. Närstående utredningar

4. Utredningsbehovet

5. Särskilda frågor att utreda

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar chefen för socialdepartementet

7. Beslut

Dir. 1991:25

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-11.

Chefen för socialdepartementet, statsrådet Thalén, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att göra en allmän översyn

av systemet med kommunala bostadstillägg (KBT).

2. Bakgrund och utgångspunkter

Kommunalt bostadstillägg syftar till att ge förutsättningar för

pensionärer med ingen eller låg ATP att ha tillgång till en bostad av

god kvalitet med avseende på såväl utrymmes- som utrustningsstandard,

utan att boendekostnaden minskar möjligheterna att också i övrigt ha en

tillfredsställande standard.

Alltsedan KBT-systemet tillkom för mer än 40 år sedan har kritik riktats

mot systemet för de olikheter som funnits och fortfarande finns mellan

kommunerna i fråga om tilläggens storlek. Ännu tio år efter tillkomsten

av dessa pensionsförstärkningar fanns det exempelvis ett antal kommuner

i landet som inte hade infört KBT.

Staten har på olika sätt sökt påverka och stimulera kommunerna i en

riktning mot förbättrade förmåner och större enhetlighet. Inte minst den

senaste reformen med ikraftträdande den 1 januari 1988, som innebar en

kraftig höjning av statsbidraget, åstadkom en betydande förbättring av

bostadstilläggen och en utjämning av tilläggen mellan pensionärer i

olika kommuner. Detta innebar samtidigt en ökad kostnad för kommunerna.

Trots de nyss nämnda strävandena att förbättra och utjämna förmånerna

förekommer fortfarande stora skillnader mellan landets kommuner. Någon

enhetlig struktur geografiskt eller storleksmässigt av betydelse för

tilläggens storlek finns inte och det torde vara helt andra faktorer som

avgör kommunernas ambitioner i fråga om de kommunala grunderna för KBT.

En analys av dessa förhållanden synes befogad. Inte minst de väsentliga

ökningarna i boendekostnader vid årsskiftet 1990/91 och den därav

föranledda förstärkningen av tilläggen genom förslaget om införande av

SÄRSKILT KOMMUNALT BOSTADSTILLÄGG visar på angelägenheten av ytterligare

analyser och av en översyn av hela KBT-systemet. En utredning med denna

uppgift bör sålunda komma till stånd.

2.1 Nuvarande regler

Kommunalt bostadstillägg

Kommunalt bostadstillägg (KBT) är en inkomstprövad förmån som enligt

grunder som beslutas av en kommun kan utges till den som uppbär folk pension i form av ålderspension, förtidspension, omställningspension

eller särskild efterlevandepension och är mantalsskriven i kommunen. KBT

kan också utges till den som är mantalsskriven i kommunen och som uppbär

hustrutillägg till folkpension eller änkepension i form av folkpension.

Bestämmelserna om KBT finns i lagen (1962:392) om hustrutillägg och

kommunalt bostadstillägg till folkpension.

Det kommunala bostadstillägget utges enligt grunder som kommunen själv

bestämmer. Det varierar därför i storlek kommunerna emellan. Avvikelse

från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglerna får dock inte

göras. För att statsbidrag skall lämnas krävs vidare att tillägget utges

med lägst det belopp som anges i lagen.

Enligt förordningen (1979:830) om statsbidrag till kommunalt

bostadstilllägg till folkpension gäller att statsbidrag med 25% av

kommunens kostnader för KBT lämnas under förutsättning att tillägget

före inkomstprövning och oberoende av bostadens storlek täcker minst 80%

av den del av den månatliga bostadskostnaden som ligger mellan 80 och

1900 kr. för ensamstående pensionstagare samt mellan 80 och 2050 kr. för

makar. Kommunerna har möjlighet att lämna KBT även för högre

bostadskostnader än de angivna, men dessa merkostnader ingår inte i

statsbidragsunderlaget. Statsbidrag lämnas inte heller för kostnader för

KBT som inte är knutna till bostadskostnaden.

KBT utges inte till dem som uppbär ålderspension för tid före den månad

då den pensionsberättigade fyller 65 år.

Särskilt kommunalt bostadstillägg

Enligt förslag i prop. 1990/91:119 skall ett särskilt kommunalt bostads tillägg införas den 1 maj 1991 som komplement till det nuvarande kommu nala bostadstillägget till folkpension. Den nya förmånen avser att

kompensera pensionärer med ingen eller låg ATP för de kraftiga

ökningarna av boendekostnaderna vid årsskiftet 1990/91. Det särskilda

kommunala bostadstillägget skall fylla ut skillnaden mellan å ena sidan

den pensionsberättigades allmänna pension och övriga inkomster enligt

reglerna för beräkning av årsinkomst vid prövning av KBT och å andra

sidan socialbidragsnormen i den pensionsberättigades kommun. Från

inkomsterna skall avdrag göras för skälig boendekostnad.

Bostadstillägget skall utges retroaktivt fr.o.m. januari 1991 och

tillämpas under år 1991.

Kommunalt bostadstillägg till handikappade (KBH)

Kommunalt bostadstillägg för handikappade, KBH, är till för att hushåll

med en handikappad medlem skall kunna skaffa sig en lämplig bostad. En

förutsättning för bidraget är att merkostnader på grund av handikappet

kan påvisas.

Kommunerna bestämmer själva om KBH skall införas och om villkoren för

bidrag. Kommunförbundet har rekommenderat kommunerna att införa KBH och

har utarbetat normalgrunder.

Antalet kommuner med KBH minskar och förklaringen till detta torde vara

dels att KBT alltmer tillgodoser de behov som kan finnas av KBH, dels

att kommunerna av besparingsskäl har funnit det motiverat att slopa

denna stödform.

2.2 Framförda krav på förändringar av KBT-systemet

KBT-systemet har alltsedan sin tillkomst för drygt 40 år sedan utsatts

för kritik och krav har framförts på förändringar och förbättringar.

Sådana synpunkter och krav har kommit från myndigheter och

organisationer samt i form av riksdagsmotioner.

Vid pågående riksmöte 1990/91 har sålunda från flertalet partier

framförts krav på en översyn av KBT-systemet.

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde år 1984/85 en förvaltningsrevision

av KBT och framförde synpunkter och förslag på önskvärda förändringar av

KBT-systemet. Syftet med revisionen var bl.a. att belysa möjligheterna

till förenklingar i regelsystemet, de ekonomiska konsekvenserna för pen sionstagarna av nuvarande statliga och kommunala bestämmelser samt för-

och nackdelar med nuvarande statsbidragskonstruktion. RRV aktualiserade

också vissa lagändringar vad gällde regelsystemet för KBT.

Riksförsäkringsverket (RFV) har nyligen framfört synpunkter på önskvärda

förändringar av KBT-systemet och menar att hanteringen av KBT är

tidsödande på grund av de detaljrika reglerna. Det är främst

inkomstprövningen och konstruktionen av de kommunala grunderna som

medför komplexitet i reglerna och som en kommande utredning bör inriktas

på.

De två största pensionärsorganisationerna Pensionärernas

Riksorganisation (PRO) och Sveriges Pensionärsförbund (SPF) har också

framfört synpunkter på hur KBT-systemet bör ändras.

3. Närstående utredningar

I april 1990 beslöt regeringen att tillsätta en parlamentarisk utredning

- kommunalekonomiska kommittén - med uppdrag att dels utforma ett nytt

system för statens bidrag till landsting och kommuner, dels se över den

kommunala sektorns övriga finansieringskällor.

Enligt utredningens direktiv (dir. 1990:20) bör inriktningen i fråga om

statsbidragens utformning vara att de statliga transfereringarna

samordnas och så långt möjligt fördelas efter generella principer.

Det är utredningens uppgift att gå igenom samtliga statsbidrag till kom munerna, analysera syftet med dem och pröva om de kan inordnas i ett

generellt bidragssystem, eller om de bör läggas samman till

sektorsbidrag där principerna för fördelning mellan kommuner respektive

landsting är samordnade med det generella systemet. I denna analys bör

kommittén belysa hur bidragen hittills har fungerat i situationer där

behoven varierar mellan kommunerna och hur de fungerar när de haft som

syfte att stimulera viss verksamhet.

4. Utredningsbehovet

4.1 Allmänt

Kommunala bostadstillägg infördes i slutet av 1940-talet som en nöd vändig förstärkning av de vid denna tidpunkt relativt låga

folkpensionerna. Tilläggens storlek skulle vara beroende av såväl den

faktiska bostadskostnaden som pensionstagarens egna inkomster och

tillgångar och prövas mot bostadens skäliga storlek och standard.

Eftersom tilläggen i sin helhet skulle bekostas av vederbörande kommun

ansågs det motiverat att kommunen skulle få besluta om tillägg skulle

utges och vilka grunder som skulle gälla för tilläggens beräkning.

De senare beslutade förbättringarna av det allmänna pensionssystemet och

särskilt införandet av ATP förändrade förutsättningarna för och behovet

av KBT. I dag har 90% av alla nytillkommande pensionärer tjänat in rätt

till ATP. Genom avräkningsreglerna för bostadstilläggen mot inkomster

vid sidan av folkpension räknade man med att omfattningen av KBT

väsentligt skulle minska och KBT således efter några år kunna avvecklas.

Så har emellertid inte blivit fallet. Genom förbättringar i

boendestandarden och bostadskostnadernas utveckling synes behovet av KBT

i stället ha ökat. Också genom avräkningsreglernas generösa utformning

är antalet pensionärer med KBT fortfarande mycket högt - nämligen

närmare 550000. Bostadstilläggen har därför kommit att uppfattas som ett

nära nog permanent inslag i det allmänna pensionssystemet.

Enligt de bostadspolitiska målen har alla människor, oberoende av be hovet av vård, omsorg och service, rätt till en bostad med god

tillgänglighet och god utrymmes- och utrustningsstandard i en miljö som

ger förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet. För äldre

och andra personer med funktionshinder är behovet av en god bostad

särskilt påtagligt för att de skall kunna fungera i sin hemmiljö och bo

kvar hemma så länge som möjligt. Även för hemtjänst- och annan

vårdpersonal med arbete i äldres hem är bostadsstandarden viktig för att

de skall kunna utföra ett gott arbete. KBT har i dessa sammanhang fyllt

en viktig funktion.

Systemet med kommunala bostadstillägg har sålunda tillämpats i mer än 40

år utan att genomgå någon grundläggande analys och utvärdering. Före kommande kritik mot systemet har inte föranlett några grundläggande

förändringar. I stället har reglerna visserligen ändrats och förbättrats

vid flera tillfällen men inte omarbetats från grunden. Staten har också

genom förstärkta statsbidrag stimulerat kommunerna till att utge KBT med

anpassning till kostnadsutvecklingen i boendet. Detta har samtidigt

inneburit att KBT-systemet blivit kostnadsdrivande för såväl staten som

kommunerna. Inte minst mot bakgrund av denna utveckling finns ett starkt

och utbrett önskemål om ett i grunden mera rättvist och enhetligt system

och om att en allmän översyn av systemet kommer till stånd.

Jag instämmer i behovet av en översyn av KBT-systemet. Översynen bör

göras av en parlamentarisk kommitté. Denna bör överväga olika möjlig heter att åstadkomma en enhetligare nivå kommunerna emellan för bostads tilläggen. Kommittén bör överväga dels för- och nackdelar med kommunalt

huvudmannaskap, dels om ett statligt huvudmannaskap är motiverat.

4.2 Bostadstilläggets inriktning

Kommunala bostadstillägg till folkpension har liksom bostadsstöd i andra

former till syfte att stimulera och ge möjligheter till en god

bostadsstandard även för personer med begränsade ekonomiska tillgångar.

Stöden till såväl barnfamiljer som pensionärer har också mycket verksamt

bidragit till den numera mycket höga standarden i boendet här i landet.

Bostadsstöd till pensionärer med ingen eller låg ATP kommer under

överskådlig tid framöver att utgöra en viktig och i många fall avgörande

förutsättning för att pensionärerna skall kunna efterfråga och bibehålla

en god bostad med tillfredsställande standard. Målet att göra det

möjligt för äldre att bo kvar i sitt eget hem måste kombineras med

ekonomiska förutsättningar för dem att klara bostadskostnaderna.

Den utveckling av bostadskostnaderna som följer av skattereformen och

den successiva avvecklingen av bostadssubventionerna gör att

bostadskostnaderna framöver kan förväntas ta i anspråk en större andel

av den enskildes inkomster. Detta gäller även pensionärerna. De

pensionärer som har låg eller ingen ATP får inte del av de

skattesänkningar som pensionärer med högre pension får. Det kan därför

förutsättas att KBT - åtminstone under de närmaste åren - kommer att få

ökad betydelse för dessa pensionärers möjligheter att upprätthålla en

god boendestandard.

Behovet av KBT för att tillförsäkra alla pensionärer en god bostads standard återspeglar det faktum att stora grupper äldre under

överskådlig tid kommer att ha låga pensionsinkomster i förhållande till

de yngre pensionärsgrupperna, som i allmänhet har allt bättre

pensionsinkomster. Den stora skillnaden i pensionsinkomster i

kombination med stora skillnader i bostadskostnader gör att en

grundpension som ger utrymme för att täcka kostnaderna i de dyraste

nybyggda lägenheter som bör kunna komma i fråga också för pensionärer

skulle leda till oöverstigliga kostnadsökningar.

KBT-översynen skall ha som utgångspunkt att stödet inte skall byggas in

i grundpensionen. Det bör även i framtiden vara en specialinriktad pen sionsförmån av social och bostadspolitisk karaktär eftersom stödet också

i fortsättningen kommer att ha stor betydelse för främjande av god

bostadsstandard för pensionärer. Bostadsstödet bör därför i ökad grad

inriktas på att vara ett högkostnadsskydd som utjämnar boendekostnaderna

och underlättar flyttning till moderna och lättskötta bostäder.

KBT är inkomstprövat mot ATP och andra inkomster vid sidan av folk pensionen. Förvärvsinkomster för ålderspensionärer påverkar emellertid

inte tillägget.

Inkomstprövning bör vara en av utgångspunkterna för översynen av KBT-

systemet. Utredningen bör också analysera förekomsten av extrema margi naleffekter inom KBT-systemet och föreslå åtgärder som kan undanröja

dessa effekter. Ett förhållande i sammanhanget som bör ägnas särskild

uppmärksamhet är effekterna vid övergång från förtidspension till

ålderspension.

Rätt till KBT föreligger inte för den som gör förtida uttag av

ålderspension. För den egenföretagare som försummat att erlägga ATP-

avgift kan rätten till KBT också påverkas. I översynen bör omfattningen

av dessa kategorier undersökas och behovet av ändrade regler i detta

avseende bedömas.

Kommunala bostadstillägg har verksamt bidragit till en höjd bostads standard för pensionärerna och anpassats till utvecklingen av

bostadskostnaderna. Denna kostnadsanpassning har kritiserats för att ha

haft kostnadshöjande effekter. Utredningen bör studera denna fråga och i

sina överväganden om ett framtida system för bostadstillägg beakta dessa

förhållanden. Utgångspunkten bör vara ett icke kostnadsdrivande system.

4.3 Enhetligare förmånsnivå

En allvarlig kritik mot det nuvarande KBT-systemet gäller de olika för månsnivåerna i olika kommuner. Denna kritik har inte minst framförts av

pensionärsorganisationerna.

En av huvuduppgifterna för utredningen blir att belysa olikheterna i

KBT-nivåerna mellan landets kommuner och de förklaringar som kan finnas

till denna skillnad. Utredningen bör lägga fram förslag om ett nytt och

enhetligare system för bostadstilläggen, varvid hänsyn bör tas till

strukturen för boendekostnaderna i olika kategorier av kommuner. En

utgångspunkt för bedömningen av en enhetligare men ändå differentierad

struktur kan vara de normer för bostadskostnader vid beräkning av

underhållsbidrag, som meddelas av socialstyrelsen och

riksförsäkringsverket och som föreslås gälla också för bostadsbidrag

till värnpliktiga.

4.4 Finansiering

De totala kostnaderna för KBT uppgår för budgetåret 1990/91 till ca 6500

milj. kr. Härav utgör statsbidraget ca 1365milj. kr.

Statsbidrag till kommunala bostadstillägg infördes den 1januari 1980 och

utgavs den första tiden med 43% av kommunernas kostnader. Bidragen har

förändrats i två omgångar och utges numera med 25% av kommunens

kostnader inom de intervall jag tidigare redogjort för.

Statsbidragens styr- och stimulanseffekt belystes påtagligt genom de

väsentliga höjningar som kom till stånd i ett stort antal kommuner till

följd av de ändrade bidragsreglerna fr.o.m. år 1988. Fortfarande är dock

nivån ojämn och i många kommuner täcker KBT en allt mindre del av

bostadskostnaderna särskilt för nybyggda bostäder. Utredningen bör

härvid bedöma lämpligheten av ett ändrat huvudmannaskap för

bostadsstödet genom att staten helt eller delvis övertar ansvaret. Om

utredningen finner att bostadsstödet bör få annan huvudman måste

konsekvenserna av detta med avseende på systemets finansiering noggrant

analyseras. Härvid skall utredningen göra beräkningar av framtida

kostnader för stödet och antalet stödtagare med dagens regler som

jämförelse.

Förutsättningen för ett eventuellt statligt huvudmannaskap för bostads tilläggen är att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och

kommun kan uppnås. Detta innebär att statens eventuella merkostnader

skall kunna finansieras t.ex. genom en reducering av andra kommunbidrag.

Som tidigare nämnts genomför kommunalekonomiska kommittén en översyn av

samtliga statsbidrag till kommunerna. Utredningen bör därför samråda med

kommunalekonomiska kommittén vad gäller såväl huvudmannaskap som

finansiering av eventuella förslag.

5. Särskilda frågor att utreda

Vid alternativet fortsatt kommunalt huvudmannaskap för bostadstilläggen

är det angeläget att de kommunala grunderna för bidragen blir mindre

komplicerade att tillämpa än för närvarande.

Utredningen bör sålunda föreslå vägar att utforma reglerna för KBT så

att de kommunala grunderna för bostadstilläggen blir enklare att utgår

från och tillämpa. En möjlig väg är att införa fasta gränser som i fråga

om bostadsbidrag till barnfamiljer eller normer så som gäller för

bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag.

Principen för inkomstprövning av KBT innebär i dag en komplicerad

handläggning med omfattande insamling av uppgifter och även ett stort

antal återkravsutredningar och omfattande efterkontroll.

För att förenkla den administrativa hanteringen bör utredningen pröva

möjligheter till ökad schablonisering vid inkomstberäkningen. Därvid

skall dock analyseras vilka effekter schabloniseringen får för olika

kategorier pensionärer.

Det bör även övervägas till vilken del kapitalinkomster och förmögenhet

skall påverka inkomstunderlaget.

I arbetet med nu angivna frågor bör utredningen beakta vad som anförts

om regelreformering och delegering i årets budgetproposition (prop.

1991/91:100, bil. 2, s. 47 f.f.).

En ytterligare fråga för utredningen att bedöma gäller den framtida ad ministrationen av bostadstilläggen. Utredningen bör här undersöka

fördelarna med en samordning av administrationen för olika former av

bostadsbidrag.

5.1 Kommunala bostadstillägg till handikappade (KBH)

Till personer med handikapp eller till hushåll med en handikappad

familjemedlem kan i vissa kommuner utges kommunalt bostadstillägg (KBH)

enligt särskilda grunder. Denna form av bostadstillägg syftar till att

stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta bostäder

som är lämpliga med hänsyn till den enskildes handikapp.

KBH har tidigare utgetts i två tredjedel av landets kommuner men har

efter hand minskat i omfattning så att för närvarande ca en tredjedel av

kommunerna nu tillämpar denna stödform. Orsaken till minskningen torde i

första hand vara det förbättrade bostadsstödet i övrigt och att man vid

fastställande av KBH frånräknar annat bostadsstöd.

Kommittén bör kartlägga omfattningen av KBH och vilka regler som gäller

för detta samt bedöma det framtida behovet av ett speciellt bostadsstöd

till handikappade. Om kommittén finner att ett sådant behov kommer att

föreligga bör den pröva lämpligheten att föra in denna stödform i KBT-

systemet. Finansieringen av denna stödform bör i så fall särskilt

beaktas.

5.2 EG-aspekter

Enligt Romfördragets artikel 51 och Förordning 1408/71 om social trygg het för vandrande arbetstagare m.fl. skall alla

socialförsäkringsförmåner vid ålderdom och invaliditet utges oavsett

förmånstagarens bosättningsland inom gemenskapen. Detta regelsystem

förutses omfattas av det EES-avtal mellan EFTA och EG som väntas bli

undertecknat under sommaren 1991. Detta torde innebära att KBT vid

avtalets ikraftträdande den 1januari1993inte kommer att kunna begränsas

till pensionärer som är bosatta i Sverige utan får utges inom hela EES.

Kommissionen har i sitt förslag till förordning OJ 1985/C 240/6

föreslagit en ändring i EG:s regelsystem varigenom förmåner av typ KBT

skall kunna begränsas till bosättningslandet. Utredningen bör följa

utvecklingen inom EG vad avser denna fråga och om så blir nödvändigt

lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder så att en eventuell

förpliktelse för Sverige att utge KBT utanför Sverige får så begränsade

konsekvenser som möjligt.

5.3 Samråd och utredningstid

Utredningen skall i sitt arbete samråda med kommunalekonomiska kom mittén.

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt så att nya regler kan träda i

kraft den 1 januari 1992. Om utredningens slutsatser kommer att påverka

kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för KBT i mer betydande

omfattning, kan större förändringar sannolikt inte träda i kraft förrän

tidigast den 1 januari 1993, vilket har förutsatts i direktiven till

kommunalekonomiska utredningen. I så fall bör den slutliga

avrapporteringen av utredningsarbetet ske i anslutning till avslutningen

av kommunalekonomiska kommitténs arbete. Förslag gällande år 1992 får i

så fall lämnas som delförslag senast den 1 oktober 1991.

Utredningen skall beakta de allmänna tilläggsdirektiv (dir. 1984:5) som

utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar chefen för socialdepartementet

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

- med högst sju ledamöter för att genomföra en översyn av systemet med

kommunala bostadstillägg (KBT),

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga och experter, sekreterare och annat biträde

till utredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta femte huvudtitelns anslag A2. Utredningar m.m.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Socialdepartementet)