Dir. 1991:39

Utredning om en teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-02

Mitt förslag

Lagstiftningen är svår att söka i och svår att förstå

Praktiskt strukturerade regler - på normal sakprosa

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:39

Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-02

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att göra en teknisk

översyn av inkomstskattelagstiftningen.

Lagstiftningen är svår att söka i och svår att förstå

Med hänsyn till skatternas betydelse för alla medborgare och företag är

det av särskild vikt att lagarna är utformade på ett sådant sätt att

förståelsen av reglernas innehåll underlättas. Som en följd av ett

närmast oändligt antal lagändringar under årens lopp har

inkomstskatteförfattningarna fått stora brister i fråga om systematik,

överskådlighet och språklig enhetlighet. Förhållandet har ytterligare

accentuerats genom skattereformen.

Inkomstbeskattningen fick i huvudsak sin utformning under 1900-talets

första decennier. Man övergav då ett gammalt system med s.k.

bevillingsavgifter till fömån för en allmän inkomstbeskattning.

Kommunalskattelagen (1928:370), KL, har sedan tillkomsten varit den

grundläggande författningen på inkomstbeskattningens område. Den

därjämte viktigaste författningen är lagen (1947:576) om statlig

inkomstskatt, SIL. Vidare finns ett stor antal kompletterande

skatteförfattningar.

Samhällsutvecklingen har under årens lopp föranlett en lång rad

justeringar i skattelagstiftningen. Ändringarna har i huvudsak gjorts

inom det ursprungliga systemets ramar. Det har medfört att

lagstiftningen är svår att överblicka och att hålla samman.

En i det här sammanhanget viktig ändring i förenklande riktning

beslutades år 1984 då den kommunala beskattningen av juridiska personer

slopades (prop. 1984/85:70, SkU 23, SFS 1984:1060-1086). Den innebar

bl.a. att regler i KL som uteslutande tog sikte på beskattningen av

juridiska personer flyttades till SIL. Den överflyttning som gjordes

dock i stora drag betecknas som "mekanisk". SILs struktur ändrades inte.

Tiden därefter har i hög grad präglats av arbetet med en genomgripande

materiell reformering av inkomstskattesystemet. Reformbesluten togs år

1990 (prop. 1989/90:110, SkU30, SFS 1990:650-696 och prop. 1990/91:54,

SkU10, SFS 1990:1421-1457). Huvuddelen av ändringarna har gjorts som

tillägg och kompletteringar i KL och SIL. Vissa systematiska

förändringar har också gjorts. De tidigare sex inkomstslagen i KL har

förts samman till tre; näringsverksamhet, tjänst och kapital. Reglerna

om inkomst av kapital har flyttats från KL till SIL. En annan förändring

är att metoden för förlustutjämning ändrats och inarbetats i KL och SIL.

Förlustavdragslagen har därför kunnat upphävas. Ytterligare ett antal

författningar som kompletterat KL och SIL har upphävts genom

skattereformen. Samtidigt har nya kompletterande författningar införts.

Under senare år har lagtekniska moderniseringar gjorts på andra

beskattningsområden. Här kan nämnas lagen (1984:151) om punktskatter och

prisregleringsavgifter samt de nyligen beslutade ändringarna av

taxeringsförfarandet (SFS 1990:324-325). För närvarande är den tekniska

utformningen av mervärdeskattelagen föremål för översyn (dir. 1990:01).

Praktiskt strukturerade regler - på normal sakprosa

Jag har i samband med förslaget till skattereform förklarat att det är

en angelägen uppgift att skatteförfattningarna moderniseras och att ett

sådant arbete bör påbörjas i anslutning till att den materiella reformen

genomförts. Jag föreslår att en särskild kommitté tillkallas för att

göra en teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen.

Det övergripande målet för kommitténs arbete bör vara att utforma ett

regelsystem som är överskådligt och språkligt moderniserat. Vid

utformningen av det nya systemet är det viktigt att beakta att

skattelagstiftningen även i fortsättningen kan väntas bli föremål för

återkommande ändringar som en följd av samhällsutvecklingen och inte

minst den ökande internationaliseringen. Jag tänker bl.a. på de

lagstiftningskrav som närmandet till EG kan komma att ställa. Kommittén

bör därför inrikta arbetet på att så långt möjligt ge lagstiftningen en

struktur som medger återkommande och större regelförändringar, utan att

överskådligheten går förlorad.

Kommitténs arbete med att utforma ett nytt system bör bedrivas

förutsättningslöst. En viktig utgångspunkt är att finna de yttre

formerna för systemets uppbyggnad. Det framstår t.ex. inte som givet att

den nuvarande ordningen med två grundförfattningar är den modell som är

bäst lämpad för att i framtiden ge ramen för lagstiftningen om

inkomstbeskattningen. Det förhållandet att skatten på fysiska personers

förvärvsinkomster i huvudsak tas ut i form av kommunalskatt behöver inte

styra hur regelverket utformas. En ordning som kan övervägas är att

reglerna för de tre inkomstslagen - näringsverksamhet, tjänst och

kapital - tas in i separata lagar. En särskild fråga är i vad mån de

regler som gäller internationella förhållanden som skattskyldighet för

utomlands bosatt, avräkningsregler m.m. skall föras amman i en särskild

lag eller på annat sätt göras mer lättöverskådliga.

Reformeringen av inkomstbeskattningen har inneburit att skillnaderna i

regleringen av beskattningen för fysiska personer och juridiska personer

ökat. En sådan skillnad kan motivera att reglerna i större utsträckning

än för närvarande disponeras så att dessa skillnader tydligt framgår.

Jag vill i det här sammanhanget erinra om det utredningsarbete som pågår

rörande beskattningen av enskilda näringsidkare och av

handelsbolagsinkomster i det nya skattesystemet (dir. 1990:82).

Kommitténs arbete bör inte begränsas till att avse en samordning enbart

av KLs och SILs bestämmelser. Det bör övervägas i vad mån de

kompletterande inkomstskatteförfattningarna bör vara fristående även i

fortsättningen.

För att kommittén skall kunna avsluta sitt arbete inom rimlig tid är det

nödvändigt att den inte onödigvis belastas med materiella frågor.

Kommittén skall däremot inte vara förhindrad att föreslå materiella

ändringar som är motiverade av förslagen i övrigt. I anslutning till den

systematiska genomgången av nuvarande regler som skall utgöra grunden

för kommitténs överväganden och förslag kan det vara lämpligt med

materiella ställningstaganden inom vissa områden.

Det kan gälla regler som av systematiska och språkliga skäl behöver

omarbetas i grunden samtidigt som materiella ändringar har aktualiserats

i annat sammanhang. En annan fråga är i vilken omfattning regler och

begrepp i skattelagstiftningen är - eller bör vara - tillämpliga

beträffande motsvarande förhållanden i utlandet.

Kommittén bör kunna tillsätta särskilda expertgrupper för att utföra den

senast beskrivna delen av uppdraget. Det bör ankomma på kommittén att

fastställa riktlinjer för gruppernas arbete.

Stark tonvikt bör läggas vid att språkligt modernisera skattereglerna.

En viktig uppgift i det sammanhanget är att undvika att innehållet i

reglerna förändras på grund av rent språkliga justeringar.

Samtidigt som kommitténs arbete med att disponera om

inkomstskattereglerna kommer att leda till ökad överskådlighet kan vissa

svårigheter uppkomma. Det kan t.ex. bli problem att finna den tidigare

placeringen av en viss bestämmelse; en bestämmelse som för övrigt kan ha

ändrats. Det kommer också att bli svårare att finna relevanta

förarbeten. Kommittén bör därför genom sammanställningar av

korresponderande lagrum - eller på annat lämpligt sätt - bidra till att

underlätta det praktiska arbetet med att härleda rättsregler och att

söka efter äldre förarbeten.

Kommittén bör beakta var som sägs i direktiven till samtliga kommittéer

och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43). Vidare bör beaktas

vad som anförts om regelutformning i 1991 års budgetproposition (prop.

1990/91:100 bil. 2 s. 47 ff).

Kommittén bör redovisa sitt arbete under år 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra skattefrågor

att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter - omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en teknisk

översyn av inkomstskattelagstiftningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeirngen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen anslutser sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)