Dir. 1991:34

Behov av lagstiftning på telekommunikationsområdet

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-02

Mitt förslag

Bakgrund

Nuvarande ordning

Funktionsansvaret

Totalförsvarets behov under kriser och i krig

Integritetsskydd

Ledningsrätt

Andra utredningar och förslag

Utredningsuppdraget

Utredningsuppdragets närmare inriktning

En telelag

Överklagande av beslut

Ytterligare frågor för översyn

Problem utanför det egentliga uppdraget

Utredningsuppdragets genomförande

Övrigt om uppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1991:34

Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-02

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet G.Andersson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta

förslag till den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som

behövs på telekommunikationsområdet.

Med utgångspunkt i att televerkets återstående myndighetsutövning skall

överföras till någon annan myndighet skall utredaren också föreslå den

för- fattningsreglering som behövs för ändamålet.

Uppdraget bör vara slutfört senast den 30 april 1992.

Bakgrund

Telepolitiken

Målet för den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och

myndigheter tillgång till ett ändamålsenligt telesystem som bidrar till

ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. I riksdagens

senaste telepolitiska beslut (prop. 1987/88:118, TU28, rskr. 402)

fastslogs bl.a. att staten skall ansvara för att det finns ett

sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Såsom särskilt

viktiga angavs de regionalpolitiska aspekterna och det sociala ansvaret

liksom att telesystemet skall vara uthålligt och tillgängligt under

kriser och i krig. Vidare betonades vikten av att staten skapar

förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och

vid utveckling av teletjänster.

Regeringen har i sin nyligen framlagda proposition 1990/91:87 om

näringspolitik för tillväxt ytterligare preciserat det

telepolitiska målet. Det statliga ansvaret skall omfatta

telefonitjänsten i hela landet. Statens verksamhet skall inriktas på att

underlätta en snabb teknisk utveckling av teletjänster. Vidare skall

staten ha ett särskilt ansvar för handikappades tillgång till

teletjänster samt för beredskapsåtgärder och samhällets

alarmeringstjänst.

Konkurrensen ökar snabbt och påtagligt på telekommunikationsmarknaden.

Ny teknik öppnar möjligheter att utveckla nya tjänster och 1990-talet

kommer att präglas av ökande konkurrens i såväl den nationella som den

internationella teletrafiken.

Mot bakgrund av denna utveckling har regeringen i propositionen om

näringspolitik för tillväxt aviserat ett genomgripande översynsarbete på

området. En av utgångspunkterna är en förändrad associationsform för

televerket från och med den 1 juli 1992.

Nuvarande ordning

I jämförelse med andra industriländer är telekommunikationsområdet

reglerat i förhållandevis liten utsträckning i Sverige. Någon särskild

lagstiftning som reglerar utövande av televerksamhet förekommer inte.

Den reglering som finns är väsentligen offentligrättslig och utgörs

främst av regeringsförordningar som styr televerkets verksamhet.

De viktigaste bestämmelserna finns i förordningen (1988:348) med

instruktion för televerket, teleförordningen (1985:765), radiolagen

(1966:755) och kungörelsen (1967:446) om radiosändare. Enligt

televerkets instruktion har verket till uppgift att driva telerörelse

och därmed sammanhängande verksamhet samt att förvalta de statliga

teleanläggningarna. Verket skall även svara för att möjligheten till

radiokommunikation utnyttjas på bästa sätt. Den sistnämnda uppgiften och

uppgifter inom totalförsvaret utgör i stort sett de resterande delarna

av televerkets myndighetsutövning. Televerkets uppgifter inom

totalförsvaret regleras i verkets instruktion och i förordningen

(1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del.

Sedan den 1 juli 1989 meddelar statens telenämnd föreskrifter och

registrerar utrustning enligt 2§ teleförordningen.

Därutöver finns viss lagstiftning av betydelse för televerkets

verksamhet på telekommunikationsområdet. Jag tänker då främst på regl erna i sekretesslagen (1980:100), särskilt 9 kap. 8 § om telesekretess,

4kap. 8§ brottsbalken om brytande av telehemlighet, bestämmelserna i

27 kap. rättegångsbalken om hemling teleavlyssning och hemlig

teleövervakning samt regleringen av ledningsrätt i lednings rättslagen (1973:1144).

De internationella telekommunikationerna regleras i den internationella

telekonventionen (ITC, grunddokumentet för den internationella

teleunionen, ITU) som ratificerats av Sverige. Sverige har vidare

tillträtt andra konventioner som reglerar vår medverkan i de

internationella telesatellitorganisationerna Intelsat, Inmarsat och

Eutelsat. Konventionerna är inte i alla delar införlivade i svensk rätt

men tillämpas av televerket.

En redovisning av regleringen vad avser televerkets verksamhet, även

internationellt, finns i Tele- och postkundsutredningens betänk ande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter, som innefattar en

rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor (avsnitt 2, s.

33 ff och avsnitt 4, s. 89 ff).

Den snabba tekniska utvecklingen och den ökade konkurrensen skapar nya

behov

Televerket har inte något formellt monopol i någon del av verksamheten.

Därmed råder fri etableringsrätt för andra företag att bygga och driva

egna nät. Alternativ till televerkets nät finns redan vad gäller såväl

internationell som nationell långdistanstrafik.

Televerkets verksamhet skiljer sig numera inte på något avgörande sätt

från verksamhet som drivs av privata företag. Utvecklingen har varit

sådan att televerkets roll som statlig myndighet alltmer kommit i

skymundan. Detta kan ses som ett resultat av den tekniska utvecklingen

och den pågående internationella liberaliseringen av telemarknaderna.

Sverige har nu en av världens mest öppna telemarknader. Inrättandet av

statens telenämnd var en logisk följd av denna televerkets nya roll.

Genom den angivna utvecklingen har de problem som jag redovisade i

direktiven (dir. 1990:4) till frekvensrättsutredningen (K 1990:02) och

som sammanhänger med televerkets dubbla roll som myndighet och

affärsföretag kommit att accentueras. Jag har kommit till den slutsatsen

att en förändring i detta hänseende nu måste komma till stånd.

Den snabba tekniska utvecklingen och en fortsatt internationell

liberalisering på teleområdet kan förväntas medföra förändringar och en

väsentligt ökad konkurrens på den svenska teletjänstmarknaden. Antalet

enskilda operatörer, såväl svenska som utländska, torde komma att öka.

Den ökade konkurrensen är att vänta främst inom områden med hög

lönsamhet såsom storkunders teletrafik och utlandstrafiken.

Med hänsyn till de fastlagda telepolitiska målen, som innebär att det

allmänna skall tillse att telefoni skall finnas även där den inte är

lönsam, står det klart att konkurrensförutsättningarna på den svenska

telekommunikationsmarknaden inte i alla avseenden är likvärdiga.

Samtidigt har naturligtvis innehavaren av det allmänna telenätet såsom

marknadsdominerande fördelar från konkurrenssynpunkt.

Den fråga som mot denna bakgrund måste ställas är under vilka

förutsättningar televerksamhet skall få bedrivas. På en konkurrensutsatt

marknad måste självfallet inte bara rättigheter utan även skyldigheter

fördelas rättvist. Det statliga ansvar som har fastlagts av riksdagen

måste, i den del det är kommersiellt betungande, fördelas rättvist

mellan marknadens alla aktörer.

En generell reglering av dessa frågor anser jag vara nödvändig för

säkerställande av att telekommunikationerna är funktionella och för att

fördelarna med konkurrens på teleområdet skall kunna utnyttjas i full

utsträckning. Jag förordar därför att en sådan reglering utarbetas. Med

hänsyn till bestämmelserna i regeringsformen måste denna ske i form av

lag.

Funktionsansvaret

Statens telenämnd har i dag till uppgift att meddela föreskrifter om den

tekniska utformningen av utrustning som får anslutas till det allmänna

telenätet och att registrera sådan utrustning. Telenät kommer i

framtiden i ökad omfattning att ägas och innehas av andra än staten.

Något krav på hur enskilda nät och utrustning som ansluts till dessa

skall vara beskaffade finns inte i dag. Sådana krav måste emellertid

kunna ställas om samtrafik mellan skilda nät skall vara möjlig. En

reglering som vid behov möjliggör enhetliga tekniska villkor bör därför

finnas.

Totalförsvarets behov under kriser och i krig

Totalförsvarets behov av tele- och radiokommunikation tillgodoses

genom regler i skilda författningar. Inom totalförsvaret har televerket

vissa uppgifter av myndighetskaraktär. Med hänsyn till att televerket nu

bör skiljas från all myndighetsutövning och till att nya aktörer

förväntas etablera sig på den svenska telemarknaden, bör även denna

fråga tas upp för särskild översyn.

Integritetsskydd

Ett telemeddelande som överförs via det allmänna telenätet har i dag ett

lagreglerat skydd främst genom bestämmelserna i 4 kap. 8 §

brottsbalken och 9 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna är

inte tillämpliga på telemeddelanden som befordras inom eller mellan

andra telenät än det allmänna. För avlyssning av telemeddelanden

befordrade via radiokommunikation, oavsett nätägare, gäller enligt 3a §

radiolagen (1966:755) en viss tystnadsplikt. Med hänsyn till den

förväntade utvecklingen anser jag att det är nödvändigt med en reglering

som ger alla teleanvändare ett tillfredsställande integritetsskydd.

Därvid bör beaktas att datalagen (1973:289) kan ha betydelse i detta s ammanhang.

Ledningsrätt

En särskild fråga gäller ledningsrätt enligt ledningsrättslagen

(1973:1144). Den förmån ledningsrätt innebär gäller enligt lagen bl.a.

för ''allmän teleledning''. Med beaktande av lagförarbeten och

rättsfallet NJA 1989 s. 650 torde detta begrepp inte innefatta allmänna

ledningar i betydelsen publika utan endast statliga teleledningar av

skilda slag. Det finns skäl som talar för att ledningsrättslagen inte

bör vara inskränkt på detta sätt, eftersom en sådan ordning kan verka

hämmande på konkurrensen. Även denna fråga bör således ses över.

Andra utredningar och förslag

Utredningen om översyn av formerna för postverkets och televerkets

kundvillkor (TPK) (K 1989:02) avgav i december 1990 betänkandet (

SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter, En rättslig översyn av

postens och televerkets kundvillkor. Utredningens förslag innebär för

televerkets del att dess kundvillkor skall ha formen av privaträttsliga

avtalsvillkor i stället för författningsbestämmelser. Förslaget är un der remissbehandling.

Frekvensrättsutredningen (K 1990:02), tillkallad i februari 1990, har

till huvuduppgift att föreslå tillägg och ändringar i den radiorättsliga

lagstiftning som gäller planering och fördelning av radiofrekvenser samt

tillstånd att inneha radiosändare. Enligt direktiven (dir.1990:4) skall

utredaren (justitierådet Hans-Gunnar Solerud) också se över den

nuvarande organisationen för frekvensförvaltning och tillståndsgivning

samt lägga fram förslag som innebär att televerket skiljs från sin

myndighetsutövning på radioområdet. Enligt vad jag har inhämtat beräknar

utredningen att avge sitt slutbetänkande till årsskiftet 1991/92.

Datalagsutredningen (Ju 1989:02), tillkallad i maj 1989, har enligt

direktiven (dir. 1989:26) till uppgift att se över datalagen från såväl

saklig som lagteknisk synpunkt. Utredningen beräknas avge sitt

slutbetänkande till halvårsskiftet 1992.

Datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04), tillkallad i november 1989, har

enligt direktiven (dir.1989:54) till huvuduppgift att överväga vilka

förändringar av de straffrättsliga och processrättsliga reglerna som är

påkallade med hänsyn till utvecklingen inom data- och teletekniken.

Utredningen beräknas avge sitt slutbetänkande under juni 1992.

Radiolagsutredningen (U1985:05) har bl.a. till uppgift att göra en

översyn av den radiorättsliga lagstiftningen i vissa avseenden.

Utredningsuppdraget

Min slutsats av det redovisade är att det behövs nya föreskrifter i lag

på telekommunikationsområdet.

Jag föreslår därför att en särskild utredare får i uppdrag att utarbeta

förslag till en telelag och de övriga författningsändringar som kan

behövas.

Utredaren skall också lägga fram förslag om att återstående delar av

televerkets myndighetsutövning, frånsett den på radioområdet som

behandlas i särskild ordning, flyttas över till någon annan myndighet.

Jag skall i det följande ange några ytterligare utgångspunkter och

riktlinjer för arbetet samt belysa några frågor som kräver närmare

överväganden.

Utredningsuppdragets närmare inriktning

Myndighetsutövning

Utredarens förslag bör innebära att återstående delar av televerkets

myndighetsutövning skall skiljas från verket. Frågan vad som ut gör myndighetsutövning kan i en del fall vara oklar. Oavsett hur man

betraktar televerkets roll som signatär i det internationella arbetet

menar jag att den uppgiften under alla förhållanden bör föras över till

någon annan myndighet. Det bör vidare finnas möjlighet för en myndighet

att ge enskilda operatörer en sådan formell status som behövs för att de

skall kunna delta i det internationella samarbetet, ofta kallad

Recognized Private Operating Agency (RPOA).

Utredaren bör i detta sammanhang också överväga var de olika

myndighetsfunktionerna inom telesektorn skall förläggas. Härvid bör

beaktas att det kan finnas en risk för att helhetssynen på telemarknaden

försvinner om myndighetsfunktionerna fördelas på för många organ. Jag

vill här anmärka att det arbete som krävs för den organisatoriska

uppbyggnaden av myndighetsfunktionerna inom telesektorn kommer att

utföras i annat sammanhang, huvudsakligen parallellt med den särskilde

utredarens arbete.

En telelag

En grundläggande utgångspunkt är att staten genom en telelag skall ges

förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på

telekommunikationsområdet så att gällande telepolitiska mål kan

uppfyllas. En telelag skall vara konkurrensneutral och bygga på

likabehandling.

Det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav

på tillstånd för den som skall bedriva kommersiell televerksamhet. I lag

kan då anges de allmänna förutsättningarna för beviljande av tillstånd,

giltighetstid för tillstånd och förutsättningar för återkallelse av

tillstånd. En tillstånds- och tillsynsmyndighet bör ges bemyndigande att

uppställa närmare villkor för tillståndet. Samma myndighet bör även

utöva tillsyn över att uppställda regler och villkor följs. Regleringen

bör dock inte göras för detaljerad så att den inverkar negativt på en

ändamålsenlig konkurrens.

Utredaren skall överväga om krav på tillstånd bör införas för alla som

bedriver kommersiell televerksamhet. En viktig fråga i detta sammanhang

är hur tillståndspliktig verksamhet bör avgränsas. Härvid bör den

nyligen föreslagna yttrandefrihetsgrundlagen (prop.1990/91:64) tas i

beaktande. Det är också viktigt att utredaren söker finna ändamålsenliga

kriterier för vem som skall anses som operatör.

Vid utarbetandet av en telelag intar de s.k. samtrafikvillkoren en

central plats. Det bör överlämnas åt utredaren att förutsättningslöst

utreda hur villkor för samtrafik mellan skilda telenät bör regleras

författningsmässigt. Därvid bör övervägas om en eventuell skyldighet för

enskilda att upplåta nät för samtrafik bör regleras i lag eller i form

av villkor för tillstånd. Utredaren bör även överväga en lämplig ordning

för lösning av tvister mellan operatörer.

Andra krav från det allmännas sida som bör behandlas är bl.a.

eventuella skyldigheter att upprätthålla vissa taxestrukturer, att delta

i kostnaderna för olika samhällsuppdrag (t.ex. telekommunikationer för

totalförsvaret samt för larm- och räddningstjänst), att tillhandahålla

teletjänster till alla på likartade villkor samt att upprätthålla även

olönsamma delar av telenät. Jag kan tänka mig att kraven kan variera

beroende på verksamhetens omfattning.

Vidare skall utredaren överväga ett betalningssystem för finansiering av

statens kostnader för att utöva myndighet på telekommunikationsområdet

och som bidrag till finansieringen av kostnaderna för olika

samhällsuppdrag.

Överklagande av beslut

En särskild fråga som utredaren bör uppmärksamma är hur beslut om

tillstånd att bedriva televerksamhet och beslut om återkallelse av

sådant tillstånd skall kunna överklagas. För att Sverige skall fullgöra

sina åligganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan det

ifrågasättas om inte sådana beslut borde kunna få överklagas till

domstol. Genom att lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa

förvaltningsbeslut är tillämplig på denna typ av beslut torde en

reglering med överklaganderätt till regeringen för närvarande inte stå i

konflikt med konventionen. I propositionen om Europakonventionen och

rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69 s. 18)

förordade dock den dåvarande justitieministern en fortsatt översyn av

aktuella författningar med målsättningen att noga undersöka i vad mån

det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i

administrativ ordning. Frågan behandlas också i ett nyligen lämnat

förslag till riksdagen om ändring i lagen om rättsprövning av vissa

förvaltningsbeslut (prop.1990/91:176 s. 8). Utredaren bör överväga

också denna fråga.

Ytterligare frågor för översyn

Med de utgångspunkter som jag har angett i det föregående har utredaren

även att se över den nuvarande ordningen avseende dels funktionsansvaret

för det svenska telesystemet, dels tillgodoseende av totalförsvarets

behov av tele- och radiokommunikationer under kriser och i krig, dels

frågor om integritet och sekretess i televerksamhet samt ledningsrätt.

När det gäller frågorna om hemlig teleavlyssning bör särskilt beaktas de

brottsutredande organens behov av att kunna använda detta tvångsmedel i

sin verksamhet. Utredaren bör lämna förslag till de lagändringar eller

andra åtgärder som behövs.

Utredaren bör även se över om de åtaganden Sverige gjort genom skilda

internationella konventioner på teleområdet kräver lagstiftning. I detta

sammanhang bör beaktas de rekommendationer Sverige biträtt på området.

Problem utanför det egentliga uppdraget

Om utredaren under sitt arbete uppmärksammar problem som ligger utanför

det egentliga uppdraget så bör han vara oförhindrad att lämna förslag

till lösningar även av dessa.

Utredningsuppdragets genomförande

Samråd m.m.

Utredaren bör under arbetets gång samråda med frekvensrättsutredningen.

Därvid bör bl.a. övervägas om frekvensrättsutredningens kommande

lagförslag bör ingå i en telelag eller om det bör utgöra en särskild

lag.

I vissa frågor rörande avgränsning av vad som bör utgöra

tillståndspliktig televerksamhet bör utredaren samråda med

radiolagsutredningen.

I främst frågor om integritetsskydd och sekretess bör utredaren samråda

med datalagsutredningen och datastraffrättsutredningen.

Vid utarbetande av förslag vad avser totalförsvarets behov av tele- och

radiokommunikation under kriser och i krig bör utredaren samråda med

överbefälhavaren, överstyrelsen för civil beredskap och andra berörda

myndigheter.

Vid utarbetandet av sitt förslag bör utredaren beakta Tele- och

postkundsutredningens förslag i dess betänkande (SOU 1990:100)

Avtalsvillkor eller föreskrifter.

Övrigt om uppdraget

Jag vill erinra om regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5) samt angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten

(dir. 1988:43). Erfarenheter från andra länder när det gäller

lagstiftning på telekommunikationsområdet bör tas till vara.

Utredningsuppdraget bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den

30 april 1992. I den utsträckning särskilda omständigheter gör det

nödvändigt med skyndsamma lagändringar eller andra åtgärder bör sådana

förslag presenteras för sig.

Jag har samrått med cheferna för justitie-, försvars-, utbildnings- och

bostadsdepartementen i de frågor som faller inom dessa departements

ansvarsområden.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att föreslå den lagstiftning och den ändrade

reglering i övrigt som behövs inom telekommunikationsområdet

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)