Dir. 1991:50

Översyn av socialtjänstlagen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-13

Mitt förslag

Bakgrund

Socialtjänstens mål och inriktning

Några utvecklingslinjer inom socialtjänsten

Socialstyrelsen

Svenska kommunförbundet m.fl.

Psykiatriutredningen

Handikapputredningen

Kommitténs uppdrag

Behovet av preciserade regler för rätten till bistånd

Det yttersta ansvaret

Vistelsebegreppet

Tillsynsfrågor

Uppföljning och utvärdering

Övriga frågor

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1991:50

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-13

Statsrådet Lindqvist anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att göra en

allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Översynen skall bl.a.

innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta

till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och

ansvarsområden.

Bakgrund

Socialtjänstreformen beslutades år 1980. Vid riksdagsbehandlingen av

proposition 1979/80:1 Om socialtjänsten uttalade socialutskottet att en

så omfattande reform borde bli föremål för systematisk utvärdering. Inte

minst viktigt var att studera hur socialtjänstreformens grundläggande

intentioner förverkligas i den praktiska tillämpningen (SoU1979/80:44).

Socialberedningen (S1980:07) tillsattes i juni 1980 för att genomföra

den av riksdagen begärda utvärderingen. Socialberedningens arbete kom

huvudsakligen att inriktas på en översyn av bestämmelserna om tvångsvård

i lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU),

lagen (1981:1293) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen

(1966:293) om sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV). I dessa delar

lades genom beredningens arbete grunden för beslut om ny lagstiftning.

I betänkandet (SOU1986:19) Aktuella socialtjänstfrågor behandlades bl.a.

frågor om socialbidragsstatistik, samverkan mellan föreningslivet och

socialtjänsten, vistelsekommunens ansvar, människor med handikapp och

socialtjänsten samt klagorätten ifråga om beslut enligt

socialtjänstlagen. Remissinstanserna hade skilda uppfattningar om

förslagen i beredningens betänkande.

I november 1985 tillsattes inom socialdepartementet en arbetsgrupp med

uppgift att analysera orsakerna till socialbidragens utveckling.

Arbetsgruppen avlämnade åren 1986 och 1987två rapporter, DsS1986:7 och

DsS1987:2.

I januari 1988 uppdrog regeringen åt socialstyrelsen att genomföra en

utvärdering av socialtjänstlagen. Uppdraget gällde särskilt

socialtjänstens verksamhet bland barn och ungdom, ersättning till

familjehemsföräldrar m.m., familjerådgivning och samarbetssamtal samt

socialtjänstens insatser för vissa grupper med socialbidragsberoende.

Uppdraget har fullgjorts inom ramen för det s.k. Rebusprojektet, som

redovisats till sin huvuddel i rapporten Växa i välfärdsland (SoS-

rapport 1990:3).

Från olika utgångspunkter har krav framförts på en översyn av hela eller

delar av socialtjänstlagen. Så har t.ex. Svenska kommunförbundet

hemställt om en översyn av socialtjänstlagen vad avser regleringen av

rätten till bistånd och ansvarsförhållanden mellan olika huvudmän

(skrivelse till regeringen 1990-11-15).

I socialutskottets betänkande 1990/91:SoU6 Socialtjänst behandlas ett

fyrtiotal motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden år

1990 och som rör olika frågor inom socialtjänsten. Utskottet anförde att

tiden nu är mogen för en allmän översyn av socialtjänstlagen och

föreslog, att en parlamentarisk kommitté tillkallas för ändamålet. Vad

utskottet anfört har riksdagen som sin mening gett regeringen till känna

(rskr.1990/91:50).

Socialtjänstens mål och inriktning

Till den kommunala socialtjänstens uppgifter hör såväl strukturinriktade

som allmänt och individuellt inriktade insatser. Socialtjänsten skall

enligt 1 § socialtjänstlagen på demokratins och solidaritetens grund

främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i

levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. I denna s.k.

portalparagraf föreskrivs vidare, att socialtjänsten under

hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala

situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och

gruppers egna resurser. Det föreskrivs också att verksamheten skall

bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att

de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

Detta ansvar innebär dock ingen inskränkning i det ansvar som vilar på

andra huvudmän.

En uttrycklig föreskrift om den enskildes rättigheter i förhållande till

kommunen finns i 6 § socialtjänstlagen. Enligt denna paragraf har den

enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin

livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.

Vidare föreskrivs att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras

en skälig levnadsnivå och att biståndet skall utformas så att det

stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

Även 9§ socialtjänstlagen har stor betydelse för den enskildes

möjligheter att påverka valet av olika insatser från socialnämnden. I

detta lagrum sägs att insatserna skall utformas och genomföras

tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra

samhällsorgan, organisationer och föreningar.

Beslut ifråga om bistånd enligt 6§ socialtjänstlagen kan liksom beslut i

vissa andra särskilda frågor överklagas genom förvaltningsbesvär enligt

73§ samma lag. Beslut om stöd eller hjälp i andra hänseenden än som har

angetts i 73§ kan överklagas genom kommunalbesvär (7kap. 1§

kommunallagen 1977:179).

Några utvecklingslinjer inom socialtjänsten

Enskildas behov av insatser inom den offentliga sektorn kan idag inte

fullt ut tillgodoses. Detta beror i hög grad på brister i samordningen

av tillgängliga resurser samt på att ett gemensamt synsätt och

gemensamma arbetsformer inte är tillräckligt väl utvecklade. Skilda

politiska och administrativa ledningar för t.ex. primärvården och

socialtjänsten har också försvårat en samordnad resursutveckling. Ett

viktigt mål för förnyelsesarbetet inom den offentliga sektorn är därför

att överbrygga sektorsgränser som verkar hämmande på möjligheterna att

bedriva en framgångsrik välfärdspolitik.

Under 1980-talet har en omfattande decentralisering från stat till kom mun, från landsting till kommuner och inom kommunerna ägt rum. Decent raliseringen har påtagligt förändrat den kommunala nämndorganisationen

och har även påverkat socialtjänstens utformning.

Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna har gjort det

möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av

distriktsnämnder, institutionsstyrelser samt organ med

sektorsövergripande uppgifter inom såväl det kommunallagsreglerade

området som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden.

Riksdagen fattade i juni 1984 beslut om att inleda det s.k. frikommun försöket. Denna försöksverksamhet har därefter successivt utvecklats.

Inom socialtjänsten har försöket bl.a. lett till att systemet med en

sammanhållen socialnämnd brutits upp i många kommuner. En del kommuner

har infört kommundelsnämnder i hela kommunen. Flera frikommuner har

också utnyttjat möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder

svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt är knutna

till en viss kommundel. I andra kommuner har äldre- och

handikappomsorgen lagts på en särskild nämnd och i några fall har

barnomsorgen lagts på en utbildningsnämnd eller på skolstyrelsen.

Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation har utvärde rats av en särskild utredare (SOU1991:25). Som ett sammanfattande omdöme

anser utredaren att erfarenheterna av försöken i huvudsak är goda.

Riksdagen har på grundval av prop.1990/91:117 om en ny kommunallag

beslutat att samtliga kommuner och landsting ges ökad frihet att

bestämma hur nämnderna skall organiseras (KU38, rskr.360). Riksdagen har

också tidigare - i samband med behandlingen av regeringens proposition

(1990/91:14) om äldreomsorgen - beslutat om en ändring i socialtjänst lagen, som innebär att det inte längre är obligatoriskt att ha en

särskild socialnämnd (SoU9, rskr.97).

Kommunerna är ansvariga för ett stort antal insatser och verksamheter

som är vitala för människors välfärd och hälsa. Inom den kommunala

sektorn märks också ett ökat intresse för att se den kommunala verksam heten i ett samlat välfärdsperspektiv. Svenska kommunförbundet har under

år 1990 gjort en systematisk genomgång av kommunernas och förbundets

folkhälsoarbete. Vid genomgången har framkommit att arbetet med dessa

frågor bedrivs på bred front och att kommunledningens roll blir

avgörande när det gäller att sätta målen och att samordna arbetet.

Hälso- och sjukvårdsberedningens (S1987:04) folkhälsogrupp har i sitt

arbete med att ta fram en nationell folkhälsostrategi konstaterat, att

hälsokonsekvensbeskrivningar bör utvecklas och integreras i samhällets

beslutsförutsättningar. I sin rapport Hela folkets hälsa - en nationell

strategi (Folkhälsogruppen nr.8 1991) föreslår folkhälsogruppen att

direktiven för översynen av socialtjänstlagen tillförs detta

folkhälsoperspektiv.

En omständighet som starkt påverkat socialtjänstens inriktning och om fattning och som lyft fram frågan om ansvarsfördelningen mellan huvud männen är den "avinstitutionalisering" som ägt rum inom äldreomsorgen,

psykiatrin och de särskilda omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda.

Avvecklingen av slutenvårdsplatser inom dessa områden har tillfört

socialtjänsten nya målgrupper med behov av insatser företrädesvis från

hemtjänsten och individ- och familjeomsorgen.

Senare års diskussioner inom socialtjänsten har i hög grad gällt utbygg nads- och kvalitetsfrågor inom barnomsorgen och samhällets service och

vård till äldre. Individ- och familjeomsorgen har däremot intagit en

relativt undanskymd plats i reformarbetet. Detta gäller även stödet till

de psykiskt störda som flyttat ut från mentalsjukhusen.

Socialtjänstlagens mål för äldreomsorgen har bl.a. medfört ökade sats ningar på att inrätta servicehus och gruppbostäder samt - inte minst -

en kraftig utbyggnad av den kommunala hemtjänstens resurser. I

propositionen (1987/88:176) om äldreomsorgen inför 90-talet angavs

riktlinjer för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser för

äldre. Där fastslogs att människors rätt att själva få bestämma och

behålla sin integritet skall respekteras och vara vägledande både för

planeringen och i det dagliga service- och vårdarbetet. Detta innebär

bl.a. att människor skall kunna välja att bo kvar hemma också när

vårdbehoven är stora. För dem som väljer att flytta till någon särskild

boende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud. De angivna

riktlinjerna godtogs av riksdagen (1988/89:SoU6, rskr.55). I enlighet

härmed har riksdagen i december 1990 på grundval av prop.1990/91:14

(SoU9, rskr.97) beslutat att ge kommunerna ett samlat ansvar för

långvarig service och vård till äldre och handikappade fr.o.m. den 1

januari 1992. Syftet med förändringen är att skapa klara ansvarsför hållanden och ändamålsenliga organisatoriska förutsättningar för att ut veckla samhällsinsatserna till äldre och handikappade efter de mål som

riksdagen tidigare lagt fast.

Handikappolitiken syftar till att utforma samhället så att det blir

tillgängligt för alla medborgare. Målet är att uppnå full delaktighet

och jämlikhet för handikappade i samhället. Socialtjänsten har flera

viktiga uppgifter i det handikappolitiska arbetet. 1989 års

handikapputredning (S 1988:03) har i uppdrag att kartlägga och analysera

bl.a. de insatser som görs för handikappade inom socialtjänsten.

Utgångspunkten för utredningen är situationen och behoven för barn,

ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder. Syftet med

utredningsarbetet är att föreslå åtgärder för att utveckla insatser som

innebär att svårt funktionshindrade i framtiden kan tillförsäkras ett

väl fungerande samhällsstöd. Handikapputredningen har nyligen avlämnat

sitt huvudbetänkande (SOU1991:46) Handikapp Välfärd Rättvisa, där bl.a.

förslag om införande av en lag om särskild service och stöd för personer

med omfattande funktionshinder läggs fram. Lagen skall ses som en

pluslag till såväl socialtjänstlagen som till hälso- och sjukvårdslagen

och ersätter samtidigt nuvarande omsorgslag och elevhemslag. Betänkandet

remissbehandlas för närvarande.

Under de senaste åren har det skett en kraftig utbyggnad av den kommu nala barnomsorgen. Mellan åren 1980 och 1989 ökade antalet barn i dag hem, fritidshem och familjedaghem med ca206000 eller med närmare

70 procent. År 1985 fattade riksdagen ett principbeslut om att alla barn

över 1 års ålder senast år 1991 skall få delta i en organiserad

förskoleverksamhet. Förutsättningarna för att nå målet om en förskola

för alla barn senast år 1991 har förändrats efter det att beslutet togs.

De prognoser om barnafödande, som var underlag för de beräkningar som

gjordes i samband med propositionsarbetet, innebar en kraftig

underskattning. Vid utgången av år 1990 hade det fötts närmare 90000

fler barn än vad som beräknats. Samtidigt har det tillkommit fler

flyktingbarn i förskoleåldern än beräknat. Andra faktorer som har

påverkat behovet av barnomsorg är bl.a. ett förändrat förvärvsmönster

hos kvinnor med förskolebarn och ett minskat antal barn hos privata

dagmammor.

Regeringen tillsatte i mars 1990 en aktionsgrupp med uppgift att i nära

samarbete med kommunerna inventera möjliga åtgärder för att snabbt bygga

ut och förbättra situationen i barnomsorgen samt att överväga möjlig heterna att införa en lagstadgad rätt till plats i barnomsorgen för alla

barn. Aktionsgruppen har fullgjort sitt uppdrag och i ett betänkande

(SOU1990:80) redovisat olika åtgärder som kan underlätta utbyggnaden i

kommunerna. Remissbehandlingen av betänkandet har nyligen avslutats.

Vad gäller skolbarnsomsorgen har skolbarnsomsorgskommittén (U1989:05)

haft i uppdrag att främja ett närmande mellan skola och skolbarnsomsorg

genom att följa, stimulera och påskynda en utveckling i riktning mot en

organisatoriskt och pedagogiskt samlad verksamhet för skola och

skolbarnsomsorg. Kommittén har nyligen lagt fram betänkandet

(SOU1991:54) Skola - skolbarnsomsorg - en helhet.

En av nyheterna med socialtjänstreformen var att betydelsen av allmänt

inriktade och strukturinriktade insatser underströks. Socialtjänstens

medverkan i samhällsplaneringen har i huvudsak gällt den kraftiga

utbyggnaden av barnomsorg och äldreomsorg. Här har socialtjänsten

överlag haft goda möjligheter att hävda sina intressen i den kommunala

planeringen.

Utvecklingen inom individ- och familjeomsorgen kännetecknas av ett ökat

tryck mot verksamheten bl.a. till följd av omstruktureringar inom hälso-

och sjukvården och en kraftig ökning av antalet socialbidragstagare. Det

ökade trycket mot socialbyråerna har medfört att de individinriktade

insatserna idag helt dominerar arbetet. De strukturinriktade insatserna

har under senare år prioriterats lågt. Förutom tidsbrist kan detta bero

på att de sociala områdesbeskrivningar, som utgjort individ- och

familjeomsorgens huvudsakliga bidrag till samhällsplaneringen, inte haft

samma tyngd som exempelvis de kommunala barnomsorgsplanerna. Detta kan i

sin tur bero på att individ- och familjeomsorgen på grund av bristande

dokumentation, uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten inte

kunnat hävda sina ståndpunkter utifrån väl underbyggd kunskap.

Socialstyrelsen lät i slutet av 1980-talet genomföra en kartläggning av

organisationsformer inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg och

fann därvid, att verksamheten organiseras efter två olika huvudlinjer.

Runt årsskiftet 1988/89 hade ca 80 procent av totalt ca 450 svarsenheter

en funktionsorganisation som innebar, att samtliga i arbetsgruppen

arbetade inom individ- och familjeomsorgen. Endast 13 procent av

svarsenheterna hade det geografiska området som överordnad princip,

enligt vilken medlemmarna i en grupp kan arbeta med fler än ett av

socialtjänstens verksamhetsområden. Geografiskt områdesanknutna

servicegrupper har alltså inte fått något kraftigt genomslag i

praktiken. I vilken utsträckning decentraliseringen lett till att små

grupper av socialsekreterare utlokaliserats till kommundelarna är inte

känt.

Av socialstyrelsens material framkommer att det finns klara tendenser

till ökad specialisering inom individ- och familjeomsorgen. Denna

specialisering utmärks av att många kommuner inrättat särskilda

mottagningsgrupper, ekonomigrupper och grupper inriktade mot stöd och

behandling till barnfamiljer eller missbrukare. De flesta kommuner har

utvecklat särskilda rutiner för förenklad handläggning av ärenden om

socialbidrag och på flera håll har också hushållsekonomisk rådgivning

prövats med stor framgång. Den s.k. arbetslinjen har gjort sig alltmer

gällande inom socialtjänsten och har lokalt lett till ett utökat

samarbete mellan socialtjänsten, försäkringskassan och

arbetsförmedlingen.

Regeringen gav i december 1989 socialstyrelsen i uppdrag att analysera

utvecklingen av verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samt

barn- och ungdomsvården. Uppdraget har nyligen slutförts och visar att

barn-, ungdoms- och missbrukarvården i hög grad privatiserats under

l980-talet.

Sammanfattningsvis konstateras i utredningen att det totala antalet

institutionsplatser under perioden 1982 till 1990 ökat från ca 7500 till

ca 10300. Även om avsikten i början av 1980-talet var att vården i långt

större utsträckning än tidigare skulle ske i öppna former visar

socialstyrelsens genomgång, att antalet vårdplatser trots detta ökat med

37 procent.

Ökningen av antalet institutionsplatser har främst skett vid

institutioner med enskild huvudman. De tydligaste förändringarna i denna

riktning har skett inom missbrukarvården, där antalet platser i sådana

institutioner ökat från 737 till 4158. Inom barn- och ungdomsvården har

de enskilda platserna ökat från 221 till 898.

Inventeringar som gjorts av behov och resurser inom den tunga miss brukar- och ungdomsvården visar emellertid, att de institutionella

vårdresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna är

otillräckliga. Riksdagen har nyligen beslutat att huvudmannaskapet för

de särskilda ungdomshemmen skall övergå till staten under år 1992. För

åren 1991 och 1992 omvandlas en del av statsbidraget till ungdoms- och

missbrukarvård till anordningsbidrag i syfte att stimulera en utbyggnad

av antalet platser för de mest utsatta missbrukarna och ungdomarna

(prop.1990/91:96, SoU14, rskr.267).

Utredningar m.m. om socialtjänsten och socialtjänstlagen

Socialstyrelsen

I rapporten Växa i välfärdsland (SoS-rapport 1990:3) redovisar

socialstyrelsen huvuddelen av det s.k. Rebus-projektet. Slutresultatet

från projektet är en i stora delar kritisk bild av samhällets insatser

för utsatta barn och ungdomar. Socialstyrelsen hävdar bl.a. att

socialtjänsten saknar ett "barnperspektiv" och att detta bottnar i en

integrerad lagstiftning, i tillämpningen av den s.k.

familjevårdsprincipen och i en kunskapsurholkning till följd av bl.a.

decentraliseringen. Socialstyrelsen betonar behovet av att socialtjäns tens organisation ses över.

Rapporten På väg från socialbyrån (SoS-rapport 1990:6) handlar om

socialbyråernas arbete med arbetslösa och människor med ekonomiska

problem. I rapporten hävdas, att socialtjänstlagen inte lett till några

förändringar vad gäller människors inställning till att söka hjälp på

socialbyrån. Klientundersökningar som under 80-talet genomförts på

vetenskaplig grund visar på liknande klientupplevelser som de tidigare;

skam, förnedring och obehag. Studierna visar också att det är dålig

överensstämmelse mellan vad klienterna förväntar sig att få för hjälp

och den hjälp socialarbetaren är beredd att ge. De flesta klienter vill

ha hjälp med pengar eller praktisk hjälp till arbete, utbildning eller

bostad. Socialarbetarna vill ge behandling eller emotionellt stöd.

Undersökningar som gjorts av arbetstidens fördelning inom individ- och

familjeomsorgen visar emellertid att endast 25-30procent av arbetstiden

ägnas åt direkt klientarbete.

Med rapporten Behövs socialbyrån? (SoS-rapport 1990:27) avslutas det

socialbyråprojekt, som sedan år 1986 bedrivits av socialstyrelsen i

samråd med socialdepartementet. I projektet, som byggt på ett nära

samarbete med socialbyråerna i fem kommuner, har socialbyråernas villkor

och verksamhet analyserats i förhållande till klienternas behov. I

slutrapporten hävdas att individ- och familjeomsorgens funktion som det

yttersta skyddsnätet för människor är överbelastat och att människor med

de tyngsta behoven trängs ut.

I dagböcker skrivna av socialsekreterare i projektet speglas en utbredd

förvirring kring uppdraget och yrkesrollen, splittring på ett flertal

olika uppgifter under tidspress och otillfredsställelse med

arbetsvillkoren - med att tvingas till ytlighet, inte hinna tänka, inte

ha tillgång till sådana resurser som behövs och inte få tillräckligt

stöd av arbetsledare och framför allt av politiker för avgränsning och

prioritering. Socialstyrelsen har inte uppfattat bristande kompetens som

ett huvudproblem; däremot det snäva utrymmet för att använda och

utveckla kunskap. Individ- och familjeomsorgens funktioner och

organisation behöver enligt rapporten ifrågasättas och olika

framtidsalternativ förs fram. Några av de möjligheter som aktualiseras

är

- att till andra myndigheter överföra uppgifter dominerade av regelstyrd

social administration, t.ex. handläggning av socialbidrag, underhålls bidrag och faderskapsfastställanden,

- att förstärka den psykosociala kompetensen inom andra offentliga

institutioner, inom arbetsplatser samt fackliga och ideella verksamheter

som människor möjligen föredrar att vända sig till då de behöver råd,

stöd, service eller bara information,

- att flytta ut det långsiktiga relationsbaserade sociala arbetet i

projektliknande former, där arbetets organisation och konkreta innehåll,

personalens sammansättning, lokalernas läge och utformning, öppettider,

telefontider etc. kan anpassas efter behoven hos de människor som skall

betjänas.

I rapporten Att beskriva socialtjänsten (SoS-rapport 1991:2) redovisar

socialstyrelsen resultatet av en första etapp av en utredning om en för

staten och kommunerna gemensam och enhetlig informationsstruktur för

socialtjänsten (Ifs). Betydelsen av ett förbättrat informations- och

statistikunder lag för socialtjänsten understryks. Vidare framhålls att

sociala områdesbeskrivningar behövs för bedömningar av hur

välfärdspolitikens mål uppfylls och för en planering som utgår från

befolkningens behov.

Svenska kommunförbundet m.fl.

Kommunförbundet har i en skrivelse (1990-11-15) hemställt om att rege ringen tar initiativ till en översyn av socialtjänstlagen vad avser

regleringen av rätten till bistånd och ansvarsförhållanden mellan olika

huvudmän. I skrivelsen, som bl.a. hänvisar till den studie av rättsfall

som redovisas i rapporten Biståndsrätten i rättspraxis - analys och

konsekvenser i ett kommunalt perspektiv (Svenska kommunförbundets förlag

1990), påtalas en rad effekter av reglerna om kommunernas yttersta

ansvar och de formuleringar i 6§ socialtjänstlagen, som ligger till

grund för rätten till bistånd.

Kommunförbundet hävdar att lagens konstruktion lett till att

förvaltningsdomstolarna i stället för kommunerna fullgör den till sin

karaktär politiska funktionen att bestämma ambitionsnivåer för

samhällets sociala biståndsansvar. Kommunförbundets invändning gäller

särskilt att utslagen från domstolarna inte relateras till en bedömning

av de totala resursanspråken vid allmängiltig tillämpning. I skrivelsen

antyds dessutom att regeringsrättens domar i praktiken inte tillmäts den

prejudicerande betydelse systemet egentligen förutsätter och att

konstruktionen därför gynnar den som har kraft och förmåga att effektivt

föra sin talan. Kommunförbundet anser emellertid inte att möjligheten

att överklaga beslut genom förvaltningsbesvär skall slopas.

Förutom kommunförbundet har även storstadsdelegationen (skrivelse till

regeringen 1990-11-29) särskilt påtalat att klienters val av

behandlingshem inom missbrukarvården fått vara styrande trots att

socialnämnden kunnat erbjuda likvärdiga och billigare alternativ.

Gottsunda kommundelsnämnd i Uppsala har i en skrivelse till regeringen

berört den praxis som utvecklats i förvaltningsdomstolarna och som inne bär, att socialtjänsten blivit ålagd att utge ekonomiskt bistånd till

psykoterapi utifrån socialtjänstlagens 6§. I dessa fall rör det sig

nästan aldrig om tillfälliga åtgärder då socialtjänstens kostnadsansvar

för psykoterapi inte sällan sträcker sig över flera år.

Psykiatriutredningen

Regeringen tillkallade år 1989 en utredare med uppgift att utreda

service, stöd och vård till psykiskt störda (S1989:01). Tilläggsdirektiv

till utredningen meddelades i november 1990, varvid uppdraget övertogs

av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Utredningsuppdraget skall

bl.a. ses mot bakgrund av att oklarheter i ansvarsfördelningen mellan

olika huvudmän bidragit till att psykiskt störda inte får tillräckligt

stöd från samhället.

Utredningen skall redovisa sina förslag senast i juni 1992.

Handikapputredningen

Problemet med två olika besvärsvägar, förvaltningsbesvär och kommunal besvär, har behandlats av socialberedningen och i ett delbetänkande

(SOU1990:2) av handikapputredningen. Handikapputredningen har därvid

inte ansett det nödvändigt att ändra vare sig reglerna om bistånd eller

överklagande. Utredningen har i stället valt att i socialtjänstlagens

avsnitt om ärendehandläggning föreslå en ny paragraf, 50 a §. I denna

paragraf föreslås socialnämnden bli ålagd att pröva framställningar från

en enskild om en social tjänst enligt 6 § socialtjänstlagen, om inte den

enskilde motsätter sig sådan handläggning eller nämnden bifaller

framställningen på annan grund.

En sammanställning av remissvaren över handikapputredningens förslag

visar att 18 instanser - däribland socialstyrelsen - tillstyrker

förslaget om en ny lagparagraf. Förslaget avstyrks av

riksrevisionsverket, kammarrätten i Göteborg, Svenska kommunförbundet,

Landstingsförbundet, Göteborgs kommun, Skellefteå kommun och Södertälje

kommun med huvudmotivet, att förvaltningsdomstolarnas inflytande över

socialtjänsten genom en sådan lagregel skulle förstärkas högst avsevärt

på bekostnad av kommunernas möjligheter att själva göra de övergripande

socialpolitiska bedömningarna.

Handikappförbundens centralkommitté (HCK)

HCK har som sin uppfattning framfört till regeringen att rättigheterna i

socialtjänstlagen måste preciseras och uttryckas mera bestämt och klart

(skrivelse till regeringen 1991-04-25). Detta skulle enligt HCK:s

uppfattning förbättra möjligheterna att komma tillrätta med många av de

brister som påtalas i skrivelsen. Av skrivelsen framgår vidare att HCK

avfärdar alla tankar på inskränkningar i rätten att överklaga beslut

inom socialtjänsten. Organisationen vänder sig också emot att personer

med funktionshinder skall bli föremål för ekonomisk granskning när de

behöver olika former av insatser. I övrigt framförs bl.a. en del

synpunkter på kommunernas samverkan med handikapporganisationerna.

Av betydelse för socialtjänstens framtida insatser är förutom

handikapputredningen också en rad andra statliga utredningsuppdrag,

bl.a. översynen av det allmännas insatser vid brott mot unga (Ju1990:07)

och det arbete som bedrivs inom ramen för kommunalekonomiska kommittén

(Fi1990:04).

Kommitténs uppdrag

Behovet att forma riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av

socialtjänsten under 90-talet och därefter framstår allt tydligare.

Detta gäller i synnerhet som olika intressenter från skilda

utgångspunkter framfört krav på preciseringar i socialtjänstlagen.

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för en allmän

översyn av socialtjänstlagen. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör

vara, att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens

målformuleringar skall ligga fast. Översynen bör bl.a. utifrån en

utvärdering av hur socialtjänstlagen tillämpats inriktas på

ställningstaganden till vilket uppdrag socialtjänsten skall ha och hur

detta uppdrag skall kunna genomföras. Utredningen bör bl.a. utvärdera

hur ansvarsfördelningen fungerat mellan statsmakterna och kommunerna.

Det ökade trycket på socialtjänsten ställer allt högre krav på effektiv

användning av tillgängliga resurser och på organisation och samverkan

mellan olika huvudmän. Detta innebär att förutsättningarna för

socialtjänstens organisation måste analyseras. Kommitténs arbete bör i

första hand inriktas mot vissa huvudfrågor även om det bör stå kommittén

fritt att ta upp även andra frågeställningar som aktualiseras under

utredningsarbetet.

Jag finner det angeläget att inrikta översynen mot följande

huvudområden:

1 Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta

ansvaret och vistelsebegreppet

2 Överklagande av beslut inom socialtjänsten

3 Kommunernas socialbidragsnormer

4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation

5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering.

1 Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta

ansvaret och vistelsebegreppet

Behovet av preciserade regler för rätten till bistånd

I sina grundläggande bestämmelser har socialtjänstlagen en utpräglad

karaktär av ramlag. Det gäller inte minst regleringen av rätten till

bistånd enligt lagen. Genom biståndet skall den enskilde enligt 6§

tillförsäkras en "skälig levnadsnivå". Detta begrepp definieras

emellertid inte närmare i lagens förarbeten. I socialtjänstpropositionen

(prop.1979/80:1 delA s.186) anförde departementschefen, att det skulle

vålla stora svårigheter att i lagtexten närmare söka ange vad som skall

anses som skälig levnadsnivå. Han menade att detta bl.a. måste bedömas

med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den

hjälpbehövande lever. Detta kan tolkas som ett av flera uttryck för

socialtjänstreformens medvetna strävan bort från den tidigare

detaljreglerade sociala vårdlagstiftningen. Avsiktligt gavs de enskilda

kommunerna en betydande frihet att utifrån skiftande lokala

förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken levnadsnivå som

skulle anses motsvara lagens krav på "skälighet".

Som en garanti mot alltför stor oenhetlighet i rättstillämpningen sågs

den enskildes möjlighet att överklaga socialnämndens beslut i

biståndsärenden till förvaltningsdomstol. Socialutskottet

(SoU1979/80:44, s.20) förutsatte att den föreslagna socialtjänstlagen

kunde ge utrymme för vissa icke acceptabla standardskillnader men utgick

ifrån, att det genom rättspraxis och statlig tillsyn skulle komma att

ställas vissa minimikrav på sociala tjänsters kvalitet och kvantitet.

Från vitt skilda utgångspunkter har denna ordning kritiserats i den

allmänna debatten. Från vissa håll har hävdats att socialtjänstlagens

karaktär av ramlag innebär risk för rättsförluster för den enskilde.

Sålunda har handikapputredningen från denna utgångspunkt intagit

ståndpunkten att mer preciserade bestämmelser krävs för att bättre

garantera den enskildes rätt till bistånd.

Från kommunalt håll har man riktat kritik mot den roll som förvaltnings domstolarna har erhållit i biståndsärenden på grund av lagens ramlagska raktär. Bristen på preciserade lagbestämmelser i förening med rätten

till förvaltningsbesvär har gett domstolarna ett ovanligt vidsträckt

tolkningsutrymme. Somliga har uttryckt det så att domstolarna därmed

getts en i viss mening politisk roll. I sin skrivelse till regeringen

hävdar kommunförbundet att lagens konstruktion lett till att

förvaltningsdomstolarna i stället för kommunerna fullgör den till sin

karaktär politiska uppgiften att bestämma ambitionsnivåer för samhällets

sociala biståndsansvar.

I skrivelsen antyds också att regeringsrättsdomarna i praktiken inte har

den prejudicerande innebörd som de rätteligen borde ha och att

konstruktionen tenderar att gynna den som har kraft och förmåga att

effektivt föra sin talan. Biståndsparagrafens tillämpning förutsätter

emellertid att en individuell prövning sker i varje enskilt fall.

Förvaltningsdomstolarnas avgöranden innehåller därför många individuella

komponenter, vilket gör det svårt att dra allmängiltiga slutsatser

utifrån rättsfallen.

För egen del ansluter jag mig till uppfattningen att kombinationen av

utpräglad ramlag och rätt till förvaltningsbesvär har fått mindre

önskvärda konsekvenser. Jag vill understryka att möjligheten att få en

materiell överprövning i domstol av socialnämndsbeslut är av central

betydelse för den enskilde. Jag avvisar därför den tanke som ibland

framförts i diskussionen, att man skulle avskaffa rätten till

förvaltningsbesvär i biståndsärenden. Problem i tillämpningen måste i

stället lösas genom att lagstiftningen i möjligaste mån preciseras.

En särskild frågeställning i detta sammanhang är i vad mån en förvalt ningsdomstol skall ha möjlighet att föreskriva inte bara om bistånd

skall ges eller ej utan även hur biståndet skall vara utformat. Ibland

kan här den enskildes vilja komma i konflikt med kommunernas möjligheter

att ge ett önskat bistånd. Ett exempel på en sådan situation är när den

enskilde har önskemål om en viss institutionsbehandling medan kommunen

anser sig kunna erbjuda likvärdig behandling till en lägre kostnad på en

annan institution. Det kan enligt min mening inte vara

tillfredsställande att kommunen åläggs kostnader för

institutionsbehandling utan att kommunen har möjligheter att påverka var

denna vård skall ges.

En ytterligare frågeställning som bör uppmärksammas i detta sammanhang

är om service eller bistånd i vissa fall skall ges utan ekonomisk be hovsprövning. Denna fråga är särskilt aktuell inom äldre- och handikapp omsorgen där bl.a. rätten till färdtjänst och social hemhjälp tidigare

ansetts föreligga oberoende av sökandens ekonomi. Frågan har tidigare

behandlats av socialberedningen och handikapputredningen. I likhet med

socialberedningen anser handikapputredningen i sitt delbetänkande

(SOU1990:2) att ekonomisk behovsprövning inte bör förekomma när det

gäller andra former av bistånd än ekonomisk hjälp. Handikapputredningen

föreslår därför att 6 § socialtjänstlagen kompletteras med en regel av

denna innebörd. Delbetänkandet bör i denna del tillsammans med

remissinstansernas synpunkter överlämnas till den nu aktuella kommittén.

Det yttersta ansvaret

Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att

de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. En

biståndsprövning enligt 6 § omfattar alltid ett ställningstagande till

frågan om behovet kan tillgodoses på annat sätt. Frågan gäller i vad mån

den biståndssökande själv, annan person eller någon annan huvudman kan

tillgodose behovet. Formuleringarna i 3 och 6 §§ socialtjänstlagen ger

kommunerna ett vidsträckt ansvar och har i praktiken lett till att

socialtjänstens ansvarsområde successivt utvidgats under l980-talet.

Detta gäller i synnerhet insatser i gråzonen mellan kommunernas och

landstingens ansvarsområden. Det kan hävdas att socialtjänsten genom

utslag i förvaltningsdomstolarna i vissa fall fått bekosta vård och

behandling som enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) åvilar

landstingen. En sådan överföring av uppgifter och kostnader har skett

trots den markering som finns i 3 § och som innebär att kommunens

yttersta ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar

på andra huvudmän.

Problemen sammanhänger inte bara med att det yttersta ansvaret ligger

hos socialtjänsten utan också med att medborgarna har möjlighet att

överklaga vägrat bistånd enbart i förhållande till socialtjänsten och

inte i förhållande till andra vårdgivare. Skulle en sjukvårdshuvudman

förvägra någon enskild medicinsk vård kan detta beslut inte - på

motsvarande sätt som vägrat bistånd enligt socialtjänstlagen - bli

föremål för materiell prövning i förvaltningsdomstolarna.

Vistelsebegreppet

Föreskriften i 3 § socialtjänstlagen om vistelsekommunens ansvar har

tillkommit för att undanröja oklarhet om vilken kommun som har ansvaret

för att behövliga åtgärder verkligen kommer tillstånd. I praktiken

förekommer det dock fortfarande att kommunerna tvistar om ansvaret för

handläggningen av vissa typer av ärenden. Detta gäller i synnerhet

ärenden där en långvarig och kostnadskrävande insats kan bli aktuell,

t.ex. en familje-eller behandlingshemsvistelse. Det förekommer även att

kommuner vägrar att behandla en ansökan om ekonomiskt bistånd därför att

personen i fråga inte vistats tillräckligt länge i kommunen. Även i

vissa andra fall kan det uppstå oklarhet om vilken kommun som har

ansvaret. Fråga har också i rättstillämpningen uppkommit om vilket

ansvar som åvilar kommunen i situationer då den biståndssökande vistas

utomlands en längre period.

Frågan om vistelsebegreppets uttolkning i särskilda situationer har

tidigare behandlats av socialberedningen i betänkandet (SOU1986:16)

Aktuella socialtjänstfrågor. Betänkandet har remissbehandlats. Frågan

bör emellertid bedömas mot bakgrund av den allmänna översynen av lagen,

varför beredningens betänkande i denna del, liksom remissynpunkterna, nu

bör överlämnas till den nya kommittén.

Kommittén bör överväga möjligheterna att bättre precisera socialtjänst lagens regler om rätten till bistånd. Kommittén bör vidare särskilt upp märksamma konsekvenserna av socialtjänstens yttersta ansvar och lägga

fram förslag i syfte att ytterligare tydliggöra ansvarsförhållandena

mellan olika huvudmän. Kommittén bör också föreslå de preciseringar som

behövs för att undanröja oklarheter om vilken kommun som har ansvaret

för att tillgodose den enskildes behov av bistånd.

2 Överklagande av beslut inom socialtjänsten

För närvarande finns två olika vägar att överklaga beslut inom

socialtjänsten.

Kommunalbesvär får användas om inte något annat är föreskrivet i en

författning. Besvärsrätt tillkommer varje kommunmedlem oavsett om han

eller hon direkt berörs av beslutet eller inte. Genom kommunalbesvär kan

dock beslut enbart angripas på de särskilda besvärsgrunder som anges i

7kap. 1§ kommunallagen. De innebär att prövningen är begränsad till

lagligheten av det överklagade beslutet. Vid bifall får överinstansen

endast upphäva beslutet men inte sätta ett annat beslut i dess ställe.

Förvaltningsbesvär kan bara komma ifråga under förutsättning att den

klagande berörs av beslutet, att beslutet gått honom emot och att

beslutet kan överklagas. Bestämmelser om detta finns i 33§

förvaltningsprocesslagen (1971:291) och i 22§ förvaltningslagen

(1986:223). Prövningen är allsidig, dvs. den innebär en fullständig

överprövning i sak av det överklagade beslutet inom ramen för parternas

yrkanden.

I vissa typer av socialtjänstärenden är det för närvarande oklart om en

framställning skall behandlas som en fråga om bistånd enligt 6§ social tjänstlagen eller som en fråga om tillämpning av kommunens egna regler

för vissa sociala tjänster. Det kan gälla t.ex. färdtjänst eller social

hemhjälp till enskild. I den praktiska tillämpningen beror

socialnämndens handläggning av ärendet ofta på hur den enskilde

formulerat sin framställning om hjälp. De flesta hjälpsökande är

okunniga om betydelsen av hur deras framställningar utformas.

Socialnämndens val av handläggningssätt kan bli avgörande för i vilken

form överklagande skall ske, såsom förvaltningsbesvär eller

kommunalbesvär. Den enskilde kan i vissa fall på grund av rådande oklar het om vilket rättsmedel som skall tillämpas gå miste om möjligheten att

få sin sak överprövad genom förvaltningsbesvär. Ur principiell och

praktisk synpunkt är det av stor betydelse att problemen med de skilda

besvärsvägarna i socialtjänstärenden finner en lösning.

Frågan har senast behandlats i ett delbetänkande av handikapputredningen

(SOU1990:2). Utredningens förslag innebär, att det genom en ny

föreskrift i socialtjänstlagen skulle klarare framgå att beslut i

ärenden om en social tjänst åt en enskild i princip överklagas genom

förvaltningsbesvär. Delbetänkandet, som har remissbehandlats, bör i

denna del tillsammans med remissinstansernas yttranden i frågan

överlämnas till den nu aktuella kommittén.

Kommittén bör i sitt arbete söka en lösning på problemen med olika

möjligheter att överklaga beslut inom socialtjänsten.

3 Kommunernas socialbidragsnormer

Socialbidraget bygger till skillnad från socialförsäkringssystemet på en

individuell behovsbedömnig. Socialbidraget skall tillförsäkra den

enskilde en skälig levnadsnivå men också utformas så att det stärker

dennes resurser att leva ett självständigt liv. I syfte att förenkla

hanteringen av socialbidragsbeslut har samtliga kommuner fastställt

vägledande socialbidragsnormer. Normerna är med något undantag

basbeloppsanknutna. I kommunerna förekommer bruttonormer, som avser att

täcka alla levnadskostnader och nettonormer, som innebär att vissa behov

behandlas utanför normen. Det förekommer också att kommunerna har en

norm för korttidsbidrag och en annan norm för mera långvarigt

socialbidrag.

Även om kommunernas socialbidragsnormer endast avser att ge vägledning i

det enskilda fallet vid bedömningen av socialbidragets storlek är det

enligt min mening angeläget att det finns en grundläggande överensstäm melse mellan kommunerna vad gäller socialbidragsnormens konstruktion och

innehåll. För den enskilde är det av stor betydelse att det finns klara

riktlinjer över vilka levnadskostnader normerna är avsedda att täcka.

Förekomsten av olika normsystem försvårar också en överblick och

jämförelser mellan kommunerna, vilket gör det svårt att med utgångspunkt

från angivna procentsatser av basbeloppet dra några bestämda slutsatser

om den materiella standarden för socialbidragstagare i olika kommuner. I

diskussionen om socialbidrag har vidare efterlysts en bättre samordning

mellan socialbidragen och andra närliggande system, t.ex.

riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering

och konsumentverkets hushållsbudgetar.

Kommunerna har i lagen avsiktligt givits en betydande frihet att utifrån

skiftande lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken

levnadsnivå som kan anses motsvara lagens krav på skälighet. Samtidigt

är det, som riksdagens socialutskott uttalade vid behandlingen av

socialtjänstpropositionen, angeläget att socialbidragets nivå inte

varierar alltför mycket mellan olika kommuner.

Regeringsrätten har i några domar år 1984 (RÅ842:13 och RÅ842:76) gjort

prinicipiellt viktiga ställningstaganden avseende normer för social bidrag och skälig levnadsnivå. Dessa domar har i praktiken haft stor be tydelse som vägledning för kommunerna när det gällt att bestämma en viss

minimistandard för socialbidrag. Enligt domarna skall denna miministan dard baseras på riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid

inkomsttaxering. Vidare anges att en viss ytterligare vägledning vid be dömningen kan hämtas i konsumentverkets hushållsbudgetar.

Socialstyrelsen har mot denna bakgrund utarbetat allmänna råd om social bidrag (1985:1). Riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid

inkomsttaxering motsvaras år 1991 av "normalbelopp för bestämmande av

förbehållsbeloppet vid införsel". Socialstyrelsen rekommenderar för år

1991 en norm för ensamstående som utgör 116procent av basbeloppet. Även

om rättsfallen och socialstyrelsens allmänna råd påverkat utvecklingen

mot större enhetlighet är det fortfarande en stor spridning vad gäller

kommunernas normer för ensamstående. Statistik från SCB (S45SM9101)

visar att drygt 80 procent av kommunerna den 1februari 1991 hade en norm

som låg under socialstyrelsens rekommendation. Många kommuner låg dock

strax under, på 115 procent av basbeloppet. Av statistiken framgår

vidare att 16 kommuner hade en norm som understiger riksskatteskatte verkets normalbelopp för bestämmande av förbehållsbeloppet vid införsel

(100,7 procent av basbeloppet) samt att 12 kommuner hade en norm som låg

på 130 procent av basbeloppet eller däröver. Statistiken visar också att

det är vanligare med höga normer i norra Sverige än i södra.

Det finns enligt min mening inte någon anledning att överge den princip,

enligt vilken kommunerna har stor frihet att med vissa begränsningar

själva bestämma normer för socialbidragen. Det är däremot angeläget att

åstadkomma större enhetlighet vad gäller normernas konstruktion och

innehåll.

Mot denna bakgrund bör kommittén närmare analysera vilka skillnader som

finns vad gäller socialbidragsnormernas konstruktion och innehåll.

Kommittén bör vidare utreda fördelar och nackdelar med skilda normsystem

samt överväga möjligheterna att åstadkomma större enhetlighet mellan

kommunernas socialbidragsnormer och andra närliggande system.

4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation

Socialtjänstens huvudfunktioner och omfattningen av dessa framgår av 5§

socialtjänstlagen. Här föreskrivs att socialnämnden skall medverka i

samhällsplaneringen, informera om socialtjänsten i kommunen, bedriva

uppsökande verksamhet samt svara för omsorg och service, upplysningar,

råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och

enskilda som behöver det. Socialtjänsten har alltså en lagstadgad

skyldighet att verka genom såväl allmänt inriktade insatser till

människor med relativt små hjälpbehov som individuellt inriktade

insatser till människor i stort behov av hjälp.

En av nyheterna med socialtjänstreformen var att betydelsen av allmänt

inriktade och strukturinriktade insatser underströks. I slutrapporten

från Rebus-projektet konstaterar emellertid socialstyrelsen, att

medverkan i samhällsplaneringen hittills inte fått den plats inom

socialtjänsten som var avsedd. Till de allmänna insatserna hör bl.a.

upplysningsverksamhet i syfte att dels sprida information om den service

som socialtjänsten tillhandahåller, dels i förebyggande syfte påverka

människors attityder. Det kan t.ex. gälla att förmedla kunskap om droger

och deras skadeverkningar samt den lagstiftning som finns på området

eller att bedriva ett upplysningsarbete bland svenskar i syfte att skapa

förståelse för människor från andra kulturer. Vad gäller samhällets

förebyggande insatser intar förskole- och fritidsverksamheten en central

plats. Inom detta område spelar också rådgivningsbyråernas verksamhet,

t.ex. familjerådgivningen och de särskilda ungdomsmottagningarna, en

viktig roll.

I ett läge kännetecknat av resursproblem blir frågan om avvägningen

mellan olika insatser högaktuell. Jag vill i detta sammanhang särskilt

beröra samhällets insatser för utsatta barn och ungdomar.

Socialtjänstlagen understryker särskilt omsorgerna om barn och ungdomar.

Den kritik som riktas mot denna del av socialtjänsten är mycket oroande.

De svåra fall av barnmisshandel som inträffat på senare tid understryker

bl.a. behovet av en bättre samordning mellan de verksamheter som bedrivs

av kommuner och landsting.

Regeringen har nyligen uppdragit åt socialstyrelsen att kartlägga och

beskriva hur arbetet inom barnhälsovården under senare år har förändrats

bl.a. till följd av verksamhetens integrering i primärvården. I

uppdraget ingår som en del att belysa barnhälsovårdens samverkan med

andra verksamheter som arbetar med frågor som rör barn, t.ex.

socialtjänstens individ- och familjeomsorg, barnomsorgen,

barnklinikerna, barnhabiliteringen samt barn- och ungdomspsykiatrin.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 januari l992.

Vidare har regeringen den 30 maj 1991 beslutat om en översyn av statens

insatser inom barn- och ungdomsområdet i syfte att finna mer effektiva

former för samordning, utvärdering och uppföljning (dir.1991:42).

I delrapporten från den tidigare nämnda utredningen om en för staten och

kommunerna gemensam och enhetlig informationsstruktur för socialtjänsten

(Ifs) framhåller socialstyrelsen att det inom de områden där

utvecklingen går mot ändrade ansvarsgränser också är nödvändigt med en

förbättrad samordning av informationen mellan olika samhällssektorer.

Socialstyrelsen anser att det finns behov av en enhetlig och samordnad

information från bl.a. socialtjänsten, hälso- och sjukvården och

sjukförsäkringen - en enhetlig kunskapsbank - för att det skall vara

möjligt att följa det totala vård- och serviceutnyttjandet för olika

grupper oavsett om detta sker inom socialtjänsten eller hälso- och

sjukvården m.m.

Kommittén bör bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv närmare ta ställning till

på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i

samhällsplaneringen. Kommittén bör dessutom utreda behovet av och

formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande

insatser. Kommittén bör i dessa delar särskilt beakta behovet av

samordning mellan olika verksamheter.

Den av riksdagen beslutade äldreomsorgsreformen innebär att kommunerna

fr.o.m. år 1992 ges ett samlat ansvar för långvarig service och vård

till äldre och handikappade. Reformen innebär att vissa kommunala och

landstingskommunala verksamheter - främst avseende somatiskt

funktionshindrade - förs samman i en organisation och att socialtjänsten

och hälso- och sjukvården kommer betydligt närmare varandra. I enlighet

med vad som angetts i prop.1990/91:14 överväger psykiatriutredningen om

motsvarande förändringar även bör föreslås vad gäller långvarigt

psykiskt sjuka människor.

Riksdagen har nyligen godkänt förslagen i propositionen (1990/91:121) om

försöksverksamhet med kommunalt huvudmannaansvar för primärvård m.m.

(SoU21, rskr.362). Försöksverksamheten begränsas inte till vissa i

förväg angivna kommuner utan grundas på i vilken utsträckning kommuner

och landsting själva är överens om att starta försök enligt de

riktlinjer som anges. Den skall i första hand gälla den verksamhet som

enbart har en hel kommun eller del av en kommun som sitt upptagnings-

eller betjäningsområde. Även hälso- och sjukvård som bedrivs över

gränserna för flera kommuner eller som organisatoriskt är knuten till

länssjukvården, t.ex. psykiatrin, kan dock komma att omfattas av

försöksverksamheten. Som villkor gäller att huvudmännen är överens och

att verksamheten kan avgränsas geografiskt, organisatoriskt, personellt

och ekonomiskt till primärvården samt att socialstyrelsen lämnar sitt

medgivande.

Inom barnomsorgen sker en utveckling mot ökad integration mellan

förskola och skola, som underlättas av riksdagens beslut om kommunalt

huvudmannaskap för skolan. Mycket talar för en utveckling där barnomsor gen och skolan förs samman i en gemensam lokal organisation. Förslag

till ett gemensamt måldokument för barnomsorg och grundskola är under

utarbetande i den s.k. läroplanskommittén (dir.1991:9).

Sammantaget reser dessa omständigheter frågor om socialtjänstens framti da inriktning och organisation. Man kan ifrågasätta om det inom en och

samma organisation är möjligt att uppfylla det yttersta ansvar som

socialtjänstlagen ålägger socialtjänsten. Det står idag kommunerna fritt

att utforma sin nämndorganisation på det sätt som passar de lokala

förhållandena. De strukturella och organisatoriska förändringar som

genomsyrar samhället aktualiserar frågan om på vilket sätt

lagstiftningen bör anpassas till nya organisatoriska förutsättningar.

Kommittén bör mot denna bakgrund utreda om äldreomsorgens, handi kappomsorgens, barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter

och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag,

samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar.

De studier socialstyrelsen redovisat inom ramen för Rebus-projektet och

Socialbyråprojektet talar för att man bör söka nya strukturer och

arbetsformer för socialtjänstens individ- och familjeomsorg.

Av flera klientstudier som genomförts under 80-talet framgår att männi skor i allmänhet inte gärna söker hjälp på socialbyrån. Samtidigt vet

man att den samlade socialtjänsten har mycket att erbjuda människor i

olika skeden av livet. Att en och samma socialsekreterare har både

utredande och behandlande uppgifter parallellt med långtgående

beslutsfunktioner kan enligt min uppfattning vara en orsak till att

människor drar sig för att söka hjälp på socialbyrån.

De starka inslag av myndighetsutövning som kännetecknar individ- och

familjeomsorgen ställer höga krav på rättssäkerhet för den enskilde.

Skyndsam handläggning och professionellt genomförda utredningar, som

klart redovisar vilka motiv som ligger till grund för beslut om olika

insatser, är ett måste inom verksamheten. Allvarlig kritik har gång

efter annan riktats mot socialtjänstens sätt att utreda, dokumentera,

följa upp och utvärdera olika insatser. Även om bristerna delvis handlar

om resurser och utbildning bedömer jag ändå att mångfalden av olika

arbetsuppgifter i den traditionella socialsekreterarrollen förstärker de

problem som finns. En tydligare gränsdragning mellan olika uppgifter och

ansvarsområden inom individ- och familjeomsorgen är därför önskvärd. Det

är också viktigt att ansvaret för uppföljning och utvärdering klarläggs.

Decentraliseringen inom kommuner och landsting har bl.a. fört social tjänstens och sjukvårdens verksamheter närmare medborgarna. Detta inne bär ökade möjligheter att anpassa innehållet i verksamheten efter lokala

önskemål och behov. På många håll har samtidigt ansvar och befogenheter

delegerats långt ut i organisationen. Denna utveckling har bidragit till

att fältpersonalen fått ett ökat handlingsutrymme vilket har stor

betydelse för personalens arbetstillfredsställelse. Utvecklingen har

också lett till förändrade yrkesroller som i sin tur ställer krav på

kompetensutveckling inom nya områden.

Socialsekreterarna har en komplex och sammansatt yrkesroll. Även om man

ser allt starkare tendenser mot en funktionsuppdelning inom individ- och

familjeomsorgen har kommundelsreformen i vissa fall lett till att

socialsekreterare arbetar som utpräglade generalister även i större

kommuner. Problemen i de stora kommunerna ställer dock ofta högre krav

på specialistkunskaper än den lilla kommunens problembild. Det är därför

viktigt att kommunerna utarbetar rutiner och arbetsformer som förenar

decentraliseringens fördelar med kraven på specialistkunnande hos

yrkeskåren. Principen om delegerat budgetansvar får inte heller drivas

så långt att rätten till bistånd äventyras genom ett oflexibelt

utnyttjande av tillgängliga resurser.

Socialstyrelsen anser inte att en kraftig förstärkning av individ- och

familjeomsorgens resurser löser de problem som kännetecknar verksam heten. Fler socialsekreterare skulle visserligen kunna ge mer tid för

varje klient och ett större utrymme för samarbete men skulle inte

förändra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan individ- och

familjeomsorgen och andra samhällsorgan. Enligt slutrapporten från

socialbyråprojektet bör man, i den fortsatta diskussionen om möjliga

framtidsalternativ, överväga vilka traditionella socialbyråuppgifter som

med fördel främst för klienterna kan avvecklas, inordnas i eller

överföras till annan offentlig verksamhet, överlåtas till enskild

verksamhet eller flyttas ut från kontorsmiljön. I kommunernas arbete med

socialbidrag har den s.k. arbetslinjen gjort sig allmer gällande och

bidragit till ett nära samarbete mellan socialtjänsten och arbetsförmed lingen. Under senare år har också försök med hushållsekonomisk rådgiv ning prövats med stor framgång. Vidare har nya rutiner för förenklad

handläggning av socialbidrag lett till ett närmare samarbete med försäk ringskassan. Örebro kommun rapporterar t.ex. mycket positiva er farenheter från ett försök att utlokalisera två av socialtjänstens

ekonomigrupper till försäkringskassans kontor.

Kommittén bör mot denna bakgrund ta ställning till vilka uppgifter som

individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver

särskilda organisatoriska förutsättningar. Kommittén bör vidare

analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas

arbetsuppgifter och ansvarsområden och därvid särskilt uppmärksamma

kompetensfrågorna.

5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering

Tillsynsfrågor

Den pågående utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala

verksamheten ställer ökade krav på precisa och konkreta mål för olika

verksamheter. Minskad statlig detaljstyrning, mer generella statsbidrag

och friare organisations- och verksamhetsformer kommer att ge kommuner

och landsting ett ytterligare ökat handlingsutrymme.

I ett skede kännetecknat av decentralisering, generella i stället för

riktade statsbidrag och tilltagande privatisering inom vården får också

tillsynsfrågorna ökad tyngd. Den enskilde förutsätts enligt

socialtjänstlagen ha rätt att bli behandlad med respekt för sin

självbestämmanderätt och sin integritet. Här spelar tillsynsorganens

möjligheter att effektivt utöva sin tillsyn stor roll för den enskilde.

För närvarande förs en angelägen diskussion om innehållet i och formerna

för tillsynen av den kommunala socialtjänsten och de privata

vårdgivarnas verksamhet. I diskussionen har bl.a. framförts att

tillsynen under senare år har försämrats till nackdel för den enskilde.

Socialstyrelsen skall i sin nya roll i första hand inrikta sitt arbete

på tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av den verksamhet som

kommuner, landsting och andra organ bedriver inom socialsektorns område.

Inom styrelsen bedrivs för närvarande flera utredningar och aktiviteter

med anknytning till styrelsens huvuduppgift. Som exempel kan nämnas

utredningen av informationsstrukturen inom socialtjänsten. Vidare prövas

nya grepp inom ramen för Aktiv uppföljning som bedrivs länsvis.

Diskussioner förs också om hur tillsynen i enskilda ärenden kan

utvecklas och förstärkas.

Socialstyrelsens genomgång visar att drygt 60procent av den frivilliga

missbrukarvården bedrivs i enskild regi. Inom barn- och ungdomsvården är

motsvarande andel 45procent. Det har dockinte varit lagstiftarens mening

att vård och behandling vid enskilda institutioner skall kunna ersätta

offentligt drivna hem. Tendenser till ökad privatisering märks även inom

äldre- och handikappomsorgen och barnomsorgen.

Det markanta inslaget av privata vårdgivare inom vården av barn, ung domar och missbrukare motiverar enligt min uppfattning bl.a. en översyn

av de regler som finns för tillstånd och tillsyn av verksamheten.

Uppföljning och utvärdering

En ändrad styrning av den kommunala verksamheten ställer krav på att

såväl statens som kommunernas och landstingens uppföljnings- och

utvärderingsinstrument förbättras. Begränsade ekonomiska resurser

ställer vidare krav på ökad effektivitet och produktivitet inom

socialtjänsten. Detta innebär att väl utvecklade prestationsmått och

nyckeltal behövs som underlag för kostnads- och kvalitetsjämförelser

inom såväl äldreomsorgen och barnomsorgen som inom individ- och

familjeomsorgen. I takt med att enskilda vårdgivare i ökad utsträckning

etablerar sig på marknaden krävs också att kommunerna utvecklar sin

"beställarkompetens".

Vad gäller individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning kon kreta mål för olika insatser både på det individuella planet och på en

mera övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad

uppföljningsarbetet. Bestämmelserna om vissa personregister i 59§, som

förbjuder registrering av ömtåliga personliga förhållanden, kan också i

sin nuvarande utformning begränsa möjligheterna att rationellt följa

utfallet av olika handlingsplaner.

Det behövs också fördjupad kunskap om effekterna av olika behandlings program vilket ställer krav på vetenskaplig utvärdering av verksamheten.

Likaså behövs ökad kunskap om värdet av förebyggande insatser, som i

många kommuner lever på undantag.

Kommittén bör överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl

den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara

förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och hur

tillsynen över hemmen bör vara utformad.

Kommittén bör vidare överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör

ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.

Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från socialstyrelsens

pågående arbete med tillsyns-, uppföljnings- och utvärderingsfrågorna.

Övriga frågor

Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen är av

central betydelse för socialtjänstens möjligheter att ingripa när barn

far illa. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen (1989/90:28)

om vård i vissa fall av barn och ungdomar framfört som sin mening, att

regeringen särskilt bör utreda om kretsen av anmälningsskyldiga personer

bör utvidgas. Det kan enligt socialutskottets mening finnas skäl att i

samband med en sådan utredning ytterligare överväga hur reglerna om

uppgiftsskyldighet i 71§ socialtjänstlagen korresponderar med reglerna

om vittnesplikt och generellt frågeförbud i rättegångsbalken

(1989/90:SoU15, rskr.112).

Vidare har justitieombudsmannen (JO) vid sin granskning av ett fall

(Dnr 1974-1990, 2041-1990), där en 4-årig pojke har avlidit till följd av

misshandel från närståendes sida, anfört att bestämmelserna i 71 §

första stycket socialtjänstlagen bör ses över.

Kommittén bör överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 §

socialtjänstlagen bör vara utformade.

Den översyn som tidigare gjorts av LVU och LVM, och som lett till ny

lagstiftning, gör det motiverat att i detta sammanhang lämna

tvångsvårdslagstiftningen utanför den aktuella översynen.

Socionomutbildningen är fortfarande utsatt för stark kritik från såväl

kommunerna i deras egenskap av arbetsgivare som från de fackliga organi sationerna. Trots den relativt nyligen genomförda översynen av utbild ningen har kritiken inte minskat utan snarare ökat under senare år.

Detta talar för en ny översyn av innehåll och uppläggning av

socionomutbildningen. Det finns dock starka skäl som talar för att en

sådan översyn bör göras först efter den allmänna översynen av

socialtjänstlagen. Samtidigt är det angeläget att översynen av

socionomutbildningen inte skjuts alltför långt på framtiden.

Kommittén bör inom ramen för sitt arbete förbereda en kommande översyn

av utbildningen genom att summera de krav och önskemål om en förändrad

utbildning som finns hos kommunerna och de fackliga organisationerna.

Kommittén bör därutöver vara oförhindrad att anlägga principiella

synpunkter på den framtida socionomutbildningens innehåll och

inriktning.

Kommitténs arbete skall vara slutfört senast vid utgången av år 1993.

Uppdraget i vad det avser att se över socialtjänstlagens regler om

rätten till bistånd, det yttersta ansvaret, vistelsebegreppet och

överklagande av beslut inom socialtjänsten skall dock redovisas senast

den 1mars 1993.

För utredningen gäller regeringens direktiv (dir.1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning samt beaktande av EG-aspekten (dir.1988:43).

Kommitténs uppdrag berör även det arbete som bedrivs av handikapput redningen (S1988:03), psykiatriutredningen (S1989:01) och utredningen om

unga lagöverträdare (Ju1990:07). Jag förutsätter att det sker ett samråd

mellan dessa utredningar där avgränsnings- och samverkansfrågor utred ningarna emellan klaras ut.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

socialtjänst

att tillkalla en parlamentarisk kommitté - omfattad av kommittéförord ningen (1976:119) - med högst 8ledamöter med uppdrag att göra en allmän

översyn av socialtjänstlagen

att utse en av ledamöterna att vara ordförande och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Socialdepartementet)