Dir. 1991:31

Analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-18

Mitt förslag

Bakgrund

Förändringar som påverkar utvecklingen av den regionala organisationen

Uppdraget

Arbetets bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:31

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-18

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att göra en analys

av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

Bakgrund

Sedan flera decennier pågår en omfattande decentralisering av

samhällsuppgifter.

Allt fler uppgifter har förts över till kommunerna från såväl staten som

landstingen. Nyligen har riksdagen fattat beslut att ge kommunerna ett

samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade

(prop. 1990/91:14, SoU 9, rskr. 97). Riksdagen har också beslutat att ge

kommunerna ett samlat driftansvar för skolan.

Under lång tid har landstingen tagit ett växande ansvar för den

offentliga hälso- och sjukvården. Landstingen har också under de senaste

decennierna fått nya uppgifter inom bl.a. trafik- och kulturområdena.

Sedan början av 1970-talet pågår en reformering av den statliga

förvaltningen på regional nivå. Genom 1971 års länsförvaltningsrefor m stärktes länsstyrelsernas samordningsansvar samtidigt som en

lekmannastyrelse infördes i länsstyrelsen. Länsstyrelsernas samordnande

roll har stärkts ytterligare genom riksdagens beslut (prop. 1988/89:154,

1989/90 BoU:4, rskr. 89) om en ny regional statlig förvaltning med en

förstärkt länsstyrelse fr.o.m. den 1 juli 1991.

I diskussionen om den regionala organisationen har det förts fram idéer

om ett fåtal stora län respektive landsting. Men också mindre

genomgripande förändringar har aktualiserats. Den statliga

storstadsutredningen har i sitt betänkande Storstadsliv. Rika

möjligheter -- hårda villkor (SOU 1990:36) föreslagit att

länsindelningen ändras i västra Sverige.

På några statliga förvaltningsområden diskuteras om den nuvarande

länsindelningen är en lämplig grund för myndighetens regionala indelning

. Inom delar av den statliga verksamheten finns ett intresse av att

skapa regionala enheter som omfattar flera län. Dessa regionala

enheter är dock sällan uppbyggda på likartat sätt utan varje verksamhet

strävar efter en egen regional indelning, vilket medför problem när det

gäller samordning och överblick.

Det förs också en diskussion om landstingens framtida roll och

uppgifter. I denna diskussion sätts ibland landstingens existens ifråga

samtidigt som det också förekommer förslag om att ge landstingen ett

större ansvar för regionens angelägenheter och utveckling.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i en gemensam

skrivelse till regeringen i december 1990 begärt en samlad översyn av

den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att tiden nu är mogen för att göra

en mer samlad analys av den offentliga verksamhetens regionala

uppbyggnad och en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida

struktur. En särskild utredare bör tillkallas för att göra detta. Syftet

är att skapa en god saklig grund för en sammanvägning av olika

intressen.

Förändringar som påverkar utvecklingen av den regionala organisationen

Det blir allt mer uppenbart att vissa samhällsproblem behöver lösas

genom ett utvidgat samarbete oberoende av nuvarande sektoriella

och administrativa gränser.

Regeringen har i propositionen om näringspolitik för tillväxt

(1990/91:87) lämnat förslag till insatser i fråga om kommunikationer och

övrig infrastruktur. Förslagen innebär bl.a. att vissa större

järnvägsprojekt såsom Västkustbanan och Mälardalsbanan samt omfattande

trafikinvesteringar i storstadsområdena skall komma till stånd.

Flera av de större trafikprojekt som tas upp i den näringspolitiska

propositionen, liksom en del andra större projekt, t.ex. Öresundsbron,

skapar behov av ett utvidgat regionalt samarbete när det gäller

planering, finansiering och genomförande. Ett flertal olika huvudmän är

i regel berörda av de aktuella projekten.

På miljöområdet finns det stora behov av samarbete över länsgränserna.

Ett uttryck för detta är att regeringen under senare år har tillsatt

olika delegationer för att föreslå lösningar på miljöproblem som måste

hanteras samlat inom en större region.

Inom totalförsvaret förs en diskussion om hur utvecklingen av hotbilden

påverkar behovet av samordning av försvarsinsatserna. Mycket tyder på att nuvarande geografiska indelning av totalförsvaret innebär

nackdelar från operativa utgångspunkter.

I de svenska storstadsområdena har man valt olika lösningar för

samhällsbyggandets organisation på den regionala nivån. I

Stockholmsregionen har landstinget ansvaret för regionplaneringen och

den samordnande utbyggnaden och driften av kollektivtrafiken. I

Göteborgs- och Malmöregionerna är ansvaret mer uppdelat. Dessa frågor

har även behandlats i samband med förhandlingarna om trafik och miljö i

storstadsområdena.

Inom hälso- och sjukvården pågår ett förändringsarbete som kommer att

påverka såväl vårdens tillgänglighet som formerna för styrning och

ledning.

Allt fler sjukvårdshuvudmän medger fritt val av sjukvård inom en större

region än det enskilda landstinget.

Landstingen i Stockholms län, Malmöhus län, Göteborgs och Bohus län och

Kopparbergs län har inlett praktiska försök att särskilja beställar- och

producentrollerna för att därigenom öka effektiviteten. I flera

landsting förbereds nu också en större koncentration av det politiska

arbetet till det direktvalda landstingsmötet. Därtill kommer att

statsmakterna i olika sammanhang tagit initiativ till försöksverksamhet

som kommer att förändra sjukvårdshuvudmännens roll samt relationer till

kommunerna och försäkringskassorna. Erfarenheterna av dessa försök kan

få betydelse för hur den offentliga sektorn på regional nivå organiseras

i framtiden, både inom sjukvården och inom andra områden.

Behovet av samarbete inom större regioner kommer troligen att öka inom

utbildningsverksamheten.

I olika delar av landet samarbetar också kommuner, landsting och

statliga myndigheter inom större regioner kring gemensamma

utvecklingsfrågor, t.ex. i Bergslagen.

En särskild fråga är hur internationaliseringen påverkar den offentliga

verksamhetens institutionella uppbyggnad. I ett Europa med öppna gränser

för handel med varor och tjänster är det troligt att det uppstår nya

mönster för samverkan mellan politiska och administrativa institutioner

i olika länder. Regionernas betydelse växer i hela Europa samtidigt som

national- och förbundsstaterna ställs inför nya anspråk som de måste

kunna möta med hänsyn till nya regionala förutsättningar.

Uppdraget

Utredarens arbete bör ha som utgångspunkt att det även framgent kommer

att ställas stora krav på hushållning med den offentliga sektorns

ekonomiska resurser. Detta kräver ökad produktivitet och effektivitet

samt omprövningar av existerande utgiftsprogram och

samhällsorganisation. Regeringens målsättning är att de offentliga

utgifternas andel av bruttonationalprodukten skall minska för att på

sikt skapa utrymme för att sänka skattetrycket.

Utredaren bör analysera hur pågående och förväntade förändringar inom

olika samhällsområden påverkar förutsättningarna för fördelning av

arbetsuppgifter mellan central, regional och lokal nivå.

Vidare bör utredaren belysa hur de regionala samarbetsmönstren behöver

utvecklas inom offentlig serviceproduktion, försörjning med

infrastruktur, totalförsvar, miljöpolitik och samhällsplanering.

Utredaren bör överväga i vilken utsträckning ett enda mönster för den

regionala indelningen är att föredra eller om det är mer ändamålsenligt

att tillämpa flera olika indelningar.

Viktiga uppgifter för den statliga förvaltningen på regional nivå bör

även i fortsättningen vara att ansvara för samordning, uppföljning och

utvärdering av nationella mål samt att arbeta med länets utveckling.

Utredaren bör analysera utvecklingen av dessa funktioner mot bakgrund av

fortsatt decentralisering och inriktning på mål- och resultatstyrning.

Den nya organisationen av länsstyrelserna som träder i kraft den 1 juli

1991 ger goda förutsättningar att vidareutveckla deras verksamhet.

Kontakter och samband över landets gränser har fått ökad aktualitet,

vilket också kommer till uttryck i länsstyrelsernas, kommunernas och

landstingens verksamhet. Denna tendens måste ges särskild uppmärksamhet

vid utredarens framåtsyftande överväganden om den regionala

organisationen.

Utredaren bör på grundval av sina analyser och överväganden göra en

perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur av den

offentliga verksamheten på regional nivå. Utredaren bör så fullständigt

som möjligt redovisa konsekvenserna av de olika alternativen, bl.a. vad

gäller möjligheterna att uppnå skilda nationella mål, effektivitet i

resurshushållningen, medborgarinflytande och förtroendevaldas

arbetsvillkor. Utredaren bör i sammanhanget särskilt beakta att även

intressen utanför samhällsorganen är berörda av de regionala

indelningarna.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 oktober 1992.

Det är angeläget att utredaren har kontakter med forskare, kommuner,

landsting, länsstyrelser och övrig statlig förvaltning, näringsliv samt

ideella och fackliga organisationer.

Utredaren bör samråda med den utredare (dir. 1991:00) som regeringen har

tillkallat med uppgift att analysera för- och nackdelar med nuvarande länsindelning i västra Sverige.

Pågående och planerad försöksverksamhet med ändrat huvudmannaskap och

nya styrformer bör uppmärsammas. Hit hör bl.a. länsförnyelseprojektet i

Örebro län, försöket med den s.k. Dalamodellen, frikommunförsöket och

planerad försöksverksamhet beträffande primärvården respektive

finansiell samordning mellan hälso- och sjukvården samt

socialförsäkringen.

Utredaren har att beakta vad som säg i regeringens direktiv till

samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för civildepartementet att tillkalla en särskild

utredare -- som skall omfattas av kommittéförordningen (1976:119) -- med

uppgift att göra en översyn av den offentliga verksamhetens regionala

uppbyggnad,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Civildepartementet)