Dir. 1991:37

Översyn av polisens trafikövervakning

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-16

Mitt förslag

Inledning

Trafikövervakningsverksamhetens inriktning

Yrkesroller m.m.

Metoder

Ledning och organisation

Arbetsformer m.m.

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:37

Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-16

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

polisens trafikövervakning. Huvuduppgiften skall vara att utreda om

polisens trafikövervakning kan göras effektivare. Särskilt viktigt är

det att effekterna av olika arbetsmetoder blir belysta.

I uppdraget ingår dessutom bl.a. att ytterligare undersöka

förutsättningarna för en bättre samverkan mellan polisen och andra

myndigheter som berörs av polisens trafikövervakning. Utredaren bör

särskilt undersöka hur en ökad kommunal medverkan i trafikövervakningen

skall kunna utformas. Även i övrigt bör utredaren undersöka

uppgiftsfördelningen mellan lokal, regional och central nivå när det

gäller trafikpolisens verksamhet samt lämna förslag till de förändringar

i fråga om lednings- och organisationsstruktur som kan behövas.

En av utredningens utgångspunkter bör vara den översyn av det offentliga

trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation, som för närvarande

görs genom försorg av en särskild utredare (dir. 1990:86). En annan

utgångspunkt bör vara de principer för den framtida

organisationsstrukturen inom polisen, som lagts fast i proposition

1989/90:155 om förnyelse inom polisen och i direktiven för den översyn

av polisväsendets organisation som görs i anslutning till utarbetandet

av ett nytt budgetsystem för polisväsendet (jfr prop. 1990/91:100 bil.

15 s. 63).

Inledning

År 1988 antog riksdagen regeringens proposition Trafikpolitiken inför

1990-talet (prop. 1987/88:50, TU 16, rskr. 201). I riksdagsbeslutet

lades de övergripande riktlinjerna för det framtida

trafiksäkerhetsarbetet fast. Av beslutet framgår bl.a. att det krävs en

effektiv trafikövervakning för att nå de trafiksäkerhetsmål som

statsmakterna har angett. Riksdagen har därefter behandlat en rad frågor

om t.ex. polisens trafikövervakning och andra åtgärder mot bl.a.

hastighetsöverträdelser (1989/90:JuU4).

Under senare år har diskussionen om polisens

trafikövervakningsverksamhet fått förnyad kraft genom bl.a. ett antal

skrivelser och förslag från berörda myndigheter på trafikområdet till

regeringen. Sålunda har t.ex. rikspolisstyrelsen i

anslagsframställningen för polisväsendet avseende budgetåret 1990/91

hemställt att regeringen uppdrar åt rikspolisstyrelsen att se över

trafikpolisens organisation m.m. Riksrevisionsverket har föreslagit

vissa ändringar i fråga om den statliga fordonskontrollen, vilka bl.a.

berör polisen. Statens räddningsverk och trafiksäkerhetsverket har

förordat en ökad direktivrätt för rikspolisstyrelsen på

trafikövervakningens område. Flera kommuner har framfört önskemål om en

ökad kommunal medverkan i trafikövervakningen.

Det ligger i sakens natur att vissa mera grundläggande frågor om

polisens trafikövervakning endast i mindre utsträckning kunde tas upp

inom ramen för det omfattande arbetet med polisreformen. Jag tänker då

närmast på inriktningen och effekterna av trafikövervakningsarbetet.

Även formerna för polisens trafikövervakningsverksamhet liksom polisens

roll i det samlade trafiksäkerhetsarbetet ägnades liten uppmärksamhet i

samband med polisreformen.

Inte minst från effektivitetssynpunkt är det numera en uttalad

målsättning att statlig verksamhet från tid till annan blir föremål f ör en allmän översyn och prövning med avseende på bl.a. inriktning och

organisation. En sådan målsättning måste ha särskilt stark giltighet för

en verksamhet som polisens trafikövervakning med hänsyn till dess stora

betydelse för att minska antalet skadade och dödade i trafiken. Till d etta kommer den snabba tekniska utvecklingen av fordonens standard under

senare år men också den tekniska utrustningen som används eller kan

användas i polisens trafikövervakningsverksamhet.

En översyn är också önskvärd mot bakgrund av att det nu gått fem år

sedan polisreformen genomfördes med, för trafikövervakningens del,

förändringar av främst organisatorisk art. Det kan därför vara lämpligt

att nu utvärdera och se över vad dessa förändringar inneburit för det

samlade trafiksäkerhetsarbetet.

Mot den bakgrund jag nu angivit anser jag att tiden är mogen för en

översyn av polisens trafikövervakning. I propositionen 1989/90:155 om

förnyelse inom polisen (förnyelsepropositionen) har jag förordat att

polisens verksamhet med trafikövervakning blir föremål för en särskild

utredning med avseende bl.a. på organisationsfrågor och arbetsmetoder.

Även vissa andra frågor med anknytning till trafikövervakningen bör

enligt propositionen bli behandlade i utredningen. Riksdagen hade ingen

erinran däremot (bet. 1990/91:JuU1, rskr. 1).

Översynen bör anförtros en särskild utredare.

Trafikövervakningsverksamhetens inriktning

Polisens uppgifter på trafikområdet är omfattande. Till förebyggande

åtgärder hör t.ex. trafikundervisning i skolan, medverkan i olika slag

av planeringsinsatser för ökad trafiksäkerhet, information genom

massmedier och information till föreningar. Övervakning av trafiken sker

genom såväl synlig som s.k. dold övervakning. Övervakningen leder till

olika slag av repressiva åtgärder, främst genom utfärdande av

ordningsbot, men också genom rapportering av brott mot

trafikbestämmelserna. En närliggande uppgift är utredning av

trafikbrott, i de fall insatser utöver själva rapporteringen krävs för

ärendenas fortsatta handläggning. Slutligen ger polisen en omfattande

service till allmänheten, t.ex. upplysningar, trafikdirigering samt

direkt hjälpande insatser.

I budgetpropositionen och i regleringsbrevet för varje budgetår anges de

grundläggande riktlinjerna för polisens trafikövervakning. Under senare

år har kontrollen av fordonshastigheten getts en framskjuten plats. Med

anledning av vad som sägs i budgetpropositionen och i regleringsbrevet

ankommer det därefter på rikspolisstyrelsen att förmedla statsmakternas

beslut och riktlinjer till den regionala och lokala polisorganisationen

samt att närmare följa upp verksamheten och redovisa resultatet av denna

till regeringen.

Utredaren bör granska den avvägning som myndigheterna inom ramen för de

allmänna riktlinjerna gör beträffande olika slag av verksamhet på

trafikpolisens område. Mot bakgrund av de allmänna principer som i

framtiden skall vara vägledande för polisens uppgifter i samhället och

med beaktande av effekterna av olika arbetsmetoder inom

trafikövervakningen bör utredaren överväga om balansen mellan de

repressiva och de förebyggande insatserna på trafikområdet kan och bör

ändras.

Yrkesroller m.m.

I förnyelsepropositionen slås fast att polispersonalens kompetens måste

tas till vara på bästa sätt. För arbetsuppgifter där den polisiära

kompetensen kan ersättas, skall andra personalkategorier utnyttjas i

ökad omfattning. Detta borde kunna ske i en inte obetydlig utsträckning

på trafikområdet. Många arbetsmoment i trafikövervakningen är sådana att

man inte behöver ha en traditionell polisutbildning för att kunna utföra

dem.

Utredaren bör därför undersöka i vilken omfattning som andra

personalkategorier kan biträda polisen i trafikövervakningsarbetet.

Därvid bör utredaren ta del av erfarenheter som dragits vid

polismyndigheter, där en utveckling i denna riktning redan påbörjats.

En viktig avgränsningsfråga gäller kommunernas uppgifter på

trafikområdet. Från kommunalt håll finns det ett uttalat önskemål om en

utökad övervakning, främst på sådana områden där de kommunala intressena

är särskilt framträdande. Det kan gälla miljöaspekterna vid s.k.

tomgångskörning, åtgärder för att minska biltrafiken eller för att ök a trafikframkomligheten. Här kan polisen i dag inte alltid prioritera

sitt resursutnyttjande i enlighet med kommunernas intressen. En ökad

frihet för kommunerna att medverka i trafikövervakningen vore från denna

synpunkt önskvärd, i vart fall om kommunerna själva svarar för

merkostnaderna. Utredaren bör analysera frågan om en ökad kommunal

medverkan på trafikövervakningens område samt överväga vilka åtgärder

som skulle kunna vidtas för att åstadkomma en sådan utveckling.

Utgångspunkten bör i så fall vara att kommunerna själva beslutar om

vilken omfattning deras medverkan bör ha och att eventuella merkostnader

kan finansieras utan att skattetrycket ökar.

Frågor om huvudmannaskapet för den statliga fordonskontrollen och vissa

andra samordningsuppgifter på trafiksäkerhetsområdet är föremål för en

särskild utredning (dir. 1990:86).

Som framgår av uttalanden i propositionen 1989/90:155 om förnyelse inom

polisen står det klart att polisen även i fortsättningen bör medverka i

kontrollen av fordon på väg. Samtidigt bör den inriktning fullföljas som

riksdagen beslutade om redan åren 1981 och 1985 (prop. 1981/82:13, JuU

24, rskr. 210 och prop. 1984/85:81, JuU 18, rskr. 164). Den innebär att

polisen begränsar sina insatser för den tekniska kontrollen av de tyngre

fordonen och fordon med speciell konstruktion. Utredaren bör därför

undersöka förutsättningarna och anvisa former för en bättre samverkan

mellan de berörda myndigheterna på detta område, i den mån frågan inte

är föremål för utredning i annan ordning.

Metoder

Polisen använder olika metoder i trafikövervakningen.

Hastighetsövervakning bedrivs genom fast och rörlig övervakning med

hjälp av radarhastighetsmätare, instrument för mätning av

genomsnittshastighet (polispilot) samt stoppur och helikopter vid

uppmätt vägsträcka. Beteendeövervakning utförs vanligtvis genom att

polismän observerar trafikanternas uppträdande i trafiken. Med hjälp av

en genomsnittshastighetsmätare kopplad till videokamerautrustning har

polisen möjlighet att effektivt kombinera hastighetsövervakning med

övervakning av trafikanternas beteende. Användandet av en videokamera

innebär också en väsentligt förbättrad dokumentation av påstådda

felbeteenden och begångna trafikbrott.

Vissa metoder är mycket personalkrävande, t.ex. bemannade

radarkontroller, men är å andra sidan effektiva i den meningen att många

fordon kontrolleras. Andra metoder, främst s.k. dold övervakning med

polispilot eller videoutrustning, ger en lägre repressivitet i f örhållande till personalresurserna och är dyra, men anses skapa en

osäkerhet hos presumtiva lagbrytare i trafiken så att dessa finner för

gott att inordna sig under trafikreglerna.

Rikspolisstyrelsen har medverkat i en internordisk ledningsgrupp för

samordning av forskningsprojekt inom trafikövervakningsområdet.

Utredaren bör ta del av de rön som hittills framkommit i detta arbete.

Därefter bör utredaren undersöka kostnaderna vid användandet av olika

metoder. Här kommer en närmare analys sannolikt att ge mycket

intressanta besked. Vad kostar t.ex. helikopterövervakningen per timme?

Kan användandet av videoutrustning leda till ett enklare förfarande och

till lägre kostnader för rättsväsendet vid lagföring av vissa

trafikbrott? Dessa och liknande frågor bör ställas.

En viktig fråga gäller bilpatrulleringen. S.k. parpatrullering innebär

att två polismän med var sitt fordon övervakar trafiken relativt nära

varandra så att ingripanden kan göras gemensamt. Oftast utförs

bilpatrulleringen emellertid av två polismän i samma bil. Man åberopar i

regel skyddsaspekter samt rättssäkerheten (''två vittnen'') som motiv

för denna patrulleringform. Utomlands är enkelpatrullering däremot

vanligt förekommande. Utredaren bör belysa vilka effekter som en

väsentligt ökad enmanspatrullering skulle få för polisens

trafikövervakning. Vidare bör undersökas om invändningarna mot

patrulleringsformen är realistiska.

En uttalad målsättning för utredarens arbete måste vara att presentera

förslag som gör att polisens trafikövervakning kan bedrivas på ett mer

kostnadseffektivt sätt.

En metodfråga av delvis annat slag är hur polisen bör gå till väga för

att stoppa fordon som inte stannar på polismans tecken. De biljakter som

inte sällan blir följden av sådana händelser har från olika håll utsatts

för kritik med hänvisning till att de kan utsätta både den flyende

bilisten och andra trafikanter för stora faror. Å andra sidan är det

uppenbart att polisen inte regelmässigt kan avstå från att ingripa

exempelvis mot fordonsförare som bryter sig igenom en av polisen

upprättad spärr.

Ledning och organisation

I förnyelsepropositionen beskrivs principerna för polisväsendets

organisation. Med utgångspunkt från vad som anförts i propositionen görs

inom civildepartementet en översyn av organisationsstrukturen inom

polisen med syfte att åstadkomma de organisatoriska förändringar som

behövs för att polisen skall kunna fungera effektivt under de

budgetmässiga och andra förutsättningar som kommer att gälla i

fortsättningen (jfr prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 63). I direktiven för

översynen anges bl.a. att polisens regionala organisation bör utformas

enligt den s.k. länspolismästarmodellen i hela riket och att

verksamheten skall organiseras så att administrationen kan nedbringas

och att de samlade resurserna kan användas på effektivaste möjliga sätt.

Att länen också i fortsättningen bör utgöra den regionala basen för

polisen bör dock enligt direktiven inte hindra att vissa polisiära

funktioner organiseras med utgångspunkt från större geografiska områden.

Även om polisorganisationen alltså är föremål för översyn i särskild

ordning kan det finnas skäl för den särskilde utredaren att överväga

vissa organisatoriska frågor. Sålunda bör övervägas i vad mån de

speciella förutsättningar som gäller för trafikövervakningen och de

metoder som, enligt vad utredaren kommer fram till, bör användas vid

arbetet föranleder att trafikövervakningen bör bedrivas i

organisatoriska former som skiljer sig från vad som gäller för

polisverksamhet i allmänhet. Det kan gälla exempelvis de organisatoriska

ramarna för samverkan mellan trafikpolis och ordningspolis och frågan om

ledningen av trafikövervakningen bör organiseras med utgångspunkt från

större regionala områden än de nuvarande länen. Utredaren skall också

undersöka hur länsstyrelserna utvecklat den samordning och samverkan av

trafikövervakningen som enligt tidigare riksdagsbeslut bör åstadkommas

genom länsstyrelsernas försorg (prop. 1983/84:89, JuU 16, rskr. 182).

Också rikspolisstyrelsens roll i lednings- och planeringsprocessen bör

belysas.

Arbetsformer m.m.

För den särskilde utredaren gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5)

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

En grundläggande förutsättning skall vara att

trafikövervakningsverksamheten skall bedrivas inom nuvarande eller om

möjligt begränsade resursramar.

De ekonomiska konsekvenserna av utredarens förslag skall redovisas och

de förutsägbara effekterna på olika områden skall analyseras. Detta

gäller inte bara i den utsträckning som polisväsendet berörs. Även

konsekvenserna för andra delar av den offentliga förvaltningen och andra

sektorer av samhället skall anges. I de fall där så föreslås skall den

särskilde utredaren lämna förslag till hur överföring av resurser mellan

berörda verksamhetsområden bör genomföras.

Utredaren bör på de punkter där internationella utblickar kan vara av

värde skaffa sig en bild av hur man i andra jämförbara länder

har löst eller avser att lösa de frågor som uppdraget omfattar. I detta

sammanhang bör också erinras om regeringens direktiv (dir. 1988:43) till

kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

Den särskilde utredaren bör samråda med berörda myndigheter och andra

samhällsorgan samt med andra utredningar som t.ex. åklagarutredningen

(dir. 1990:27) och utredningen om det offentliga trafiksäkerhetsarbetets

inriktning och organisation (dir. 1990:86). Utredaren bör också beakta

det pågående arbetet med införande av nytt budgetsystem för polisen och

med översyn av organisationsstrukturen inom polisen (jfr prop.

1990/91:100 bil. 15).

Berörda fackliga huvudorganisationer bör ges tillfälle att föra fram

synpunkter.

Utredningsuppdraget bör vara slutfört före utgången av september månad

1992.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet och

med chefen för kommunikationsdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för civildepartementet

-- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen

(1976:119),

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Civildepartementet)