Dir. 1991:3

Översyn av allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-01-24

Mitt förslag

Bakgrund

Riksdagens behandling av frågor rörande allmänna arvsfonden

Utredningsuppdraget

Ändamålsbestämmelsens grupper

Åtgärder som skall bekostas av stat eller kommun

Delegering

Ramar för arbetet

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:3

Beslut vid regeringssammanträde 1991-01-24

Statsrådet Bengt Lindqvist, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över

allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse samt vissa frågor rörande dess

tillämpning och beslutanderätten vid utdelning av stöd ur fonden.

Översynen föreslås också omfatta frågor om uppföljning av verksamhet som

startats genom stöd ur allmänna arvsfonden.

Bakgrund

Allmänna arvsfonden tillkom enligt beslut av 1928 års riksdag i samband

med att kusiner och avlägsnare släktingar genom lagen (1928:279) om arv

uteslöts från arvsrätt. Den grundläggande bestämmelsen om allmänna

arvsfondens rätt till arv finns i 5 kap. ärvdabalken.

Närmare bestämmelser om arvsfondens ändamål och förvaltningen av fondens

medel finns i lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden.

Enligt 1 § denna lag skall den egendom som tillfaller fonden i arv eller

genom gåva eller testamente utan sammanblandning med andra medel

förvaltas av kammarkollegiet som en särskild fond för främjande av vård

och fostran av barn och ungdom samt omsorg om handikappade. Enligt 2§

skall understöd ur fonden utdelas av regeringen eller den myndighet

regeringen bestämmer. I samma paragraf föreskrivs att understöd inte får

lämnas för åtgärder, som det åligger stat eller kommun att bekosta.

Vid tillskapandet av allmänna arvsfonden angavs som fondens ändamål att

främja vård och fostran av barn och ungdom. År 1964 tillkallades en ut redningsman för att göra en översyn av lagen om allmänna arvsfonden.

Utredarens förslag redovisades i betänkandet (SOU 1967:2) Allmänna

arvsfonden. I betänkandet föreslogs bl.a. att arvsfondens ändamål skulle

utvidgas till att omfatta, förutom vård och fostran av barn och ungdom,

även omsorger om åldringar och handikappade. I den proposition (1969:83)

med förslag till lag om ändring i lagen (1928:281) om allmänna

arvsfonden m.m. som byggde på utredningen uttalade departementschefen

beträffande den föreslagna utvidgningen att arvsfondens ändamål alltjämt

borde omfatta främjande av vård och fostran av barn och ungdom samt att

utvidgningen borde begränsas till att avse omsorger om handikappade.

Åldersgränsen för dem som skulle betraktas som ungdom borde höjas från

21 till 25 år.

Departementschefen uttalade vidare att liksom hittills bidrag från

fonden inte skulle lämnas för åtgärder som det ålåg stat eller kommun

att bekosta. Endast i undantagsfall, framhölls i propositionen, borde

arvsfondsmedel användas för ändamål som kan finansieras med stöd från

det allmänna i annan ordning, exempelvis genom lån eller bidrag ur

särskilda, av statsmedel bildade fonder.

Första lagutskottet (1LU 1969:37) fann ingen anledning till erinran mot

de i propositionen framlagda ändringsförslagen och hemställde att

propositionen måtte bifallas av riksdagen. Riksdagen beslutade i

enlighet med utskottets hemställan (rskr. 238).

I april 1987 beslutade regeringen att barn- och ungdomsdelegationen

årligen skulle anvisas medel ur allmänna arvsfonden för att utdelas till

stöd för "fostran av ungdom". Med ungdomar avses i detta sammanhang

personer i åldrarna 7 - 25 år. Fr.o.m. budgetåret 1989/90 skall

delegationen årligen anvisas 25 % av de medel ur allmänna arvsfonden som

är disponibla för utdelning.

Riksdagens behandling av frågor rörande allmänna arvsfonden

Frågan om allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse har vid flera

tillfällen varit föremål för riksdagsbehandling (se bl.a.SoU 1981/82:8,

1985/86:3 och 11, 1986/87:18 samt 1989/90:29). Riksdagen har avslagit

motionsförslag om att fondens ändamål skulle utvidgas till att avse även

insatser för äldre. I betänkandet 1988/89:SoU6 inskärpte utskottet att

fondens medel endast får användas för ändamål som främjar vård och

fostran av barn och ungdom samt omsorg om handikappade. Uttalandet

gjordes med anledning av att regeringen i prop. 1987/88:176 om

äldreomsorgen inför 90-talet aviserat att 10 milj. kr. årligen under två

år skulle avsättas från allmänna arvsfonden för förnyelsearbete syftande

till utveckling av olika stödformer för att underlätta situationen för

anhöriga till handikappade personer.

I betänkandet 1989/90:SoU3 framhöll utskottet att stöd inte skall

beviljas för åtgärder som det åligger stat eller kommun att bekosta och

att arvsfondens medel huvudsakligen skall användas för stöd till

frivilliga och ideella insatser. Riksdagen gav regeringen till känna att

en samlad redovisning av hur allmänna arvsfondens medel används

regelbundet borde lämnas till riksdagen (1989/90:SoU3, rskr. 14).

Under de senaste åren har riksdagen vidare avslagit motionsyrkanden

(1989/90:SoU3 och 29) om att beslut rörande understöd ur allmänna arvs fonden i stället för av regeringen skall fattas av en styrelse eller

nämnd med parlamentarisk förankring. Riksdagen har bl.a. hänvisat till

att formerna för handläggningen av arvsfondsärendena behandlades i

samband med 1969 års utvidgning av fondens ändamålsbestämmelse. I prop.

1969:83 uttalade departementschefen att det var "...betydelsefullt att

bidragsgivningen i stort ligger i händerna på ett organ som har god

överblick över hela det fält inom vilket bidrag kan komma ifråga och

därigenom får möjlighet att väga olika behov mot varandra och mot

tillgängliga resurser. Detta talar för att beslutanderätten får ligga

kvar hos Kungl. Maj:t. Det sagda utesluter emellertid inte att

bidragsgivningen i vissa fall delegeras till underordnad myndighet. Jag

anser att möjligheten därtill bör införas. Sålunda bör delegation kunna

komma i fråga i vissa klart avgränsade typer av ärenden, där en fast

praxis för bidragsgivningen har utbildats hos Kungl. Maj:t".

Vidare har riksdagen (1989/90:SoU29) avslagit motionsyrkanden om att

medel borde återföras till arvlåtarens kommun och att handläggningen av

ansökningar om och beviljande av medel ur allmänna arvsfonden borde

ligga på resp. kommuns kommunstyrelse.

Riksdagens revisorer påbörjade under år 1989 en granskning av handlägg ningen inom socialdepartementet och barn- och ungdomsdelegationen av

ärenden rörande allmänna arvsfonden, bl.a. avseende redovisning.

Resultatet av denna granskning har ännu inte redovisats.

Konstitutionsutskottet har med anledning av en anmälan granskat om

understöd lämnats ur allmänna arvsfonden för åtgärder vars bekostande

åligger stat eller kommun. Utskottets överväganden redovisas i

betänkandet 1989/90:KU30. Med hänvisning till socialutskottets då

pågående beredning av skrivelsen om en förbättrad redovisning av

utdelningar ur allmänna arvsfonden och till den granskning av

handläggningen inom socialdepartementet av ärenden rörande allmänna

arvsfonden som riksdagen påbörjat under år 1989 avstod

konstitutionsutskottet från att göra något särskilt uttalande.

Regeringens skrivelse (1989/90:131) med redovisning för fördelningen av

medel från allmänna arvsfonden under budgetåret 1988/89 överlämnades

till riksdagen den 22 mars 1990. I några motioner, som behandlades i

anslutning till skrivelsen, ifrågasattes om regeringen i vissa fall

tillämpat fondens ändamålsbestämmelse på det i lagen avsedda sättet.

Socialutskottet (1989/90:SoU29) ansåg att regeringen gett

ändamålsparagrafen en vid tolkning och att det av det redovisade

materialet inte gått att helt klarlägga om utdelningen av medel till

stat och kommun skett i överensstämmelse med ändamålsbestämmelsen.

Utskottet hänvisade också till sina tidigare uttalanden om att stöd inte

skall beviljas för åtgärder som det åligger stat eller kommun att

bekosta och om att fondens medel huvudsakligen skall användas för stöd

till frivilliga och ideella insatser. Utskottet instämde i motionärernas

krav på att en översyn bör göras av arvsfondens ändamålsbestämmelse och

hemställde att riksdagen skulle ge regeringen till känna vad utskottet

anfört angående översyn av ändamålsbestämmelsen m.m. Riksdagen biföll

vad utskottet hemställt (rskr. 318).

Utredningsuppdraget

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag att en särskild ut redare tillkallas med uppdrag att göra en översyn rörande allmänna arvs fonden. Översynen bör främst avse arvsfondens ändamålsbestämmelse och

vissa frågor om dess tillämpning. Vissa andra frågor med anknytning till

fonden bör samtidigt övervägas, bl.a. frågan om uppföljning av

verksamhet som startats genom stöd ur allmänna arvsfonden.

Ändamålsbestämmelsens grupper

Under de år som gått sedan allmänna arvsfonden tillskapades har ända målsbestämmelsen varit föremål för både en översyn och därefter

riksdagsbehandling vid flera tillfällen. Flera motioner har gällt en

utvidgning av fondens ändamål till att omfatta även äldre personer. Som

framgått har riksdagen avslagit dessa motionsyrkanden. Som motiv till

avslagen har angetts att behovet på barn- och ungdomsområdet alltjämt är

stort, att det därför ansetts angeläget att inte minska utrymmet för

stöd till detta område samt att fonden inte heller borde splittras på

fler ändamål. Vidare har hänvisats till den skyldighet att ge god omsorg

om äldre som enligt socialtjänstlagen åvilar kommunerna samt till att

bidrag till äldres rekreationsresor under vissa förhållanden kan

inrymmas under rätten till bistånd.

Ungdomskommittén (C 1989:48) föreslog i sitt betänkande (SOU 1990:42) om

internationellt ungdomsutbyte att stöd ur allmänna arvsfonden borde utgå

"till att starta pilot- och/eller försöksprojekt i syfte att stimulera

utbytesprogram samt försöka hitta nya vägar för att nå ut med

information till alla ungdomar".

Utredaren bör i linje med vad riksdagen tillkännagivit pröva om gällande

ändamålsbestämmelse och tillämpningen av denna svarar såväl mot dagens

situation som framtida behov hos olika målgrupper.

Åtgärder som skall bekostas av stat eller kommun

Enligt den praxis som utvecklats i anslutning till 2 § lagen om allmänna

arvsfonden kan bidrag till stat eller kommun inte beviljas för sådana

åtgärder som det åligger staten eller kommunerna att bekosta enligt lag

eller författning. Praxis innebär också att det för att stöd skall

beviljas i allmänhet krävs att det rör sig om verksamhet som innebär

förnyelse och utveckling. Stöd lämnas enligt praxis inte till enskilda.

Vidare ges inte heller stöd till utlandsresor eller till verksamhet som

bedrivs utomlands.

Samhället har under de sextio år som gått sedan arvsfonden inrättades

genomgått stora förändringar. Staten och kommunerna har helt eller

delvis övertagit ansvaret för olika verksamheter som tidigare fått

understöd ur arvsfonden. Så utgick till exempel ända fram till

budgetåret 1975/76 stöd ur allmänna arvsfonden till kommuner för att

anordna och inreda barnstugor. I samband med att sådan verksamhet ålades

kommunerna genom lagstiftning upphörde stödet från allmänna arvsfonden.

Under de senaste åren har dock viss verksamhet som tidigare bedrivits i

kommunal regi överlåtits till ideella organisationer helt eller delvis.

Som exempel kan nämnas fritidsgårdar m.m.

Bl.a. mot bakgrund av svårigheterna att i vissa fall mer i detalj

bestämma omfattningen av det kommunala ansvaret för socialtjänsten och

hälso- och sjukvården kan det ibland uppkomma gränsdragningsproblem vid

uttolkningen av vad som utgör "...åtgärd, vars bekostande åligger stat

eller kommun". Vid en alltför snäv tillämpning av 2 § arvsfondslagen kan

ett av arvsfondens främsta syften - att stimulera till utveckling och

prövning av nya idéer - motverkas.

En av utredarens huvuduppgifter bör vara att pröva hur arvsfondslagen

och tillämpningen av denna motsvarar dagens behov och framtida behov av

utveckling av verksamheter för berörda målgrupper. Utredaren bör redovi sa förslag grundade på dessa ställningstaganden.

Utredaren bör utifrån rådande praxis pröva om lagstiftningen kan förtyd ligas och se över om medlens användningsområden kan få en tydligare

struktur.

Delegering

Sedan 2 § arvsfondslagen ändrats efter 1960-talets översyn kan

regeringen delegera till någon annan myndighet att besluta i frågor om

stöd ur allmänna arvsfonden. Under 1980-talet har möjligheten att

delegera tillämpats bl.a. genom att barn- och ungdomsdelegationen

årligen fått disponera arvsfondsmedel för stöd till projekt för fostran

av ungdom. Statens handikappråd har fått medel för att kunna stödja

projekt som utvecklar fritidsverksamhet för handikappade.

Socialstyrelsen har fått medel för att stödja projekt med syfte att

utveckla modeller för arbete och sysselsättning för handikappade, och

för att utveckla stödet till anhöriga till handikappade personer.

Utredaren bör göra en analys och en bedömning av de innehållsmässiga och

administrativa effekterna av den delegering som hittills förekommit. I

detta sammanhang bör, mot bakgrund av strävandena att begränsa antalet

förvaltningsärenden hos regeringen (prop. 1990/91:100 bil.2 s.55),

möjligheterna att delegera även andra grupper av arvsfondsärenden från

regeringen till lämplig myndighet övervägas.

Uppföljning, information m.m.

Genom stöd ur allmänna arvsfonden har många förnyelse- och utvecklings projekt kunnat initieras och genomföras. I många fall har härigenom helt

ny verksamhet kommit i gång, vilket inneburit väsentliga förbättringar

för barn, ungdomar och handikappade. Det är givetvis önskvärt att de

erfarenheter som görs i arvsfondsprojekt kan tas till vara på ett

systematiskt sätt.

Utredaren bör mot denna bakgrund analysera behovet av uppföljning och

erfarenhetsspridning samt föreslå åtgärder för att tillgodose dessa

behov.

Utredaren bör också överväga frågor som rör information till presumtiva

sökanden om allmänna arvsfonden.

Den allmänna inriktningen är att bidragsanordningar som bygger på en

prövning av ansökningar från föreningar och organisationer m.fl. och som

har betydelse för en vidare krets av tänkbara sökande bör

författningsregleras. Mot den bakgrunden bör utredaren bedöma behovet av

att i en särskild förordning närmare reglera frågor som gäller stöd ur

allmänna arvsfonden.

Utredaren bör vara fri att behandla även andra frågor rörande

arvsfondens verksamhet som föranleds av utredningsarbetet.

Ramar för arbetet

För den särskilde utredaren skall gälla de allmänna tilläggsdirektiv som

utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda

utredare (dir. 1984:5).

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt.

Den särskilde utredaren bör ha slutfört sitt arbete senast den 1 mars

1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden som rör

allmänna arvsfonden

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av allmänna arvsfondens

ändamålsbestämmelse m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Socialdepartementet)