Dir. 1991:44

Översyn av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-20

Mitt förslag

Bakgrund

Det militära försvaret

Den civila delen av totalförsvaret

Försvarsmaktens ledningsutredning

Försvarsmaktsutredning 1988

Civilförsvarslagsutredningens betänkande

Stabsmyndighetsutredningen

Utgångspunkter för utredningen

Uppdraget

Arbetets bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:44

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-20

Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Roine Carlsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom

totalförsvaret, dels myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets

verksamhetsområde.

Utredningen skall

-- redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika

myndigheter inom verksamhetsområdet.

Utredningen skall vidare

-- lämna förslag till uppgifter och organisation för försvarsmaktens

ledning i krig på central samt på högre och lägre regional nivå,

-- lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional

nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och ledningsstrukturen

inom funktionen Civil ledning och samordning och

-- överväga vilka uppgifter som skall ligga på överstyrelsen för civil

beredskap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och

samordning.

Utredningen skall även

-- lämna förslag om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas

uppgifter och ansvarsfördelning samt de centrala stabernas uppgifter och

organisation i fred,

-- lämna förslag om benämning på myndigheten överbefälhavaren och vissa

andra myndigheter inom försvarsmakten,

-- lämna förslag till rationell och effektiv myndighetsstruktur för

ledningsorganisationens fredsverksamhet och stödmyndigheterna samt

-- redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca en tredjedel

av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.

Bakgrund

1 Allmänt

Statsmakterna har under senare år fattat flera beslut om att utveckla

formerna för ledningen av den statliga verksamheten. Ett av skälen till

detta är att den offentliga sektorn totalt sett inte får fortsätta att

växa (se bl.a. skr. 1990/91:50 om åtgärder för att stabilisera ekonomin

och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna).

Med grund i bl.a. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr.

226) förändras och förnyas den offentliga sektorn så att produktivitet,

effektivitet och service kan förbättas. Ansvar och befogenheter

delegeras till de verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som

kraven på resultatredovisning skärps.

I 1991 års bugetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 1 och 2) och i

prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret

1991/92 redovisas bakgrunden till och utgångspunkterna för den

ekonomisk-politiska strategin, den fortsatta inriktningen av den

ekonomiska politiken och den fortsatta förnyelsen av den offentliga

sektorn. Delar i detta arbete är att ompröva verksamhet och att finna

nya finansieringsformer.

2 Totalförsvaret

Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att

förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. I krig omfattar totalförsvaret hela samhällets

verksamhet.

Det militära försvaret

Till det militära försvaret hänförs enligt totalförsvarets

budgetförordning (1989:294) myndigheter vars verksamhet enligt

regleringsbrev finansieras inom ett försvarsbesluts militära utgiftsram.

Försvarsmakten omfattar i sin tur arméförband, marinförband,

flygvapenförband och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma

myndigheter.

Organisation och uppgifter för försvarsmakten i fred framgår bl.a. av

förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten.

Försvarsmaktens krigsorganisation utgörs av överbefälhavaren med

högkvarteret och de övriga särskilda ledningsorganen samt av

krigsförbanden.

Överbefälhavaren leder försvarsmakten och har uppsikt över dess

verksamhet. Under överbefälhavaren leder försvarsgrenscheferna

verksamheten inom försvarsgrenarna. Överbefälhavaren och

försvarsgrenscheferna biträds av staber.

Den operativa verksamheten leds under överbefälhavaren av

militärbefälhavarna.

Den civila delen av totalförsvaret

Den civila delen av totalförsvaret indelas sedan år 1986 i funktioner

som svarar mot de olika samhällssektorerna, vilket framgår av

förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets

civila del. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet.

Överstyrelsen för civil beredskap leder och samordnar i fred

beredskapsförberedelserna vid de funktionsansvariga myndigheterna. Över styrelsen är vidare funktionsansvarig myndighet bl.a. för funktionen

Civil ledning och samordning. Civilbefälhavarna

och länsstyrlserna samt kommunstyrelserna har uppgifter inom funktionen

på högre och lägre regional resp. lokal nivå.

I krig skall de civila myndigheterna verka för att största möjliga

försvarseffekt uppnås. Detta skall ske i samverkan med militära

myndigheter på motsvarande nivå för att åstadkomma såväl en enhetlig

inriktning och ledning av totalförsvaret som en ändamålsenlig användning

av civila och militära resurser.

3 Tidigare utredningar och pågående utredningsarbete

Försvarsmaktens ledningsutredning

Riksdagen beslutade år 1978 (prop. 1977/78:63, FöU 9, rskr. 174) om

principer för ledningen av försvarsmakten i fred och riktlinjer

för organisation av försvarsmaktens centrala ledning m.m. Som grund för

beslutet låg främst försvarsmaktens ledningsutrednings delbetänkande

(SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning.

Ledningsutredningen förordade en fortsatt uppdelning på fyra myndigh ter

framför ett alternativ där alla ledningsfunktioner skulle utövas av en

myndighet, överbefälhavaren. Lösningen ansågs väl tillgodose de krav som

ställdes på försvarsmaktens centrala ledning. En fristående ställning

för försvarsgrenscheferna skulle, enligt utredningen, också ge bättre

förutsättningar för en öppen och mer mångsidig försvarsdebatt även om

kostnaderna för en sådan lösning blev något större.

Riksdagen beslutade att den centrala ledningen inom försvarsmakten

alltjämt skulle organiseras på de fyra myndigheterna överbefälhavaren,

chefen för armén, chefen för marinen och chefen för flygvapnet.

Försvarsmaktsutredning 1988

Regeringen uppdrog i mars 1987 åt överbefälhavaren att utreda arméns

långsiktiga utveckling, produktionsledningen inom försvarsmakten, m.m.

Uppdraget innefattade även en granskning av de centrala stabernas

organisation och arbetsformer.

Överbefälhavaren redovisade uppdraget till regeringen i september 1988.

I en delrapport behandlades frågor om översyn av de centrala staberna. I

denna lämnades förslag till ny organisation för försvarsstaben,

arméstaben, marinstaben och flygstaben. Denna omorganisation är nyligen

genomförd.

Civilförsvarslagsutredningens betänkande

Civilförsvarslagsutredningen lämnade i juni 1989 sitt betänkande (SOU

1989:42) Det civila försvaret. Betänkandet, som för närvarande bereds

inom regeringskansliet, bygger på att fredssamhället är basen för alla

försvarsresurser. Totalförsvarstanken är av central betydelse.

Beredskapsfrågorna är därför en angelägenhet för hela samhället. I

betänkandet lämnas bl.a. förslag till ledningsstruktur

inom det civila försvaret avseende dels en inriktande ledning av

verksamheten, dels en verksamhetsorienterad ledning. Vidare lämnas

förslag till ledningsuppgifter för överstyrelsen för civil beredskap

under skärpt och högsta beredskap. En proposition till riksdagen avses

bli lämnad under hösten 1991.

Totalförsvarets ledning under kriser och i krig, m.m.

Militärbefälhavarinstitutionen går i sin nuvarande form tillbaka till

1942 års försvarsbeslut (prop. 1942:210, tredje särskilda utskottets

utl. nr 2, rskr. 374). Genom beslutet indelades fastlandet i sex

militärområden. Gotland skulle utgöra ett särskilt militärområde. År

1966 ändrades benämningarna av militärområdena till de nuvarande.

Civilbefälhavarinstitutet tillkom år 1951 (prop. 1951:149, StU 145,

rskr. 277). Motiven för tillkomsten var behovet av en planering

för den civila beredskapen inom större områden än länen och behovet av

civil -- militär samordning inom dessa områden.

För att få en samlad översyn av totalförsvarets ledning under kriser och

i krig och för att finna formerna för en effektivare och bättre

samordnad ledning av totalförsvaret lämnade regeringen år 1987 vissa

uppdrag till överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap.

Sedan myndigheterna hade kommit in med rapporter efter genomförda

inledande studier uppdrog regeringen åt generaldirektören Gunnar

Nordbeck att utreda och lämna förslag om totalförsvarets geografiska

indelning på högre regional nivå. Resultatet av utredningsuppdraget

redovisades år 1988 i betänkandet (Ds Fö 1988:65) Totalförsvarets

geografiska indelning på högre regional nivå.

Utredaren förordade en övergång från sex till fem militär- och

civilområden. Detta blev också regeringens förslag som låg till grund

för riksdagens beslut våren 1989 ( prop. 1988/89:80, FöU 14, rskr. 294).

Beslutet innebär att landet fr.o.m. den 1 juli 1991 skall

vara indelat i fem militär- och civilområden. Östra militär- resp.

civilområdet och Bergslagens militär- resp. civilområde ersätts då av

Mellersta militär- resp. civilområdet.

Regeringen uppdrog år 1988 vidare åt överbefälhavaren och överstyrelsen

för civil beredskap att gemensamt lämna förslag till principorganisation

m.m. för ledningen inom totalförsvaret på skilda nivåer.

Överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap lämnade i juni

1989 sin rapport Totalförsvarets ledning under kriser och i krig.

I rapporten anger myndigheterna de krav som bör ställas på

totalförsvarets ledningssystem, bl.a. följande.

o Ledningssystemet måste medge ledning över hela landet och påverkan på

all för totalförsvaret viktig verksamhet.

o Ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer

samt arbetsrutiner skall i största möjliga utsträckning samman falla i fred, under kriser och i krig.

o Samverkansbehoven mellan det militära och det civila försvaret, såväl

i övergripande frågor som inom vissa för det militära försvaret särskilt

viktiga funktioner, måste tillgodoses på alla nivåer och under alla

faser från fredstillstånd till totalt krig.

o Chefer och myndigheter på lägre nivåer måste, inom ramen för

övergripande beslut och inriktning, självständigt kunna samverka och

fatta nödvändiga beslut samt genomföra dessa.

I 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100, bil. 6) framhöll

försvarsministern att han i huvudsak kunde ställa sig bakom dessa

krav på totalförsvarets ledningssystem under kriser och i krig. Dock

framhöll han att ett slutligt ställningstagande till förslag som innebar

författningsändringar skulle komma att ske först i samband med

behandlingen av civilförsvarslagsutredningens betänkande. Riksdagen (FöU

7, rskr. 226) lämnade vad föredragande statsråd hade anfört utan

erinran.

Regeringen uppdrog härutöver år 1988 åt överstyrelsen för civil

beredskap att i samråd med funktionsansvariga myndigheter genomföra

fördjupade studier av förhållanden inom de olika funktionerna och

samspelet mellan den operativa ledningen och funktionsledningen inom

totalförsvarets civila del. Ansvarsfördelningen mellan operativa

ledningsorgan och funktionsledningsorgan på olika nivåer skulle

klarläggas och ansvarsfördelningen mellan olika nivåer preciseras.

Överstyrelsen lämnade i november 1989 rapporten Ledningen av

totalförsvarets civila del under kriser och i krig till regeringen med

överväganden och förslag.

I 1990 års budgetproposition anförde försvarsministern bl.a. att de

principer för ledning som redovisas i rapporten i huvudsak redan nu kunde utgöra en allmän grund för myndigheternas fortsatta arbete.

Överstyrelsen för civil beredskap utreder för närvarande vilka

principer som bör gälla för de civila centrala myndigheternas samverkan

och gruppering under beredskap och i krig.

Stabsmyndighetsutredningen

Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet lämnade i maj 1991 sitt

betänkande (SOU 1991:40 och 41) Marknadsanpassade service- och

stabsfunktioner till regeringen. Utredningen föreslår att stödet till

myndigheterna i framtden skall tillhandahållas av tre institutioner,

nämligen en servicemyndighet, en arbetsgivarorganisation och ett

konsultföretag. Servicemyndigheten föreslås bli uppdragsfinansierad.

Försvarets civilförvaltning omfattas av utredningens arbete. Huvuddelen

av civilförvaltningens verksamhet avseende ekonomi- och

personaladministration föreslås ingå i servicemyndigheten. Övrig

verksamhet vid civilförvaltningen föreslås bli fördelad på olika

myndigheter inom och utom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Utredningen föreslår att civilförvaltningen avvecklas den 30 juni 1992.

4 Vissa utvecklingstendenser inom försvarsmakten

Ledningen i krig av försvarsmakten på regional nivå har under senare år

undergått förändringar. Bland annat har rörliga ledningsorgan skapats

för att kunna sättas in där förstärkningar behövs. Detta bör kunna

innebära -- tillsammans med utvecklingen av informationstekniken --

att den totala personalstyrkan i fred vid de regionala ledningsorganen

kan begränsas.

I fråga om den operativa ledningen är inom myndigheterna

militärbefälhavarna sedan den 1 juli 1990 organiserade fördelningsstaber

med uppgift i fred bl.a. att leda förbandsproduktionen inom armén och

genomföra försvarsförberedelser. I krig skall dessa fördelningsstaber --

under militärbefälhavarna -- leda strid med främst markstridskrafter

omfattande två till tre brigader och förstärkningsförband.

Militärbefälhavarnas ledningskapacitet blir mer flexibel genom att en

rörlig miloförstärkningsstab organiseras den 1 juli 1991 hos

militärbefälhavaren i Västra militärområdet. Detta ledningsorgan skall i

första hand förstärka den militärbefälhavare som leder huvuddelen av

markstridskrafterna i riket.

Inom marinen inrättades den 1 juli 1990 en rörlig marin ledningsstab.

Den består av cheferna för kustflottan och kustartilleriets stridsskola

samt en del av kustflottans och stridsskolans personal i fred. Staben

har till huvuduppgift att i kris och krig kunna förstärka högre och

lägre regionala stabers kapacitet och uthållighet att leda

marinstridskrafter i det område där huvuddelen utnyttjas.

5 Organisationsförändringar inom den civila delen av totalförsvaret

Våren 1985 fattade riksdagen (prop. 1984/85:160, FöU 11, rskr. 388)

beslut om den tidigare redovisade indelningen av den civila delen av

totalförsvaret i funktioner. Den 1 juli 1986 ombildades överstyrelsen

för ekonomiskt försvar till överstyrelsen för civil beredskap bl.a. med

uppgift att samordna de civila beredskapsförberedelserna.

Vid samma tidpunkt lades civilförsvarsstyrelsen samman med statens

brandnämnd till statens räddningsverk (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr.

389). Myndigheten fick ansvaret för funktionen Befolkningsskydd och

räddningstjänst.

Härutöver inrättades styrelsen för psykologiskt försvar den 1 juli 1985

(prop. 1983/84:166, FöU 21, rskr. 349). Myndigheten fick ansvaret för

funktionen Psykologiskt försvar. Till den nya myndigheten överfördes de

uppgifter som dittills hade legat på beredskapsnämnden för psykologiskt

försvar, totalförsvarets upplysningsnämnd och statens

upplysningscentral.

6 Försvarsmaktsbegreppet

Försvarsmakten omfattar som tidigare nämnts arméförband, marinförband,

flygvapenförband och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma

myndigheter.

I prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92

framhåller regeringen att försvarsmakten bör omfatta endast myndigheter

som har till huvuduppgift att medverka till att producera och

vidmakthålla krigsförband eller att upprätthålla den militära

beredskapen.

Försvarets civilförvaltning, försvarets mediecenter, krigsarkivet och

statens försvarshistoriska museer skall därför inte längre ingå i

försvarsmakten. Regeringen framhåller vidare att frågan fortlöpande bör

prövas och att det bör ankomma på regeringen att besluta om vad som

skall innefattas i begreppet försvarsmakten. Riksdagen (FöU8, rskr. 285)

hade ingen erinran.

Utgångspunkter för utredningen

1 Allmänt

I prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92

har regeringen redovisat inriktningen för det fortsatta arbetet med att

utveckla ledningsorganisation och verksamhetsformer hos myndigheterna

inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Målet för förändringsarbetet är att åstadkomma en effektiv och rationell

verksamhet. Det krävs därför bl.a. att ansvars-, kompetens- och

befogenhetsfördelningen inom olika verksamhetsområden blir klarare.

I 1991 års kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150) anges att en

övergång till resultatorienterad styrning ställer nya krav på

de centrala myndigheterna. Inslaget av planering samt detalj- och

regelstyrning skall minska. Detta ger utrymme för delegering till

regional och lokal nivå.

Vidare redovisas i propositionen riktlinjer för omställning och

minskning av den statliga administrationen. För försvarsdepartementets

verksamhetsområde redovisas åtgärder som under försvarsbeslutsperioden

1992--97 skall leda till en minskning av kostnaderna för den statliga

administrationen med 350 milj.kr.

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete skall vidare vara

regeringens främsta uppgifter i krig, så som de har återgivits i prop.

1983/84:166, bl.a.

o att leda säkerhetspolitiken,

o att fastställa inriktningen i stort av rikets försvar och av

myndigheternas verksamhet,

o att fördela och vid behov omfördela tillgängliga resurser och

o att vid behov ändra ansvarsfördelningen mellan regeringen och

myndigheterna samt mellan myndigheterna inbördes.

En samlad översyn av myndigheterna inom försvarsdepartementets

verksamhetsområde bör göras. Denna bör inledas med att klargöra

uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som hör till

försvarsdepartementet. Därvid bör en analys göras av ledningen i krig

och de krav som föranleds härav.

Med detta som utgångspunkt bör sedan ett förslag till försvarsmaktens

ledningsorganisation i krig, innefattande erforderlig stödverksamhet,

utformas. Därefter bör det -- när även 1992 års försvarsbeslut kan

läggas till grund för arbetet -- utformas en till denna

krigsorganisation anpassad fredsorganisationsstruktur.

I tillämpliga delar och parallellt med det nämnda bör det utformas en

struktur och en organisation för de myndigheter inom

försvarsdepartementets verksamhetsområde som ingår i den civila delen av

totalförsvaret.

2 Totalförsvarets ledningsorganisation

Närmare 15 år har förflutit sedan en större extern översyn av

försvarsmaktens centrala och regionala ledning senast genomfördes. För svarsmaktens omfattning och struktur i krig och fred har förändrats.

Såväl krigsorganisationen som fredsorganisationen har minskat.

Strukturförändringarna kommer därtill sannolikt att behöva fortsätta.

Försvarsmaktens ledningsorganisation i krig och fred bör ses över i ett

sammanhang. I anslutning till detta bör även vissa frågor som rör

ledningsorganisationen inom den civila delen av totalförsvaret prövas.

Utredningen skall därvid -- i avvaktan på nästa långsiktiga

försvarsbeslut -- utgå från de mål för totalförsvaret och uppgifter för

försvarsmakten och den civila delen av totalförsvaret som regeringen har

angivit för planeringen i 1991 års planeringsanvisningar

(regeringsbeslut den 28 februari 1991).

3 Myndighetsstrukturen

I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) behandlades utförligt

rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna.

Dessutom slogs grundprinciperna fast för rollfördelningen mellan

regeringen och myndigheterna.

Det är varken önskvärt eller möjligt att styra myndigheterna efter en

gemensam mall. Det grundläggande kravet på statsförvaltningen

är att den effektivt förverkligar riksdagens och regeringens

intentioner.

Såsom framhålls i propositionen ger regeringsformen regeringen utrymme

för en starkare styrning av myndigheterna under regeringen än den

styrning som vanligtvis har tillämpats. Detta utrymme bör utnyttjas för

att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och

som ligger i medborgarnas intresse. Regeringen bör besluta om en

grundstruktur för myndigheternas inre organisation. Inom denna fastlagda

ram bör myndigheterna själva få en utökad rätt att besluta om ändrad

organisation.

En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete är att behov inom

försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt som möjligt skall

tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt.

Särlösningar och dubbleringar av kompetens bör undvikas.

Uppdraget

1 Uppgifts- och ansvarsfördelning

Utredningen skall lämna ett övergripande förslag till uppgifts- och

ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom försvarsdepartementets

verksamhetsområde, att ligga till grund för utredningens fortsatta

arbete. Förslaget skall i tillämpliga delar grundas på de

förutsättningar som anges nedan i avsnitten 2--4.

Vid redovisningen av detta uppdrag i december 1991 skall utredningen

även lämna dels en bedömning av det fortsatta arbetet, dels eventuella

förslag till kompletteringar eller ändringar av direktiven för

utredningen.

2 Totalförsvarets ledning under kriser och i krig

Utredningen skall redovisa en struktur för totalförsvarets ledning i

krig. Redovisningen skall beskriva nuvarande förhållanden och behovet i

framtiden samt innehålla förslag till en framtida

organisationsstruktur.

För försvarsmakten skall redovisningen göras nivåvis och avse den

centrala nivån samt de högre och lägre regionala nivåerna. Redovisningen

skall därtill omfatta stödmyndigheterna.

Utredningen skall beakta följande förutsättningar.

Den säkerhetspolitiska situationen har i flera avseenden förändrats.

Stormakternas styrkor utvecklas i riktning mot minskande numerär, men

samtidigt mot högre kvalitet och rörlighet. Ett angrepp mot Sverige kan

komma att kraftsamlas mot vitala funktioner inom vårt lands nationella

ledningssystem och totalförsvar. En effektiv operativ samordning av

totalförsvaret över större områden torde då bli nödvändig. Nuvarande

totalförsvarsgeografiska indelningar av landet kan från dessa

utgångspunkter innebära operativa nackdelar.

Mot denna bakgrund skall utredningen förutsättningslöst överväga

totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, med särskild inriktning på den högre regionala nivån, och lämna förslag i detta

avseende. Härvid bör behoven prövas, både för ledning av militära

operationer och för ledning av verksamheten inom funktionen Civil

ledning och samordning. Uppdraget rymmer i denna del bl.a. frågan om

behovet av särskilda militärområden.

Övervägandena om ledningsorganisation och geografisk indelning inom

totalförsvaret på högre regional nivå skall utgå från en analys

av bl.a. ledningsprinciper och behov av samordning mellan militära och

civila intressen. I detta sammanhang skall också prövas hur kraven på

den civila ledningen på de regionala nivåerna bäst tillgodoses när det

gäller såväl samordning med det militära försvaret som samordning av de

civila försvarsåtgärderna. Den organisatoriska lösningen för den civila

delen av totalförsvaret skall utgå från organisation och

ansvarsförhållanden i fred. Sådana lösningar bör prövas som innebär att

dessa ansvarsförhållanden inte ändras i krig.

3 Fredsorganisation

Utredningen skall, med utgångspunkt i förslagen om dels uppgifts- och

ansvarsfördelningen (avsnitt 1), dels ledningsorganisationen i krig

(avsnitt 2), lämna förslag till en fredsorganisatorisk

myndighetsstruktur för ledningsorganisationen inom totalförsvaret och

för stödmyndigheterna. En strävan skall härvid vara att

ansvarsförhållanden samt samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer

är desamma i kris och i krig.

Redovisningen skall beskriva nuvarande förhållanden och behovet i

framtiden samt innehålla förslag till en framtida organisationsstruktur.

Den skall göras nivåvis med utgångspunkt i de centrala myndigheterna och

avse förutom denna nivå de högre och lägre regionala nivåerna. Vidare

skall redovisningen innefatta stödmyndigheterna.

Utredningen skall beakta följande förutsättningar.

Förslag skall lämnas om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas

roller samt de centrala stabernas uppgifter och organisation i

fred. Utredningen skall överväga om de tidigare skälen för att behålla

fyra myndigheter fortfarande gäller. Utredningen skall även utreda om

resp. försvarsgren bör utgöra en -- sammanhållen -- myndighet med

uppgifter på central, lägre regional och lokal nivå. Vidare skall

förslag lämnas om överbefälhavarens ansvar och befogenheter. För slaget skall grundas på att överbefälhavarens operativa roll betonas

även fortsättningsvis.

Om utredningen finner att den högre regionala nivån inom försvarsmakten

(militärbefälhavarna och miloförvaltningarna eller motsvarande) helt

eller delvis bör bestå, skall utredningen överväga lämpligheten av att

stärka militärbefälhavarnas ställning i programplaneringsprocessen när

det gäller såväl planering och budgetering som uppföljning och

utvärdering.

Myndighetsnamnen överbefälhavaren, chefen för marinen,

militärbefälhavaren i Södra militärområdet osv. kan orsaka missförstånd.

När de används kan det vara oklart om det är myndigheten eller dess chef

som avses. Utredningen skall lämna förslag till benämningar som undanröjer denna oklarhet och därvid belysa vilka konsekvenser som ett

namnbyte kan medföra.

När det gäller försvarsmaktens lägre regionala nivå skall utredningen

lämna förslag om fortsatta effektiviseringar och ytterligare besparingar

i fred. Ett sätt att åstadkomma sådana kan vara att ytterligare differentiera myndigheternas -- bl.a. försvarsområdesbefälhavarna och

marinkommandona -- uppgifter i krig och därmed förändra deras dimensionering. Ett annat sätt kan vara att ändra de geografiska

indelningarna.

Utredningen skall vidare pröva dels lämpligheten av att i fred

ytterligare begränsa ledningsorganens dimensionering genom att

organisera fler rörliga ledningsorgan som i krig kan förstärka hotade

eller angripna områden, dels andra öjligheter att öka flexibilititen

och uthålligheten i ledningssystemet.

Om övervägandena om den civila ledningen på de regionala nivåerna leder

till att de uppgifter som överstyrelsen för civil beredskap

har som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning

eller till att de uppgifter kommunerna har inom funktionen, bör

förändras -- eller om sådana förändringar av andra skäl är lämpliga --

skall utredningen lämna förslag härom.

När det gäller stödmyndigheterna skall utredningen lämna ett förslag som

mot bakgrund av redovisad krigsorganisation och fredsorganisation dels

tillgodoser kraven på stöd för dessa, dels innebär en rationell och

effektiv struktur för utövande av statsmakternas intentioner i övrigt.

Utredningen skall därvid lägga särskild vikt vid att ansvarsfördelningen

mellan olika myndigheter är klar och tydlig och att förslagen möjliggör

dels samverkan mellan myndigheter, dels samordning mellan myndigheter av

gemensam verksamhet.

4 Övrigt

Utredningen skall klarlägg behovet av stöd för krigsorganisationen och

kompetens hos myndigheterna inom försvarsdepartementets

verksamhetsområde.

Utredningen skall också utreda om verksamhet som nu bedrivs av centrala

myndigheter kan delegeras till regionala och lokala myndigheter.

Utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna

besparingar, på central, högre regional och lägre regional nivå,

om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.

Utredningen skall vidare lämna förslag till hur verksamheten i en

framtida myndighetsstruktur bör finansieras samt vilka konsekvenser

förändringarna får organisatoriskt, ekonomiskt och personellt.

Utredningen skall härutöver pröva om ytterligare avgränsningar av

försvarsmaktsbegreppet möjliggör en mer rationell struktur inom

försvarsdepartementets verksamhetsområde.

En förändrad myndighetsstruktur inom försvarsdepartementets

verksamhetsområde påverkar den författningsmässiga regleringen av

verksamheten. Utredningen skall lämna förslag till en

författningsreglering och därvid närmare klarlägga det inbördes

förhållandet mellan berörda myndigheter och organ. I detta innefattas

att utredningen skall belysa de författningsmässiga konsekvenserna av ändrade benämningar på överbefälhavaren m.fl. myndigheter.

Utredningen skall även överväga i vilken utsträckning myndigheterna bör

bemyndigas att utfärda föreskrifter.

Arbetets bedrivande

Utredningsarbetet bör bedrivas av en särskild utredare. De frågor

utredningen skall pröva är emellertid av sådan art och berör samhället

så genomgripande att det är viktigt med ett parlamentariskt inflytande

redan under utredningsarbetet. En parlamentariskt sammansatt

referensgrupp bör därför förordnas som stöd för utredaren.

Förslaget till uppgifts- och ansvarsfördelning bör utarbetas efter det

att berörda myndigheter och organ har fått tillfälle att lämna sina

synpunkter.

Utredaren skall vidare

-- följa det pågående utvecklingsarbetet inom försvarsdepartementets

verksamhetsområde, ta vara på gjorda erfarenheter samt under arbetets

gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndigheterna inom

verksamhetsområdet,

-- tidigt underrätta regeringen om utredningen avser att lägga fram

förslag som rör andra myndigheter än dem som avses i dessa direktiv,

-- beakta utredningens av flygtekniska försöksanstalten betänkande (SOU

1991:53) Forskning och teknik för flyget och vad som kommer

fram vid den pågående översynen av forskningen och utvecklingsarbetet

för totalförsvaret (dir. 1991:43),

-- samråda med den särskilda utredare som har till uppgift att göra en

analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir.

1991:31),

-- hålla sig underrättad om statsmakternas ställningstaganden till

civilförsvarslagsutredningens förslag,

-- informera berörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att

föra fram synpunkter både när arbetet börjar och under arbetets gång.

-- beakta regeringens allmänna direktiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning,

-- senast den 31 december 1991 redovisa ett förslag till uppgifts- och

ansvarsfördelning samt

-- senast den 1 september 1993 lämna en slutrapport. Utredningsuppdraget

kan härutöver redovisas genom en eller flera delrapporter.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen bemyndigar chefen för

försvarsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av dels totalförsvarets

ledningsorganisation på central och regional nivå, dels

myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde,

att besluta om dels sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde

åt utredaren, dels en parlamentariskt sammansatt referensgrupp.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för

utredningen skall belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Försvarsdepartementet)