Dir. 1991:67

Tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television till allmänheten

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-07-25

Mitt förslag

Bakgrund

Planeringsnormer för frekvensanvändning

Ny sändningsteknik

Vissa utredningar

Utredningsuppdraget

Utredningsarbetet

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1991:67

Beslut vid regeringssammanträde 1991-07-25

Statsrådet Persson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att ta fram ett

tekniskt underlagsmaterial i fråga om möjligheterna för utökade

sändningar av ljudradio och television till allmänheten.

Under den första etappen av utredningsarbetet behandlas ljudradion.

Utredaren skall klargöra vilka möjligheter det finns att inrymma ett

större antal programtjänster än för närvarande inom ramen för de

sändningsfrekvenser för rundradiosändning av ljudradio som är eller

kommer att bli tillgängliga i Sverige.

Utredarens rapport bör läggas fram före utgången av år 1991. Därefter

avses beredningsarbetet fortsätta under parlamentarisk medverkan.

Under den andra etappen av arbetet behandlas televisionen. Direktiven

för denna del av uppdraget meddelas senare.

Bakgrund

Tillgången på sändningsfrekvenser

Tillgången på lämpliga sändningsfrekvenser har alltid begränsat

möjligheten att bedriva radio- och TV-sändningar. Genom sin anslutning

till den internationella telekonventionen är Sverige inlemmat i en

internationell planering för utnyttjande av radiofrekvenser, vilken

syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för

radiokommunikation. Användningen av frekvensspektrum för olika ändamål

läggs fast vid internationella planeringskonferenser. Det finns också

etablerade procedurer för kontakt mellan olika länder, om

frekvensanvändningen i ett land kan orsaka störningar i ett annat land.

Vid en internationell konferens i Genève år 1984 har FM-bandet 87,5 --

108 MHz reserverats för rundradiosändningar av ljudradio inom Europa.

Inom ramen för denna frekvenstilldelning finns i Sverige i delen 87,5 --

104 MHz fyra rikstäckande radiokanaler som används av Sveriges

Radio-koncernen. Vidare har frekvenser och sändarlägen för sändare med

relativt låg effekt planerats in, vilka delvis har tagits i anspråk för

närradion. Utöver de ca 160 närradiosändare som för närvarande är i bruk

torde det vara möjligt att på olika ställen i landet inrymma ytterligare

sammanlagt ca 200 lågeffektsändare i frekvensbandet. I t.ex.

storstadsområdena finns emellertid kna ppast utrymme för flera sändare.

Frekvensbandet 104 -- 108 MHz har i Sverige hittills utnyttjats av

försvarsmakten. Enligt tidigare planer skulle dessa frekvenser öppnas

för rundradiosändningar av ljudradio den 1 januari 1996. En preliminär

över enskommelse har emellertid nyligen träffats mellan företrädare för

vissa stater i Östersjöområdet om att detta frekvensband skall öppnas

för rundradiosändningar av ljudradio redan fr.o.m. den 1 april 1992.

Sedan tidigare har användningen av frekvensbandet 104 -- 1 08 MHz

planerats så att det skall bli möjligt att etablera ett rikstäckande

sändarnät med möjlighet att bryta ner sändarnätet för sändningar över

enskilda kommuner, det s.k. femte FM-nätet.

Sverige har också tillgång till frekvenser på lång- oc h mellanvåg för

rundradiosändning av ljudradio. Enligt den s.k. Genèveplanen från år

1975 har Sverige åtta frekvenstilldelningar för högeffektsändningar

mellan 148,5 och 1 606,5 kHz. Av dessa utnyttjas endast två för Motala

LV resp. Sölvesborg MV. Dessutom finns på mellanvåg frekvenstilldelning

för tre kanaler för lågeffektsändningar (högst 1 kW), vilka vardera kan

användas för flera sändare inom landet, förutsatt att de befinner sig

några hundra kilometer från varandra.

Kortvåg används uteslutande för sändningar till utlandet. Trängseln inom

kortvågsbanden för rundradio är mycket stor.

Televerkets frekvensförvaltning redovisade år 1989 i en rapport till

regeringen resultatet av ett uppdrag att bedöma möjligheterna att

tillgodose efterfrågan på utrymme för radiokommunikation. Av rapporten

framgår att risk för frekvensbrist för FM-radio nu förelig ger i vissa

tätbefolkade områden i landet och i områden med närhet till tätbefolkade

områden i grannländerna, dvs. i Stockholmsområdet, Skånes syd- och

sydväst kust, Halland, Göteborgs och Bohus län samt västra delarna av

Dalsland och södra Värmland.

Även på medellång sikt, när det femte nätet blir tillgängligt, kommer

det enligt rapporten att uppstå frekvensbrist främst i befolkningstäta

regioner. Bedömningen görs utifrån ett frekvensbehov som uppskattas till

ca två kommunuppdelade FM-nät utöver de nuvarande fyra näten för riks-

och lokalradio.

Planeringsnormer för frekvensanvändning

Vid planeringen av radiosändare söker man undvika att det uppkommer st

örningar genom att signaler från olika sändare påverkar mottagarna.

Bl.a. bör två sändare som använder samma frekvens ligga på ett visst

avstånd från varandra, det s.k. upprepningsavståndet. Inte heller

sändare som använder näraliggande frekvenser bör ligga alltför nära

varandra. De nödvändiga avstånden blir större ju högre sändareffekterna

är. Ibland är det möjligt att motverka störningsriskerna genom att

använda antenner med riktverkan eller genom att begränsa antennhöjden.

Vid planeringen tar man hänsyn även till andra tjänster som utnyttjar

angränsande frekvensband.

För sändningar på långvåg och mellanvåg är planeringen mer komplicerad

än för FM-radio, eftersom vågutbredningen varierar med årstid en och

tiden på dygnet.

De normer som används vid frekvensplaneringen utgår från vissa krav på

mottagningskvalitet och täckningsgrad. Normerna bygger också på att

mottagarna skall ha vissa tekniska egenskaper. Dessa krav är inte en

gång för alla givna. Om kraven på mottagningskvalitet i vissa delar av

täckningsområdet ställdes lägre, eller om man av lyssnare i dessa delar

ställde högre krav på mottagningsanläggningarna, skulle ett större antal

sändare kunna inrymmas i ett givet frekvensområde. I många tätbefolkade

länder accepteras mer omfattande störningar än i Sverige, eftersom man

då får rum med flera sändare.

Ny sändningsteknik

De sändningssystem som nu används inom ljudradion är analoga, dvs.

ljudet representeras av elektriska signaler som kontinuerligt varierar i

spänning. Det pågår emellertid utve ckling av digitala sändningssystem,

där ljudet överförs i binär form.

Digital ljudöverföring till stationära mottagare förekommer redan i

ljudradiosändningar från satellit, i MAC-systemen för TV samt i det s.k.

Nicam-systemet för stereoljud som bl.a. används av den svenska

televisionen. Även moderna fonogramsystem såsom Compact Disc, Digital

Audio Tape och Digital Compact Cassette bygger på att signalerna lagras

i digital form.

Inom det europeiska forskningsprogrammet Eureka pågår arbete med att ta

fram ett system för marksändning (Digital Audio Broadcasting, DAB), som

bl.a. skall möjliggöra bättre mobil mottagning än som för närvarande är

möjlig. Demonstrationer och prov med det nya systemet har genomförts vid

flera tillfällen i Europa och USA sedan år 1988. Även andra system för

marksänd digital ljudradio har föreslagits i USA, men dessa har ännu

inte demonstrerats.

Ljudöverföring i digital form har mindre känslighet för störningar,

vilket medför att ljudkvaliteten blir bättre, särskilt vid mobil

mottagning. Det är också möjligt att reducera signalmängden och att

därmed sända flera ljudkanaler över samma frekvens. Sändareffekten kan

vara lägre och det är möjligt att låta sändare i angränsande områden

använda samma frekvenser om de sänder samma program. En övergång till

digital sändningsteknik skulle möjliggöra att flera programkanaler

sändes ut inom ett givet frekvensområde.

Eftersom mottagare för de vanliga analoga ljudradiosändningarna inte kan

ta emot digitala sändningar kan ett skifte av sändningssystem göra det

nödvändigt att under en tid använda båda systemen.

Sveriges Radio AB har föreslagit att frekvensområdet 104 -- 108 MHz

skall utnyttjas för ljudradiosändningar med digital teknik och att inga

sändningstillstånd beviljas inom detta frekvensband för analog

FM-sändning förrän frågan i sin helhet är avgjord. Sveriges N

ärradioförbund å sin sida har föreslagit att detta frekvensband skall

användas för FM-sändningar av närradio med analog teknik och att

digitala sändningar kan läggas i et t nytt och helt annat frekvensband

för att inte spärra utbyggnad av lokal radio.

Internationellt diskuteras även att, åtminstone under en övergångstid,

använda frekvensbandet 223 -- 230 MHz (TV-kanal 12) för digitala

ljudradiosändningar. I bl.a. Tyskland kommer försök att göras med sådana

sändningar. Där avser man att utnyttja frekvensområdet 104 -- 108 MHz

för FM-sändningar med analog teknik.

Satellitsändningar ger möjlighet att överföra TV- och ljudradiokanaler

som inte får plats i frekvensutrymmet för marksändningar.

Satellitsändning av TV-program till allmänheten förekommer sedan början

av 1980-talet. Sedan några år sänds även ljudradio ut tillsammans med

TV-programmen. I huvudsak används frekvenser i området 11 -- 12 GHz. Så

höga frekvenser kan endast användas för stationär mottagning. Det krävs

i allmänhet en relativt stor parabolantenn.

År 1992 kommer en internationell planeringskonferens inom ramen för

Internationella teleunionen att söka reservera frekvensutrymme

någonstans i området under 3 GHz för ljudradiosändningar från satellit.

Vid dessa frekvenser kommer satellitsändningarna att kunna tas emot

också med rörliga mo ttagare. Ett införande av satellitsänd ljudradio på

dessa frekvenser kan förutses först om 10 -- 15 år.

Vissa utredningar

Närradioutredningen (U 1988:7) har i betänkandet (SOU 1990:70) Lokalt

ledd närradio föreslagit bl.a. att täckningsområdet för närradions

sändare normalt skall kunna vara en kommun samt att den nuvarande

skyldigheten att använda sändare som tillhandahålls av televerket skall

upphöra. Förslagen utgår från att närradion skall ha kvar sin karaktär

av föreningsradio. Frågan om närradions finansiering berörs inte.

Betänkandet har nyligen remissbehandlats.

Radiolagsutredningen (U 1985:5) har i uppdrag att göra en översyn av den

radiorättsliga lagstiftningen i systematiskt, terminologiskt och

lagtekniskt hänseende med syfte att bl.a. uppnå större klarhet och

överskådlighet. Uppdraget omfattar också vissa andra frågor (dir.

1985:21). Utredningen har vid flera tillfällen fått tilläggsdirektiv.

För närvarande arbetar utredningen med ett uppdrag som den fick genom

tilläggsdirektiv den 3 maj 1989 (dir. 1989:21). Utredningen skall

behandla konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den europeiska

konventionen om gränsöverskridande television samt göra en översyn av

kabelsändningslagstiftningen. Enligt vad som meddelats från utredningen

kan förslag i dessa frågor lämnas under hösten 1991.

Frekvensrättsutredningen (K 1990:2) har i uppdrag att föreslå tillägg

och ändringar i den radiorättsliga lagstiftningen som gäller planering

och fördelning av radiofrekvenser samt tillstånd att inneha radio

sändare. Utredningen skall också se över den nuvarande organisationen

för frekvensförvaltning och tillståndsgivning samt lägga fram förslag

som innebär att televerket skiljs från sin myndighetsutövning på

radioområdet. Förslag från utredningen väntas vid slutet av år 1991.

Utredningsuppdraget

I den allmänna debatten har det under senare tid framförts förslag om

att det skall bli möjligt att sända huvudsakligen lokalt avgränsade

ljudradiosändningar utanför Sveriges Radio-koncernen och vid sidan av

det regelverk som gäller för närradion. Det som förslagsställarna har

haft i tankarna är sändningar som skulle få bedrivas också av andra än

organisationer som kan få sändningstillstånd enligt närradiolagen och

som skulle få finansieras med reklam.

En orsak till att det hittills inte har varit realistiskt att överväga

kraftigt utvidgade sändningar av regional eller lokal ljudrad io är

bristen på tillgängliga sändningsfrekvenser. I varje fall i

storstadsområdena är det tillgängliga frekvensutrymmet för ljudradio

inom FM-bandet helt eller i det närmaste helt utnyttjat.

Av bakgrundsbeskrivningen framgår att olika åtgärder skulle kunna

tillgripas för att motverka frekvensbristen inom ljudradioområdet.

Den kanske minst genomgripande åtgärden skulle vara att ta i anspråk

hela eller delar av frekvensbandet 104 -- 108 MHz för FM-sändni ngar med

nuvarande teknik. Den befintliga plane n, enligt vilken ett

rikstäckande, kommunuppdelat nät skall byggas upp, skulle kunna följas.

Det skulle emellertid också vara möjligt att planera på annat sätt,

t.ex. genom att placera flera sändare i befolkningstäta områden, där

efterfrågan på kapacitet kan förut sättas vara större, eller att helt

utnyttja det ifrågavarande frekvensbandet för sändningar i sådana

områden. Vid planeringen kan nu varande normer i fråga om

upprepningsavstånd m.m. följas. Ett alternativ är att för området 104 --

108 MHz tillämpa snävare planeringsnormer, som ger utrymme för flera

sändare, men som kanske ger sämre mottagningsförutsättningar i vissa

områden. Ingen i drift varande sändare skulle i detta fall drabbas av

ökade störningar.

En annan möjlig åtgärd, som inte heller skulle få några omfattande

konsekvenser för annan verksamhet, skulle vara att ta i anspråk

Sveriges outnyttjade frekvenstilldelningar i långvågs- eller

mellanvågsområdena.

En åtgärd som däremot antagligen skulle innebära ett större ingrepp i

den befintlig a strukturen, är att förändra planeringsnormerna inom hela

FM-bandet. Detta skulle medföra försämrade mottagningsbetingelser i

vissa områden, vilket endast delvis torde kunna kompenseras med

ytterligare sändarutbyggnader och förbättringar av

mottagningsanläggningarna.

Ett alternativ är att övergå till en ny, digital sändningsteknik. Enligt

vad som meddelats skulle det system som nu utvecklas i Europa möjliggöra

tre gånger så många programkanaler som nuvarande system, med hänsyn

tagen till behovet av regionala och lokala sändningar.

Digital sändningsteknik förutsätter nya sändare och mottagare varför det

i praktiken måste ske en successiv övergång till digitala sändningar.

Övergångstidens längd beror på hur snabbt spridningen av mottagare bland

allmänheten kommer att ske. Under övergångstiden kan man anta att många

programtjänster kommer att sändas parallellt i både analog och digital

teknik. Under denna tid, med begränsa d tillgång till frekvenser,

utnyttjas inte den digitala teknikens bättre frekvense konomi i full

utsträckning.

Samtidigt med att tekniken för marksändningar utvecklas kan

möjligheterna till satellitsändningar komma att förbättras. Om det blir

möjligt att finna ett frekvensband för satellitsändningar av

ljudradioprogram som medger rörlig mottagning skulle satellitsändningar

på längre sikt kunna bli ett konkurrenskraftigt alternativ till marksänd

ljudradio.

Om det skall etableras nya former av ljudradiosändningar till

allmänheten är det nödvändigt att ta ställning till en rad olika frågor,

bl.a. rätten att bedriva sändningsverksamhet, den geografiska

omfattningen och vilka regler som skall gälla för innehållet. Dessa

frågor är väsentligen av politisk och juridisk karaktär och bör

behandlas under parlamentarisk medverkan.

Innan dessa frågor skall avgöras, är det emellertid önskvärt att de

tekniska förutsättningarna belyses.

Uppgiften att ta fram ett tekniskt underlagsmaterial för framtida

politiska beslut på radio- och TV-området bör anförtros åt en särskild

utredare.

Utredningsarbetet

I en första etapp bör utredaren behandla ljudradion. Utredaren bör

klargöra vilka möjligheter det finns att inrymma ett större antal

programtjänster än för närvarande inom ramen för de sändningsfrekvenser

för rundradio som är eller kommer att bli tillgängliga i Sverige.

Ungefärliga kostnader för olika förändringar bör anges. Det gäller såväl

kostnader som faller på de företag som drar nytta av de utvidgade

sändningsmöjligheterna som kostnader som drabbar allmänheten eller andra

företag. Utredaren bör bedöma i vilken grad genomförandet av vissa

åtgärder utesluter att andra åtgärder genomförs. Möjligheterna att på

längre sikt utnyttja satellitsändningar som ett alternativ eller

komplement till marksändningar bör diskuteras. Det bör också anges i

vilket tidsperspektiv olika förändringar kan genomföras. Vid sina

bedömningar bör utredaren ta hänsyn till utvecklingen i andra länder,

särskilt i Europa.

När det gäller möjligheterna att ta i anspråk frekvenser inom området

104 -- 108 MHz för rundradi osändningar skall utredaren samråda med

överbefälhavaren och statens räddningsverk.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens

inriktning.

Utredaren bör avrapportera den första etappen före utgången av år 1991.

I den andra etappen bör utredaren behandla televisionen. Direktiv för

denna del av arbetet bör meddelas senare.

Vid beredningen av detta ärende har jag samrått med cheferna för

försvars- och kommun ikationsdepartementen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

radio och television

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppgift att ta fram ett tekniskt underlagsm aterial

för framtida politiska beslut på radio- och TV-området samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)