Dir. 1991:52

En översyn av den rättsliga regleringen av polisens befogenheter

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Polislagen m.m.

Behovet av en översyn

Utredningsuppdraget

En kartläggning

Utredningsuppdragets omfattning

Åtgärder vid större evenemang m.m.

Övrigt

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Utredningar m.m.

Dir 1991:52

Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-22

Statsrådet Göransson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över den

rättsliga regleringen av polisens befogenheter för att förhindra brott

och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Översynen skall avse frågan om befogenheterna för polisen att vidta

olika slag av åtgärder för att förhindra brott och på annat sätt

upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten är tillräckligt

preciserade och lämpligt avgränsade. Särskilt viktigt är det att

överväga lagstiftningens utformning i förhållande till Sveriges

konventionsåtaganden på området för mänskliga rättigheter. Vidare skall

övervägas det ändamålsenliga i att olika föreskrifter om polisens

befogenheter är uppdelade i olika författningar.

Översynen skall föregås av en kartläggning av olika typer av ingripanden

som polisen brukar använda för att förhindra brott och upprätthålla den

allmänna ordningen och säkerheten.

Utredaren skall lägga fram de förslag som översynen ger anledning till.

Bakgrund

Det moderna polisväsendet fick sin första utformning genom 1925 års

polislagstiftning. Denna lagstiftning gällde emellertid i princip endast

den organisatoriska uppbyggnaden av polisverksamheten medan regleringen

av polisens befogenheter var sparsam. Av stor betydelse i detta

hänseende blev ikraftträdandet år 1948 av 1942 års nya rättegångsbalk,

där polisens befogenheter i den brottsutredande verksamheten reglerades

utförligt. Motsvarande reglering saknades beträffande polisens

ordningshållande uppgifter. I 1948 års polisinstruktion fanns en

generalklausul om att polisen skulle upprätthålla allmän ordning och

säkerhet. Vidare beskrevs polisuppgifterna översiktligt. I instruktionen

och dess efterföljare fanns dessutom vissa bestämmelser om tillfälligt

omhändertagande. Av betydelse för det praktiska polisarbetet var också

åtskilliga andra författningar, ofta av gammalt datum.

Regering och riksdag anslöt sig genom ett principbeslut år 1981 till

1975 års polisberednings uppfattning att de viktigaste bestämmelserna om

polisverksamheten skulle föras samman till en särskild polislag (SOU

1979:6, prop. 1980/81:13, JuU 24). En sådan lag borde omfatta

grundläggande regler om polisens uppgifter, polisorganisationen och

styrningen i övrigt av polisverksamheten samt om polisens befogenheter.

Förslag till en polislag lämnades i betänkandet (SOU 1982:63) Polislag

som tillsammans med betänkandet (SOU 1982:64) Frihetsberövande vid bråk

och berusning lades till grund för en proposition i ämnet som godtogs av

riksdagen (prop. 1983/84:111, JuU 27, rskr. 331). Den nya polislagen

(1984:387) trädde i kraft den 1 oktober 1984.

Polislagen m.m.

Polislagen (1984:387) innehåller ett flertal regler om polisens

befogenheter. Regleringen är dock inte fullständig. De bestämmelser i

rättegångsbalken som ger polisen särskilda befogenheter har t.ex. inte

flyttats över till polislagen. De för polisverksamheten viktiga instru menten medtagande till förhör, gripande, husrannsakan och liknande

tvångsmedel under brottsutredningen behandlas fortfarande i rätte gångsbalken, liksom förfarandet i övrigt under förundersökning i

brottmål.

Viktiga bestämmelser om polisens befogenheter finns även i andra

författningar som exempelvis lagen (1976:511) om omhändertagande av

berusade personer m.m. (LOB), allmänna ordningsstadgan (1956:617) och

lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. Många författningar har

också bestämmelser om att polisen t.ex. skall lämna handräckning åt en

myndighet bl.a. för att genomföra åtgärder eller hämta personer för

olika ändamål. Även när det gäller sådana bestämmelser om polisens

befogenheter som inte har tagits in i polislagen har lagens reglering

ändå i flera hänseenden betydelse för när ingripanden enligt de

särskilda författningarna får ske.

En strävan vid utformandet av polislagen var att sådana befogenheter för

polisen som tidigare ansågs följa av sedvanerätt eller av en extensiv

tolkning av olika bestämmelser skulle få en uttrycklig kodifiering.

Starka sakskäl ansågs tala för en sådan ordning. Bl.a. hänvisades till

att rättssäkerheten i princip kräver att ingrepp mot medborgarna sker

likformigt och i fall som är klart förutsebara. Det ansågs också bäst

förenligt med den s.k. legalitetsprincipen, som av ålder ansetts gälla

inom straffrätten, att inte bara påföljderna för ett begånget brott utan

också de ingrepp som behöver göras i brottsförhindrande syfte i möjli gaste mån preciseras i lag. För polisen ansågs det också vara en fördel

att i efterhand kunna hänvisa till klart lagstöd för gjorda ingrepp och

därigenom kunna undgå misstankar för maktmissbruk eller annan oriktig

myndighetsutövning.

Av grundläggande betydelse var också att 1974 års regeringsform i vissa

hänseenden hade gjort en reglering i lagform nödvändig från formell

synpunkt. Enligt regeringsformen tillförsäkras nämligen medborgarna

gentemot det allmänna en rad grundläggande fri- och rättigheter. Varje

medborgare är exempelvis enligt 2 kap. 6§ regeringsformen gentemot det

allmänna skyddad bl.a. mot påtvingat kroppsligt ingrepp,

kroppsvisitation och husrannsakan, och enligt 8§ samma kapitel gäller

motsvarande skydd mot frihetsberövanden och inskränkningar i

rörelsefriheten. De flesta av dessa grundläggande fri- och rättigheter

kan visserligen begränsas, men detta kan - frånsett vissa undantagsfall

- ske endast genom lag.

Behovet av en översyn

De skäl som vid polislagens tillkomst anfördes för en uttrycklig och

samlad lagreglering av polisens befogenheter har fortfarande bärkraft.

Någon tvekan kan inte heller råda om att polislagen i detta avseende har

inneburit ett stort framsteg och att lagen i allt väsentligt visat sig

motsvara de krav som kan ställas på en modern polislagstiftning. Med

tanke på att regleringen i polislagen till stora delar gäller frågor som

inte tidigare reglerats i någon författning är det emellertid naturligt

att det i vissa hänseenden förekommit tolknings- och tillämpningsproblem

samt att det i andra hänseenden satts i fråga om regleringen motsvarar

de faktiska krav som kan ställas på polisverksamheten. Vidare har det

satts i fråga om vissa bestämmelser i polislagen är lämpligt utformade

med hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden i fråga om mänskliga

rättigheter.

Mot denna bakgrund anser jag att det är naturligt att nu se över po lislagens reglering av polisens befogenheter. Översynen skall avse

frågan hur befogenheterna att vidta olika slag av åtgärder förhåller sig

till polisens uppgift att svara för sin uppgift att förhindra brott och

på annat sätt upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten.

Utifrån en sådan analys kan avgöras om regleringen behöver ändras på

något sätt.

Utredningsuppdraget

Allmänna utgångspunkter

En allmän utgångspunkt för uppdraget bör vara att lagstiftningen skall

ge tillräckligt underlag för polisen att på ett bra sätt svara för sina

uppgifter att förhindra brott och på annat sätt upprätthålla den all männa ordningen och säkerheten.

Det är väsentligt att olika former av ingripanden som riktar sig mot

eller som annars kan medföra negativa verkningar för enskilda så långt

som möjligt grundar sig på uttryckligt och tillräckligt preciserat

lagstöd. Av särskild betydelse är detta självfallet när det gäller

ingripanden som kan uppfattas som inskränkningar i de av regeringsformen

skyddade grundläggande fri- och rättigheterna. I dessa fall är också

behovet av avvägning mellan effektivitetsintressen och hänsyn till

medborgarnas rätt till rättssäkerhet och integritet särskilt

framträdande. I det sammanhanget är det också viktigt att se till att

Sveriges konventionsåtaganden beträffande mänskliga rättigheter är

uppfyllda.

En kartläggning

För att kunna göra den utvärdering av polisens befogenheter som

uppdraget omfattar är det nödvändigt att utredaren först kartlägger vid

vilka olika typer av situationer och på vilket sätt som polisen ingriper

med särskilda åtgärder för att förhindra brott och upprätthålla allmän

ordning och säkerhet. Kartläggningen bör innefatta en undersökning av

vilket lagstöd som åberopas eller som kan åberopas för dessa

ingripanden.

Vid kartläggningen är det av betydelse att utredaren tar reda på hur

polisen ser på olika slag av ingripanden för att kunna fullgöra sina

uppgifter liksom vad poliser allmänt uppfattar som brister i den rätts liga regleringen.

Jag avser att i det följande ta upp några särskilda frågeställningar

inom ramen för utredningsuppdraget.

Utredningsuppdragets omfattning

Polisens uppgifter spänner över ett brett verksamhetsfält. Enligt

2 § polislagen (1984:387) hör det till polisens uppgift att

1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller

säkerheten,

2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar

därav samt ingripa när sådana har inträffat,

3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt

åtal,

4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant

bistånd lämpligen kan ges av polisen,

5. fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda

bestämmelser.

Det finns inte anledning att nu göra en allmän utvärdering av polisens

arbetsmetoder och verksamhetens inriktning. När det gäller po lisverksamhetens inriktning har regering och riksdag nyligen lagt fast

de riktlinjer som skall gälla (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuU1).

Det bör emellertid stå utredaren fritt att ta upp de frågeställningar

som har att göra med den rättsliga regleringen av polisens befogenheter

att avvärja brott och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och sä kerhet och som aktualiseras vid kartläggningen av polisens arbete.

Översynen skall dock i första hand inriktas på behovet av lagstöd för

sådana åtgärder som omedelbart riktar sig mot eller som annars kan med föra negativa verkningar för enskilda personer. Rättegångsbalkens regler

om tvångsmedel bör härvid behandlas endast i den mån de vid sidan av

sina straffprocessuella funktioner också i övrigt kan vara av omedelbar

betydelse för polisens möjligheter att svara för sin uppgift att avvärja

brott eller upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten.

Befogenheternas förhållande till Sveriges konventionsåtaganden m.m.

Sverige är bundet av konventionsåtaganden som är av betydelse i detta

sammanhang. De konventioner som främst åsyftas är FNs konvention om

medborgerliga och politiska rättigheter (FN-konventionen) samt den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna (europeiska konventionen). Även andra

folkrättsliga instrument kan vara av intresse vid överväganden hur

lagstiftningen bör vara utformad.

Det är angeläget att vår lagstiftning väl uppfyller dessa åtaganden. I

allt väsentligt får lagstiftningen anses stå i god överensstämmelse med

Sveriges konventionsförpliktelser. Det har emellertid i olika sammanhang

satts i fråga om våra bestämmelser i alla hänseenden kan passas in i det

regelverk för frihetsberövanden som finns i den europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Detta gäller bl.a. reglerna i 13§polislagen om tillfälligt

omhändertagande. Även om den svenska regleringen i detta och andra hän seenden inte kan anses stå i strid med föreskrifterna i konventionen,

finns det - som jag nyligen framhållit i ett lagstiftningsärende om

bl.a. ändringar i 13§ polislagen (prop. 1990/91:86, s. 19 f.) - skäl att

överväga om det är möjligt att på ett bättre sätt anpassa lagstiftningen

till konventionens krav.

Utredaren bör därför nu analysera den svenska polislagstiftningens

förhållande till sådana internationella konventioner och andra folk rättsliga regler av intresse i sammanhanget som Sverige är bundet av

samt överväga om genomgången ger anledning till lagändringar och i så

fall föreslå sådana ändringar. Utredaren skall härvid även överväga

behovet av ändringar av de straffrättsliga och straffprocessuella be stämmelser som är av betydelse i sammanhanget. I samband med detta finns

det skäl att göra internationella jämförelser och studera hur lagstift ningen utformats i andra konventionsbundna länder, främst våra nordiska

grannländer.

Åtgärder vid större evenemang m.m.

I samband med större evenemang, exempelvis stora konserter med ungdomlig

publik, ställs polisen ofta inför särskilt krävande uppgifter. Polisen

behöver därvid arbeta på delvis annat sätt än vid vanlig

ordningshållning. Detsamma gäller vid speciella händelser av annat slag

som t.ex. olika slag av spontana manifestationer. Ett utmärkande drag

för olika insatser som polisen kan behöva överväga i samband med sådana

evenemang och vid särskilda händelser är att de kan innebära

begränsningar för enskildas möjligheter att förflytta sig fritt eller

negativa verkningar av liknande slag. Polisen kan i sådana sammanhang

t.ex. anse sig behöva göra vissa avspärrningar, ordna successiva in-

eller utsläpp eller vidta andra liknande åtgärder.

Generellt torde polisen enligt gällande regler ha väl avvägda befo genheter när det gäller akuta ingripanden mot ordningsstörningar i så dana situationer (se prop. 1990/91:129, JuU36, rskr. 324). Det bör

emellertid vara en uppgift för utredaren att nu göra en allmän och

heltäckande översyn av insatser från polisens sida i samband med

speciella händelser av olika slag samt att mot bakgrund av denna föreslå

de lagstiftningsåtgärder som översynen ger anledning till. I sam manhanget bör särskilt uppmärksammas det behov som kan finnas att genom

förebyggande åtgärder förhindra att allvarliga ordningsstörningar kommer

till stånd. Utredaren bör beakta att vissa frågor om ordningshållning är

aktuella i samband med ett pågående lagstiftningsärende om en ny

ordningslag. Självfallet skall utredaren vidare beakta intresset av ett

lättillgängligt och ändamålsenligt regelsystem.

Avgränsningen och placeringen av föreskrifterna om polisens befogenheter Som jag tidigare berört regleras polisens befogenheter i samband med

ingripanden för att avvärja brott och upprätthålla allmän ordning och

säkerhet i övrigt inte bara av polislagens bestämmelser.

Jag har sålunda bl.a. pekat på att straffprocessuella bestämmelser i

rättegångsbalken och straffbestämmelser för ordningsstörande beteende

kan ha betydelse för polisens möjligheter att förhindra brott och på an nat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Utredaren bör analy sera om de befogenheter som följer av dessa bestämmelser nu har en

lämplig avgränsning i förhållande till befogenheterna enligt polislagen

samt föreslå en ändrad ordning om den framstår som lämpligare. En

utgångspunkt bör därvid vara att straffprocessuella åtgärder även i

fortsättningen skall regleras i rättegångsbalken. I sammanhanget bör ut redaren uppmärksamma den s.k. subsidiariteten som kommer till uttryck i

18 § polislagen. Där föreskrivs att, om någon skall gripas enligt 24

kap. rättegångsbalken, han inte får omhändertas enligt 13 § andra

stycket polislagen. I förarbetena till polislagen finns närmare över väganden om olika konkurrensfrågor i detta sammanhang.

Utredaren bör vidare överväga ändamålsenligheten av att polisens

befogenheter regleras i ett stort antal andra författningar vid sidan av

rättegångsbalken och polislagen. Det är härvid fråga om föreskrifter som

ger polisen dels självständiga befogenheter för särskilda ändamål, dels

skyldighet att ge hjälp åt andra myndigheter.

Befogenheter som direkt tar sikte på polisens arbete finns vid sidan av

polislagen bl.a. i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i

polistjänsten och kungörelsen (1967:419) med bestämmelser om användning

av spikmatta i tjänsten. När det gäller sistnämnda författning har

rikspolisstyrelsen bl.a. i en skrivelse i juni 1991 redovisat vissa

tillämpningsproblem och på uppdrag av regeringen lämnat förslag till

lagändringar. Skrivelsen bör överlämnas till utredaren. Finner utredaren

att de i skrivelsen berörda tillämpningsproblemen motiverar en

författningsändring bör utredaren vara oförhindrad att med förtur lämna

förslag i detta hänseende.

Andra författningar som medger ingripanden och åtgärder av polisen är

exempelvis lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m.

(LOB), utsökningsbalken, allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen

(1956:618) om allmänna sammankomster. De ingripanden som polisen får

göra enligt dessa och andra liknande författningar kan betecknas som

självständiga och i viss mån konkurrerande med polislagen och

rättegångsbalken. Särskilt beträffande sådana ingripanden finns det skäl

att analysera det ändamålsenliga i att de regleras i flera olika

författningar. Polisverksamheten karakteriseras nämligen ofta av akuta

situationer och krav på snabba beslut. För polisen skulle då en mera

lättillgänglig författningsreglering kunna vara av stort värde. Häremot

måste naturligtvis vägas andra synpunkter som kan göra sig gällande

beträffande de olika författningarna (jfr t.ex. i fråga om LOB, JuU

1975/76:37 s. 18-21). När det gäller allmänna ordningsstadgan och lagen

om allmänna sammankomster bör utredaren beakta att de är föremål för

överväganden i ett pågående lagstiftningsärende.

När det gäller författningar enligt vilka polisen främst ingriper på

uppdrag av annan myndighet kan det vara svårt att gå i från den rådande

ordningen med reglering i den författning som reglerar själva sakfrågan.

Utredaren bör dock studera även dessa författningsbestämmelser och

överväga om de är konsekvent och ändamålsenligt utformade. Om utredarens

överväganden i detta avseende motiverar lagändringar, bör utredaren

lämna förslag till sådana eller, om det är fråga om mycket omfattande

omläggningar av regelverket, ange enligt vilka grunder och principer

ändringar bör göras.

Övrigt

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kom mittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens

inriktning (dir.1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utrednings verksamheten (dir.1988:43).

Utredaren bör avsluta sitt arbete före utgången av maj 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en utvärdering av den rättsliga regle ringen av polisens befogenheter samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag

Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Justitiedepartementet)