Dir. 1991:61

Utredning om löneskillnader mellan kvinnor och män

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Könssegregeringen på arbetsmarknaden

Principen om lika lön

Individuell lönesättning

Könsneutral arbetsvärdering

Behovet av utredning

Uppdraget

Arbetets bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:61

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-20.

Statsrådet Wallström anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda

arten av och orsakerna till löneskillnader mellan kvinnor och män samt

olika möjligheter att komma till rätta med förekommande

lönediskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden.

Bakgrund

Regeringen behandlade i propositionen 1990/91:113 om en ny

jämställdhetslag, m.m. (AU17, rskr. 288) frågor om löneskillnader mellan

kvinnor och män. I propositionen (s. 15) anges bl .a. att dessa

löneskillnader generellt sett, efter en period av utjämning, under

1980-talet tenderat att öka inom flera avtalsområden. Det konstateras

vidare att kunskaperna om och analysen av bakgrunden till dessa

förhållanden är bristfällig. I propositionen anmäler regeringen sin

avsikt att tillkalla en särskild utredare för att få frågan ordentligt

belyst.

I Sverige finns , internationellt sett, en stor andel kvinnor i arbete

på arbetsmarknaden. År 1991 tillhörde 86% av kvinnorna i åldern 20--64

år ar betskraften. I mitten av 1960-talet ingick däremot bara drygt

hälften av befolkningens vuxna kvinnor i arbetskraften. Den snabba för

ändring som således skett av kvinnors deltagande i förvärvslivet har

växt fram samtidigt med en utbyggnad av den offentliga sektorn, där

kvinnorna idag utgör drygt två tredjedelar av de anställda. Genom bl.a.

solidarisk lönepolitik och låglönesatsn ingar minskade de generella

löneskillnaderna mellan kvinnor och män under 1960- och 1970-talen.

Trots utvecklingen mot en ökad andel kvinnor i förvärvsarbete, utför

kvinnorna fortfarande enligt tillgängliga undersökningar en betydligt

större del av det dagliga hemarbetet med barn och hushåll än männen.

(Långtidsutredningen 1990, bil. 23.) Mer än en tredjedel av de

sysselsatta kvinnorna (enligt AKU) förvärvsarbetar idag på deltid, medan

motsvarande andel för män är ca 5%. Detta har sin grund i det dubbla

ansvar för försörjning och omvårdnad i hemmet som kvinnor alltjämt i

stor utsträckning bär. Ytterligare kunskaper om kvinnors och mäns

tidsanvändning kommer att erhållas under våren 1992 genom den särskilda

studie på området som statistiska centralbyrån (SCB) för närvarande

genomför.

Könssegregeringen på arbetsmarknaden

Könssegregeringen på den svenska arbetsmarknaden är fortfarande markant.

Segregeringen är till stor del strukturell. Branschmässigt dominerar män

inom t.ex. industrin och i tekniskt betonade yrken, medan kvinnor utgör

flertalet inom arbeten med vård, omsorg och utbildning. Även inom de

olika branscherna finns ofta en tydlig könsuppdelning. Nivåmässigt

dominerar männen på högre befattningar och kvinnor på lägre.

Segregeringen är ett resultat av ett flertal historiska och sociala

faktorer.

Enligt forskning på området sker ofta en successiv ''könsmärkning'' av

olika arbetsuppgifter inom en bransch eller ett yrkesområde. Ett vanligt

mönster är här att kvinnor efterhand hamnar i arbeten med mer enformiga

arbetsmoment, med arbetsuppgifter som anses ha lägre kvalifikationskrav

eller med en lägre lön, jämfört med män. Särskilt tydliga tycks dessa

förhållanden vara inom traditionellt manliga yrkesområden.

Principen om lika lön

Under första hälften av 1900-talet betraktades det i allmänhet som

naturligt att kvinnor erhöll lägre löner än män, även för samma arbete.

Mannen sågs som familjeförsörjare medan (den gifta) kvinnans ansvar

ansågs vara främst att föda och vårda barn.

År 1960 träf fade SAF och LO en överenskommelse om att genom förändring

i kollektivavtalet avskaffa de särskilda kvinnolöner som dittills hade

ti llämpats. Genom detta kunde Sverige också år 1962 ratificera

ILO-konventionen år 1951 nr 100 om lika lön och har därefter ratificera

t ett flertal internationella överenskommelser som berör frågan om lika

lön. Sverige har på detta sätt förbundit sig att verka för att lika lön

betalas för lika arbete men också för arbete som är att betrakta som

likvärdigt.

Det bör här påpekas att även t.ex. det likalönedirektiv som gäller inom

EG innefattar såväl aspekten lika som likvärdigt arbete. Riksdagen har

nyligen med anledning av den nämnda propositionen beslutat om en ny

jämställdhets lag (1991:433) . Lagen är anpassad till EGs direktiv på

området.

Individuell lönesättning

På de offentliga avtalsområdena har under 1980-talet, liksom tidigare på

den privata sektorn, införts en mer individuellt betonad lönesättning.

Det finns också en tendens på hela arbetsmarknaden i riktning mot att

lokalt träffade avtal får större betydelse i relation till centrala

avtal. I vilken mån dessa förskjutningar har haft och har betyd else för

utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män finns det ingen

systematiserad kunskap om.

I debatten om löneskillnader hävdas ibland att kvinnor missgynnas av att

de, jämfört med män, är koncentrerade till ett färre antal yrken. Hur

klassificeringarna av yrken och befattningar ser ut har här också

ansetts ha betydelse. Vidare har en del studier pekat mot att skillnader

i kvinnors respektive mäns självförtroende och språk har en svårfångad

men dock inverkan på lönesättningen. Kvinnor har t .ex. uppgivits

beskriva sina arbetsuppgifter så att de framstår som mindre

kvalificerade än männens.

Förhandlingssystemet och den manliga dominansen bland löneförhandlare

och andra lönepolitiskt ansvariga i arbetsmarknadens organisat ioner har

uppgetts vara en ytterligare faktor som kan försvåra för kvinnor att

hävda sina löneintressen. Innebörden av marknadskrafternas inverk an på

lönesättningen hör också till det som förts fram i debatten om lika lön.

Könsneutral arbetsvärdering

Inom delar av den svenska industrin har systematisk arbetsvärdering

sedan länge använts som ett underlag för lönesättning. Arbetsvär

deringen genomförs vanligtvis så att svårighetsgraden i olika

arbetsuppgifter och befattningar jämförs med hjälp av ett antal på för

hand utvalda faktorer. Faktorerna kan t.ex. röra krav på färdighet,

utbildning, ansvar, arbetsmiljö m.m. och avser att mäta de krav som

själva arbetet ställer, oavsett vem som utför det. Som resultat av

jämförelsen erhålls en rangordning mellan befattningarna, vilken sedan

bildar utgångspunkt för lönesättningen.

Under loppet av de senaste 10--15 åren har man i vissa länder inom

OECD-området börjat använda systematisk värdering av kvinnodominerade

respektive mansdominerade befattningar som en metod för att motverka

lönediskriminering av kvinnor. I Storbritannien har en systematisk

jämförelse av arbetsuppgifter kommit till användning som ett underlag

för rättsliga instansers prövning i mål om ifrågasatt könsdiskriminering

vid lönesättning.

I Kanada åläggs i viss provinslagstiftning samtliga arbetsgivare att

utarbeta och tillämpa ett könsneutralt arbetsvärderingssystem och att

därefter i förekommande fall genomföra lönejusteringar för berörda

grupper av anställda.

Ibland har uppmärksammats att arbetsvärdering som metod inte utarbetats

i jämställdhetssyfte och att varken den traditionella arbets värderingen

eller de system som används vid denna är könsneutrala. På den svenska

arbetsmarknaden har arbetsvärdering hittills inte använts som ett sätt

att jämföra kvinnligt respektive manligt dominerade arbeten. Ansatser

finns dock, bl.a. inom det statliga avtalsområdet och i enstaka

kommuner.

Behovet av utredning

Även om principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete sedan

länge har gällt i Sverige, kan det konstateras att det alltjämt i stor

utsträckning råder löneskillnader mellan kvinnor och män. Det är vidare

oroväckande att dessa skillnader tenderat att öka under 1980-talet. Som

jag redogjort för i det föregående är också kunskaperna om och analysen

av bak grunden till dessa löneskillnader mycket bristfällig. Det finns

därför behov av att dels klarlägga de tämligen komplicerade orsakssa

mbanden i fråga om kvinnors respektive mäns löner, dels utreda

möjligheterna på arbetsmarknaden att komma till rätta med sådana löne

skillnader mellan kvinnor och män som inte har några sakliga grunder.

Uppdraget

Utredaren bör ge en allmän belysning av lönebildning och löneutveckling

för kvinnor respektive män, särskilt utvecklingen av sådana

löneskillnader inom eller mell an olika branscher och yrkesområden.

Utvecklingen av löneskillnaderna bör bl.a. kunna belysas i form av

exempel från ett begränsat a ntal yrken representerande olika

arbetsmarknadssektorer. En bedömning bör lämnas av vilket behov av

lönestatistik som föreligger för att en tillräckligt god statistisk

information skall kunna ges om kvinnors respektive mäns löner och

löneutveckling .

På grundval av ovan angivna beskrivning, forskning som genomförts på

området m.m. bör utredaren lämna en analys av olika orsakssamband bakom

existerande löneskillnader mellan kvinnor och män. Därvid bör betydelsen

av följande faktorer behandlas

-- könssegregeringen på arbetsmarknaden och på arbetsplatserna,

-- deltidsarbete och ansvar för oavlönat hemarbete,

-- förskjutningen mot individuell lönesättning och lokala avtal,

-- marknadskrafternas inverkan på lönesättningen,

-- lönebild ning på den privata i förhållande till den offentliga

sektorn,

-- traditionella värderingar av kvinnligt och manligt på

arbetsmarknaden,

-- den manliga dominansen inom förhandlingssystemet samt

-- arbetsorganisation, rekrytering och utbildning på arbetsplatsen.

Utredaren bör lägga fram de slutsatser och förslag som följer av den

genomförda analysen.

Utredaren bör vidare, bl.a. på grundval av internationella erfarenheter,

redovisa fördelar och nackdelar med arbetsvärdering som en metod för att

jämföra arbeten som vanligtvis utförs av kvinnor respektive av män.

Utredaren bör redovisa både de förutsättningar som bedöms vara

nödvändiga för att en könsneutral arbetsvärdering skall kunna få

fotfäste på svensk arbetsmarknad och de krav som följer av de aktuella

konventioner m.m. som Sverige godkänt. Om så befinns lämpligt kan inom

utredningens ram göras försök med att låta experter genomföra

arbetsvärdering av kvinno- respektive mansdominerade arbeten.

Svensk forskning om arbetsdelningen mellan könen och om kvinnors och

mäns olika villkor i arbetslivet har lämnat avsevärda kunskapsbidrag de

senaste decennierna. Forskning om lönebildning och löneskillnader ur ett

könsperspektiv är däremot ännu outvecklad. Utredaren bör sammanställa

den forskning som är re levant för utredningens syfte samt ge förslag

till hur och på vilka områden som fortsatt forskning bäst kan gagna

utvecklingen.

Utredaren bör också lämna förslag om vilka åtgärder på informations- och

opinionsbildningsområdet som eventuellt kan bidra till att eliminera

osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Arbetsmarknadsparternas

roll i ett sådant sammanhang bör sä rskilt beaktas.

Arbetets bedrivande

Utredaren bör bedriva arbetet i nära samarbete med arbetsmarknadens

parter. Samråd i frågorna om lönestatistik bör ske med

lönestatistiknämnden vid SCB. Samråd i frågor om försöks- och

utvecklingsarbete kring kvinnors och mäns löner bör ske med

arbetsmiljöfonden.

Till utredningen bör knytas en referensgrupp.

För utredarens arbete gäller Dir. 1984:5 angående utredningsförslagens

inriktning samt Dir. 1988:43 om beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

Utredaren bör redovisa sitt arbete senast vid utgången av år 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

jämställdhet mellan kvinnor och män

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda frågor om löneskillnader mellan

kvinnor och män,

att besluta om ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp samt

om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta trettonde huvudtitelns anslag A.2 Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Civildepartementet)