Dir. 1991:69

Översyn av kreditupplysningslagen

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Behovet av en utredning

Närmare om utredningsuppdraget

Utländska kreditupplysningsföretag i Sverige

Utvecklingen av data- och informationstekniken

Lagens tillämpningsområde

Andra frågor

Övrigt

Hemställan

Beslut

Dir 1991:69

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-27.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över kreditupplysningslagen.

Utredarens huvuduppgifter blir att utreda

- hur intresset av en effektiv kreditupplysning kan främjas utan att

kravet på personlig integritet och sekretess träds för när,

- hur den svenska lagstiftningen skall anpassas till EGs regler och

därutöver i vilken utsträckning utländska företag bör ges möjlighet att

bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige samt

- i vad mån utvecklingen i fråga om data- och informationsteknik

påkallar ändringar i kreditupplysningslagen.

Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar som han finner

behövliga. Ekonomiska och andra konsekvenser av de föreslagna

ändringarna skall därvid belysas utförligt.

Bakgrund

Kreditupplysningslagen (1973:1173) gäller sedan år 1974. Syftet med

lagen är i första hand att undanröja riskerna för att kreditupplysnings verksamhet medför ett otillbörligt intrång i de kreditsökandes

personliga integritet. Lagen är emellertid utformad så, att den

samtidigt skall tillgodose intresset av en effektivt fungerande

kreditupplysningsverksamhet.

Efter en översyn i justitiedepartementet genomfördes vissa ändringar i

lagen år 1981. Ändringarna, som främst grundade sig på data-

inspektionens erfarenheter, innebar att enskildas integritetsskydd

förbättrades i flera hänseenden.

I olika sammanhang, bl.a. genom skrivelser från myndigheter och

enskilda, har justitiedepartementet uppmärksammats på flera problem som

rör innehållet i och tillämpningen av kreditupplysningslagen. Inte minst

gäller det därvid avvägningen mellan å ena sidan kravet på hänsyn till

den personliga integriteten och å andra sidan intresset av att

kreditupplysningsverksamheten fungerar effektivt. Denna avvägning har på

senare tid fått ökad aktualitet genom att frågan uppkommit i vad mån det

skall vara tillåtet att upprätta register över privatpersoners skulder,

s.k. kreditengagemangsregister.

Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat motioner om kredit upplysningslagen. De frågor som motionärerna har tagit upp har rört

bl.a.

- rätten för näringsidkare att få s.k. beställaruppgifter (NU 1983:84:1,

NU 1984/85:5, NU 1984/85:17, NU 1985/86:13, 1988/89:NU9, 1988/89:NU11

och 1989/90:NU34 samt motionerna 1990/91:N208, 1990/91:N226 och

1990/91:N263),

- avgränsningen av kategorin näringsidkare m.fl. i kreditupplysnings lagen (1988/89:NU9 och 1989/90:NU34),

- rätten för den registrerade att få besked om vem som lämnat uppgifter

till kreditupplysningsregister (1988/89:NU9) och

- kvaliteten på kreditupplysningar och möjligheten att rätta felaktiga

eller missvisande uppgifter (motion 1990/91:N226).

Under tidigare år har samtliga motioner avslagits efter förslag av

näringsutskottet. Årets motioner behandlas av utskottet under hösten

1991.

Behovet av en utredning

Kreditmarknaden har avreglerats under 1980-talet. Detta har lett till

att mängden krediter har ökat, inte minst krediterna till hushållen.

Därmed har det blivit ännu viktigare än tidigare att det finns en

effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet. Syftet med sådan

verksamhet är främst att underlätta riskbedömningar av ekonomisk art för

att främja sund kreditgivning och därmed motverka kreditförluster och

ekonomiska problem.

I december 1988 beviljade regeringen Upplysningscentralen AB (UC)

tillstånd enligt kreditupplysningslagen och datalagen att upprätta

register, dels över enskilda personers krediter hos banker och

finansbolag (kreditengagemangsregister), dels över bristande betalningar

o.dyl. (missbruksregister). Registren har nyligen tagits i bruk och

uppgifter ur dem hålls tillgängliga - i enlighet med det beviljade

tillståndet - för banker och finansbolag.

Den svenska kreditupplysningsmarknaden domineras av två företag. UC är

det ena, Esselte Soliditet AB (Soliditet) det andra. I beslut den

8november 1990 beviljade regeringen även Soliditet tillstånd att

upprätta kreditengagemangs- och missbruksregister. Regeringen anmärkte

emeller-tid att beslutet inte innebar något ställningstagande till

frågan om hinder helt eller delvis föreligger, med hänsyn till bank-

eller finansbolagssekretessen, mot att banker och finansbolag lämnar ut

uppgifter till Soliditet.

Frågan om i vad mån uppgifter om enskildas kreditengagemang skall kunna

samlas in och spridas för kreditupplysningsändamål är principiellt

betydelsefull. När det gäller krediter hos banker och finansbolag

omfattas uppgifterna av särskilda lagbestämmelser om sekretess. Det är i

dag oklart i vilken utsträckning kreditupplysningsintresset kan anses

medföra att uppgifterna i fråga bör lämnas ut. Som tidigare sagts har

såväl UC som Soliditet fått tillstånd att hålla ett register. UC har

även fått tillgång till de uppgifter som behövts för registret och

nyligen kunnat ta detta i bruk. Soliditet har däremot inte fått tillgång

till motsvarande uppgifter. Skillnaden sammanhänger med UCs särställning

som bankägt företag under bankinspektionens - från den 1 juli 1991

finans-inspektionens - tillsyn. Såväl bankinspektionen som flera av

kreditinstituten under inspektionens tillsyn har tillmätt detta

avgörande vikt.

En viktig fråga är sålunda om UCs särställning motiverar att enbart UC -

och företag med motsvarande eller liknande ställning - får hålla ett

kreditengagemangsregister, eller om även andra företag bör ges denna

möjlighet.

I detta sammanhang är intresset av konkurrens på marknaden av betydelse.

Det finns en risk att en sådan särbehandling av UC som nu har nämnts med

tiden ger detta företag ett faktiskt monopol på den svenska

kreditupplysningsmarknaden. Därför behöver det klaras ut hur en konflikt

mellan sekretess- och konkurrensintressena skall lösas.

Dessa frågor är av så grundläggande betydelse att de bör analyseras av

en utredning.

En annan principiellt viktig fråga rör utländska företags rätt att

bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige. I dag gäller ett förbud

att idka sådan verksamhet här i landet för alla utländska företag och

andra s.k. kontrollsubjekt enligt lagen (1982:617) om utländska förvärv

av svenska företag m.m. Den pågående internationaliseringen av

kreditgivningen och strävandena mot ett vidgat ekonomiskt samarbete i

Europa har emellertid ändrat förutsättningarna. En anpassning till EGs

regler gör det nödvändigt att tillåta åtminstone vissa utländska

kreditinstitut att utöva kreditupplysningsverksamhet här. Det bör prövas

om utländska kreditupplysningsföretag bör tillåtas verka i Sverige på

samma villkor som svenska företag.

Kreditupplysningsverksamhet bygger i hög grad på data- och

informationsteknik. Utvecklingen på detta område har varit intensiv

under senare år. Det finns anledning att undersöka om kreditupp lysningslagen är i alla delar anpassad till den nuvarande tekniken och

den tekniska utveckling som kan förutses. Härtill kommer att vissa

former av kreditupplysning som utförs med hjälp av modern informa tionsteknik i fortsättningen kommer att åtnjuta grundlagsskydd, om

riksdagens vilande beslut om en ny yttrandefrihetsgrundlag

(prop.1990/91:64, KU 21, rskr. 254) följs upp genom ett andra

slutgiltigt beslut. Effekterna härav bör analyseras.

Arbetet med att utreda de nämnda frågorna bör uppdras åt en särskild

utredare. Med hänsyn till att det nu är snart tio år sedan kredit-

upplysningslagen sågs över kan det finnas anledning att överväga också

vissa andra frågor. Även detta bör ingå i utredarens uppdrag.

Närmare om utredningsuppdraget

Kreditupplysning och banksekretess m.m.

Den s.k. banksekretessen finns lagfäst i 1 kap. 6 § första stycket

bankrörelselagen (1987:617): "Enskildas förhållanden till bank får inte

obehörigen röjas." En likartad bestämmelse finns i 26§ lagen (1988:606)

om finansbolag: "Den som är eller har varit verksam i finansbolag får

inte obehörigen röja vad han därvid har fått veta om någon annans

affärsförhållanden eller personliga förhållanden." Sekretessreglerna är

av grundläggande betydelse för den personliga integriteten och för

företagens behov av skydd för sina affärs- och driftförhållanden.

Sekretessen är därmed också viktig för förtroendet för bankerna och

finansbolagen.

Om ett kreditupplysningsföretag begär upplysningar hos en bank eller ett

finansbolag om enskilda personers förhållanden till banken eller

bolaget, uppkommer frågan om uppgifterna kan lämnas ut utan att detta

kommer i konflikt med sekretessreglerna. Som sagts förut har UC utan

hinder av sekretessreglerna kunnat upprätta kreditengagemangs- och

missbruksregister.

UC är dock ett företag med speciella förutsättningar. Det ägs av

bankerna och tillkom främst för att underlätta för bankerna att lämna

information till varandra. UCs bolagsordning har godkänts av regeringen

och får inte ändras utan att regeringen lämnar tillstånd. UC ingår

vidare i den s.k. frikretsen enligt kreditupplysningslagen, dvs. den

krets av kreditinstitut o.d. som kan lämna kreditupplysningar

sinsemellan utan att upplysningarna omfattas av lagen (1 § andra

stycket).

Frågan om sekretessreglernas betydelse i sammanhanget ställs på sin

spets när andra företag än UC vill upprätta motsvarande register. Är det förenligt med sekretessbestämmelserna att bankerna och finansbolagen

lämnar ut uppgifterna i fråga till sådana andra företag för kredit-

upplysningsändamål? Som framgått är denna fråga aktuell genom att

Soliditet önskar upprätta register som motsvarar UCs. Det kan konsta teras att lagstiftaren vid kreditupplysningslagens tillkomst inte

övervägde problemet så ingående som nu visar sig nödvändigt. Hur frågan

bör lösas för framtiden bör därför analyseras noggrannare.

Det är tydligt att skyddet för den personliga integriteten och

sekretesskyddet i övrigt åtminstone i viss mån urholkas, om uppgifterna

får lämnas ut i sådana fall som nyss sagts. Detta blir än mer markerat

om en mängd olika företag får tillgång till uppgifterna, vilket kan bli

fallet exempelvis om utländska företag tillåts verka på den svenska

marknaden (jfr det följande).

När man skall ta ställning till i vilken omfattning uppgifterna bör få

lämnas ut måste man för det första beakta hur de hanteras hos kredit-

upplysningsföretaget och i vilken utsträckning de kan komma att lämnas

vidare därifrån. Av betydelse för denna bedömning är naturligtvis i vad

mån uppgifterna är sekretesskyddade hos kreditupplysningsföretaget. Det

är därvid att märka att kreditupplysningslagen innehåller en bestämmelse

om tystnadsplikt (14§), utformad på i huvudsak samma sätt som den regel

som gäller för finansbolagen.

För det andra måste också beaktas det ingrepp i integriteten som det i

sig kan anses innebära att uppgifterna över huvud taget lämnas ut av

banken eller finansbolaget. Det är möjligt men inte givet att utlämnande

för kreditupplysningsändamål ofta bör kunna ses som ett "behörigt"

röjande och därmed godtagbart vid en bedömning enligt bankrörelselagen

och lagen om finansbolag.

Särskilt för bankernas vidkommande bör också en internationell aspekt på

sekretessfrågan finnas med i bilden. Förtroendet för bankernas vilja och

förmåga att hålla på banksekretessen torde nämligen vara viktigt för ett

väl utvecklat samarbete mellan banker i olika länder.

Frågan i vilken utsträckning banker och finansbolag bör få lämna ut

uppgifter för kreditupplysningsändamål kan dock inte ses bara som ett

problem rörande skydd för kundernas personliga integritet eller

banksekretessen i allmänhet. En viktig aspekt i sammanhanget gäller

nämligen konkurrensen på kreditupplysningsmarknaden. Det står klart att

det har stor betydelse för ett kreditupplysningsföretags konkurrenskraft

om företaget kan erbjuda uppgifter ur ett kreditengagemangsregister.

Registret har betydelse inte bara på marknaden för personupplysningar

inom den krets av företag som kan få tillgång till uppgifterna (för

närvarande banker och finansbolag). Genom att dessa företag omfattar en

mycket stor del av marknaden och genom att antalet "omfrågningar"

rörande en person anses utgöra viktig information för en kreditgivare, har ett företag som dominerar marknaden för kreditupplysningar till ban-

ker och finansbolag ett stort försteg framför konkurrenter även på

marknaden i övrigt. Vidare kan den som dominerar personupplysnings marknaden få ett försteg framför konkurrenter även när det gäller

kredit-upplysningar om företag. I dessa upplysningar är nämligen

personupplys-ningar om ägare och företagsledare ofta viktiga.

Om UC fortsätter att vara det enda företag på marknaden som kan erbjuda

uppgifter ur ett kreditengagemangsregister, finns det en risk för att

övriga företag blir utkonkurrerade och att UC således får ett faktiskt

monopol på hela kreditupplysningsmarknaden. Det finns visserligen

begränsningar i UCs handlingsfrihet som innebär konkurrensfördelar för

andra företag och som kan motverka en monopolbildning. Näringsfrihets-

ombudsmannen har dock för sin del uttalat att det är väsentligt för

konkurrensen på marknaden att andra företag får möjlighet att upprätta

kreditengagemangsregister på samma villkor som UC.

Sekretessintresset och konkurrensintresset kommer alltså i konflikt med

varandra. Varje lösning torde innebära att det ena intresset delvis får

vika för det andra. Det är viktigt att positiva och negativa verkningar

av olika alternativa lösningar blir ordentligt belysta och vägda mot

varandra.

Ytterligare en fråga i sammanhanget är om även fortsättningsvis bara

banker och finansbolag skall få tillgång till uppgifter ur ett

kreditengagemangsregister eller om de skall vara tillgängliga även för

andra kreditgivare. Noteras bör att förutom banker och finansbolag även

hypoteksinstitut, kreditaktiebolag, fondkommissionsbolag och

försäkringsbolag står under myndighetstillsyn. Detta är en omständighet

som här möjligen bör tillmätas betydelse.

Utredaren bör analysera dessa frågor och lägga fram ett förslag som i

möjligaste mån tillgodoser både sekretesshänsynen och intresset av en

effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet. Utgångspunkten bör

därvid vara att ett kreditengagemangsregister skall finnas tillgängligt

för åtminstone banker och finansbolag. Kan sekretesshänsynen inte bli

tillgodosedda med väsentligen fri konkurrens på marknaden, kan det

övervägas om kreditupplysningsverksamheten bör överföras i offentlig

regi. Om utredaren överväger detta alternativ, bör han dock noga studera

de olika effekter som en sådan lösning medför. Han bör även undersöka om

lösningen är förenlig med Sveriges internationella åtaganden.

I detta sammanhang kan det också finnas anledning för utredaren att

överväga huruvida uppgifter som är tillgängliga vid kronofogde myndigheten bör få och kan användas inom ramen för kreditupplysnings-

verksamhet.

Det bör framhållas att banker och finansbolag inte är skyldiga att lämna

ut begärda uppgifter till ett kreditupplysningsföretag. När en begäran

framförs kan de se anledning till invändningar på grund av -

förutom sekretesshänsyn - egna kommersiella intressen. Det har hävdats

att det möjligen skulle kunna betraktas som s.k. leveransvägran om

uppgifterna lämnas till ett företag men inte till andra (jfr 3§ första

stycket 2. konkurrenslagen, 1982:729). Även denna aspekt bör belysas av

utredaren. Det kan finnas anledning att överväga särskilda regler om

leveransskyldighet för att tillgodose konkurrensintresset.

Konkurrensaspekten bör alltså tillmätas betydande vikt. Detta

aktualiserar frågan om det nuvarande kravet i kreditupplysningslagen på

"behov" av verksamheten "från allmänna synpunkter" (se 4§ första

stycket) kan slopas. Motsvarande förutsättning för tillstånd har under

senare år tagits bort inom många andra näringsgrenar.

Hittills har jag berört kreditupplysningsföretagens inhämtande av

uppgifter från banker och finansbolag. Det kan emellertid även vara av

intresse att inhämta motsvarande uppgifter från andra kreditgivare.

Utredaren bör i sitt förslag beakta även de problem som detta kan

medföra.

Om utredarens ställningstaganden leder till uppfattningen att kredit upplysningsverksamheten bör vara kvar i privat regi, blir det även i

fortsättningen nödvändigt med offentlig tillsyn över verksamheten. I dag

finns en komplikation däri att datainspektionen utövar tillsyn enligt

kreditupplysningslagen, medan bankinspektionen-eller från den 1 juli

1991 finansinspektionen -har tillsyn över banker och finansbolag. Även

UC står under bankinspektionens tillsyn. Det betyder dels att myndig heternas tillsynsområden ibland överlappar varandra, dels - om andra

företag än UC får upprätta kreditengagemangsregister - att data-

inspektionen men inte finansinspektionen kommer att få utöva tillsyn

över dessa företags handhavande av uppgifter som härrör från källor där

bank- eller finansbolagssekretess gäller. Utredaren bör undersöka om

detta medför några beaktansvärda nackdelar och överväga om tillsynen bör

organiseras i andra former. Önskemålet är givetvis att tillsynen

anförtros åt de organ som har bäst förutsättningar att utöva den

effektivt.

Det finns i detta sammanhang anledning att betona vikten av att

kreditupplysningsverksamhet bedrivs på ett korrekt och förtroende ingivande sätt och att tillsynsmyndigheterna verksamt kan ingripa mot

missbruk och felaktigheter. Utredaren bör överväga i vad mån

myndigheterna behöver effektivare medel för tillsynen.

Utredningen av de nu berörda frågorna är en viktig och brådskande

uppgift. Det är angeläget att ett utredningsresultat presteras snabbt.

Utredaren bör undersöka om det är möjligt och lämpligt att behandla

denna del av uppdraget för sig och presentera resultatet i ett

delbetänkande.

Utländska kreditupplysningsföretag i Sverige

För närvarande gäller, enligt 4§ tredje stycket kreditupplysningslagen,

att tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet inte får meddelas

s.k. kontrollsubjekt enligt lagen (1982:617) om utländska förvärv av

svenska företag m.m. Marknaden är alltså stängd för utländska företag,

om man bortser från att dessa kan idka sådan kreditupplysningsverksamhet

som bedrivs genom offentliggörande av kreditupplysning i tryckt skrift.

För den sistnämnda verksamheten krävs nämligen inte tillstånd (3§ andra

stycket). Enligt förslaget i prop. 1990/91:179 om följdlagstiftning till

yttrandefrihetsgrundlagenm.m. skall detsamma gälla för verksamhet som

skyddas av den lagen. Behandlingen av den proposi-tionen har av

riksdagen skjutits upp till hösten 1991.

Det huvudsakliga skälet för att inte tillåta utländska företag att

bedriva kreditupplysningsverksamhet här i landet var, enligt lagmotiven,

av säkerhetspolitisk art. Enligt departementschefen kunde man inte

bortse från möjligheten att den stora mängd information som finns samlad

i kreditupplysningsregistren kunde komma att missbrukas för verksamhet

som riktar sig mot landets intressen (prop. 1973:155 s. 86 f).

År 1988 gjorde den norske näringsministern en framställning om att

Sverige skulle se över sin lagstiftning om utländska företags rätt att

etablera sig här i landet (dnr 88-1498). Från norsk sida pekade man på

att Norge i detta avseende är liberalare än Sverige och att detta ger

svenska företag betydande konkurrensfördelar framför norska.

Under de senaste åren har den svenska kreditmarknaden

internationaliserats. Till denna utveckling har bidragit dels att

valutaregleringen i allt väsentligt har avskaffats, dels att utländska

banker har fått ökade möjligheter att vara verksamma i Sverige. Från och

med den 1 augusti 1990 kan sålunda utländska bankföretag - efter

tillstånd av regeringen - inrätta filialer här i landet. Efter den 1

augusti 1991 kommer även andra utländska finansieringsföretag att få

etablera sig här enligt ett beslut nyligen av riksdagen (prop.

1990/91:154, 1990/91:NU41, rskr. 367). Vidare har förbudet för utländskt

ägande i svenska banker och andra kreditinstitut tagits bort. Bl.a.

denna utveckling gör att det finns anledning att nu på nytt ta upp

frågan om utländska företags rätt att bedriva

kreditupplysningsverksamhet i Sverige.

Av avgörande betydelse i detta sammanhang är den anpassning till EGs

regler som pågår till följd av de långt gångna förhandlingarna om ett

europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). EG-anpassningen

nödvändiggör ändringar i kreditupplysningslagen. EGs s.k. andra

banksamordningsdirektiv (77/780/EEC) innebär bl.a. att banker och vissa

andra kreditinstitut som hör hemma i EG och som bedriver kreditupp-

lysningsverksamhet i hemlandet skall ha rätt att göra detta även i

övriga EG-länder. Integrationen av svensk rätt med EGs regler torde

medföra att åtminstone de institut som avses i direktivet skall ges rätt

att bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige.

Utredaren skall undersöka vilka lagändringar som krävs för en anpassning

till EGs regler och lämna förslag på sådana lagändringar. En fråga att

beakta i det sammanhanget är om det är nödvändigt att slopa eller ändra

regeln i 1§ andra stycket om att vissa företag under bankinspek-tionens

- från den 1juli 1991 finansinspektionens - tillsyn är undantagna från

lagens tillämpningsområde (jfr även vad jag anför i det följande

angående denna regel).

Utredaren bör i denna del arbeta med den utgångspunkten att en

anpassning till EGs regler skall kunna komma till stånd till den 1

januari 1993. Åtminstone i denna del torde därför de internationella

frågorna behöva behandlas i ett delbetänkande.

Även i övrigt finns internationella åtaganden att beakta. I OECDs "Code

of Liberalisation of Capital Movements" föreskrivs bl.a. att ett

medlemsland skall tillåta övriga medlemsländers företag att bedriva

kreditupplysningsverksamhet på samma villkor som de egna företagen. Med

kreditupplysningslagens nuvarande regel har det varit nödvändigt för

Sverige att göra en reservation på denna punkt. Efter de ovannämnda

lagändringarna rörande banker och andra kreditinstitut är det numera

endast beträffande kreditupplysningsverksamhet som en sådan reservation

behövs. En motsvarande reservation för kreditupplysningsverksamhet måste

Sverige göra mot OECDs "Code of Liberalisation of Current Invisible

Operations" i samband med en väntad utvidgning av denna.

Inom ramen för den s.k. Uruguayrundan pågår förhandlingar om ett

frihandelsavtal på tjänsteområdet. Avtalet avses i princip omfatta även

kreditupplysningsverksamhet. Också här blir Sverige med nuvarande

reglering tvunget att göra en reservation.

Utgångspunkten för utredarens arbete i denna del bör vara - även

bortsett från EG-anpassningen - att den svenska marknaden skall öppnas

för utländska kreditupplysningsföretag om det inte finns starka skäl

däremot. I sin analys bör utredaren undersöka i vad mån de säkerhets-

politiska argument som anfördes vid lagens tillkomst fortfarande har

bärkraft och vilken vikt de i så fall har. Utredaren skall även belysa

de övriga effekter som kan följa av att utländska

kreditupplysningsföretag släpps in i landet.

Om utredaren kommer fram till att utländska företag bör tillåtas att

bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige, bör han undersöka i vad

mån det behövs några särskilda villkor för verksamheten, i den

utsträckning sådana villkor är förenliga med internationella åtaganden.

Vidare bör han lägga fram förslag om hur tillsynen skall vara

organiserad.

Utvecklingen av data- och informationstekniken

Sedan kreditupplysningslagen tillkom har data- och informationstekniken

utvecklats snabbt. Redan den tidigare översynen av lagen resulterade i

lagändringar som delvis hade sin grund i teknikutvecklingen. Denna

utveckling har emellertid fortsatt och bl.a. medfört att kreditupp-

lysningsföretagens kunder fått allt bättre möjligheter att genom

direktuppkoppling mot kreditupplysningsregistren själva skaffa fram

kreditinformation.

Lagen måste vara anpassad till den tekniska utvecklingen och utredaren

bör se över hela kreditupplysningslagen från denna utgångspunkt. Bland

frågor som har väckts kan nämnas tillämpningen av regeln i 9§. Där

stadgas att s.k. personupplysningar inte får lämnas ut "om det finns

anledning anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än

den som på grund av ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller av

liknande anledning har behov av upplysningen". Det måste alltså finnas

ett legitimt behov av upplysningen. Med de möjligheter till direkt-

uppkoppling som nämnts ovan kan kreditupplysningsföretaget givetvis inte

kontrollera detta. Frågan uppmärksammades vid den tidigare över-synen

och ledde till att en ny straffregel infördes i 19 §. Innebörden av

regeln är att den som utnyttjar kreditupplysningsföretagets information

och uppsåtligen bereder sig tillgång till en personupplysning utan att

ett legitimt behov föreligger kan straffas för detta. Utredaren bör

undersöka om straffbestämmelsen varit tillräcklig eller om ytterligare

någon åtgärd behövs för att stärka den personliga integriteten i den

nämnda situationen.

De föreslagna nya grundlagsreglerna om skyddet för yttrandefriheten

(prop. 1990/91:64) får konsekvenser för vissa former av kreditupp-

lysning. Dessa konsekvenser kan väntas växa i betydelse genom den

utveckling som sker på informationsteknikens område. Om verksamheten

sker genom offentliggörande av kreditupplysningar i radio eller i vissa

medier som är att jämställa med radio, skyddas verksamheten i den nya

yttrandefrihetsgrundlagen (antagen som vilande av riksdagen under våren

1991). I propositionen om följdlagstiftning till yttrandefrihets-

grundlagenm.m. (prop. 1990/91:179) föreslås att det i 3, 9, 12 och 16§§

skall tas in bestämmelser som - på samma sätt som beträffande

offentliggörande i tryckt skrift - påminner om att grundlagsskyddat

offentliggörande inte omfattas av de begränsande regler som kredit-

upplysningslagen innehåller.

Utredaren skall analysera vad de nu angivna grundlagsbestämmelserna

innebär i fråga om skyddet för den personliga integriteten i samband med

kreditupplysningar samt föreslå de lagändringar som kan befinnas

nödvändiga för att inte skyddet för yttrandefriheten skall begränsa

integritetsskyddet mer än nödvändigt.

Lagens tillämpningsområde

Kreditupplysningslagens tillämpningsområde definieras i 1§, som lyder:

Denna lag gäller kreditupplysningsverksamhet som innebär att någon, utom

i enstaka fall, lämnar kreditupplysningar mot ersättning eller som ett

led i närings-verksamhet. Lagen gäller också annan kreditupplysnings verksamhet, om den är av större omfattning.

Lagen omfattar inte förmedling av kreditupplysningar inom en krets som

utgörs av Sveriges riksbank, Sveriges investeringsbank AB och sådana

kreditinrättningar eller för kreditupplysningsverksamhet inrättade

företag som står under bankinspektionens tillsyn och inte är finansbolag

enligt [5§ lagen (1980:2) om finansbolag].

Lagen gäller inte heller förmedling av kreditupplysningar mellan företag

inom samma koncern.

Bestämmelsen i första stycket innebär att i princip all yrkesmässigt

bedriven kreditupplysningsverksamhet omfattas av lagen. Detta gäller om

verksamheten inte uttryckligen undantas i andra eller tredje stycket.

Det betyder bl.a. att det saknar betydelse om kreditupplysningar lämnas

i kreditgivarens eller kredittagarens intresse och att det inte spelar

någon roll om kredittagaren själv medgett eller till och med initierat

kreditupplysningen.

Det förekommer kreditupplysningsverksamhet - s.k. rating - där det är

kredittagaren som anlitar kreditupplysningsföretaget. Det som i övrigt

utmärker rating är främst att det är kreditrisken för ett visst av

kredittagaren utgivet värdepapper som bedöms, att kreditvärdes-

bedömningen inleds på kredittagarens egen begäran och att värderingen

alltid offentliggörs med kredittagarens medgivande.

Uppenbarligen skiljer sig rating på avgörande punkter från den

verksamhet som lagen främst tar sikte på. Det kan ifrågasättas om lagens

bestämmelser bör vara tillämpliga på rating. Utredaren bör analysera

denna fråga och pröva vilka konsekvenser det får om verksamheten

undantas. Utredaren bör vidare överväga om det finns någon annan

verksamhet som i dag faller under lagen men där ett undantag är

motiverat. I detta sammanhang kan det finnas anledning att överväga om

det behövs preciseringar i fråga om vad som skall betraktas som

kreditupplysningar och kreditupplysningsverksamhet.

Andra stycket definierar den s.k. frikretsen. Kreditupplysningar som

förmedlas inom denna krets - riksbanken, investeringsbanken, övriga

banker samt UC-omfattas inte av lagen. Undantaget beror främst på att

besvärande konsekvenser ansågs kunna uppkomma för instituten i fråga om

lagen skulle gälla för dem, att riskerna för felaktigheter och oöns-kad

spridning av uppgifter ansågs relativt små inom denna krets samt att bankerna och UC står under bankinspektionens - från den 1 juli 1991

finansinspektionens - tillsyn, vilket i sig ansågs innebära en viss

garanti för att lagens syften blir tillgodosedda (prop. 1973:155 s. 124

f).

Sedan bestämmelsen om frikretsen senast ändrades har den föränd-ringen

skett att alla finansbolag nu måste söka tillstånd för sin verksamhet

och skall stå under bankinspektionens tillsyn. Av den anledningen har

frågan väckts om även finansbolagen borde inrymmas i frikretsen.

Denna fråga var aktuell redan i samband med den tidigare översynen av

kreditupplysningslagen, eftersom flertalet finansbolag ställdes under

bankinspektionens tillsyn redan år 1980. Företrädare för banker och

finansieringsföretag menade att finansbolagen borde behandlas på samma

sätt som bankerna. Vidare anförde bankinspektionen att det utifrån de

säkerhetsintressen som den hade att bevaka inte fanns anledning att

behandla finansbolagen på något annat sätt än bankerna. Flertalet

berörda instanser menade dock att den kreditupplysningsverksamhet som

förekommer mellan finansbolagen borde omfattas av lagen. Detta blev

också lagstiftarens ståndpunkt (jfr prop. 1980/81:10 s. 44 ff).

Ett så vidsträckt undantag som det ifrågasatta skulle medföra att en

väsentlig del av all kreditupplysningsverksamhet hamnar utanför lagens

tillämpningsområde, bl.a. stora delar av den verksamhet som rör

konsumenter. Det skulle i sin tur innebära att det skydd för den

personliga integriteten som lagen är avsedd att ge blir starkt

begränsat. Det är knappast lämpligt att nu genomföra en så omfattande

avreglering. Finansbolagen står visserligen under bankinspektionens

tillsyn, men kreditupplysningslagens bestämmelser innehåller

preciseringar i fråga om integritetsskyddet som inte fullt ut kan

ersättas av enbart tillsyn.

På grund av det sagda torde utredaren inte ha anledning att överväga ett

så långtgående undantag som det nämnda. Den omständigheten att alla

finansbolag nu står under bankinspektionens tillsyn medför dock att det

finns skäl att på nytt pröva frågan hur lagens tillämpningsområde i det

nu angivna avseendet bör preciseras. Utredaren skall ta upp även denna

fråga och lägga fram förslag till en lagändring om detta befinns

motiverat.

Jag erinrar också om det som jag sagt tidigare om att EG-anpassningen

kan komma att inverka på frikretsregeln.

Tredje stycket innehåller ett undantag för sådan förmedling av

kreditupplysningar som sker mellan företag inom samma koncern. Motivet

för regeln är främst att det skulle bli praktiskt betungande för

koncernföretagen om lagen skulle omfatta all informationsförmedling dem

emellan. Vidare anfördes i motiven (prop. 1973:155 s. 130) att

kreditinformationen inom en koncern i många fall kunde jämställas med

den förmedling av upplysningar som sker mellan olika avdelningar inom ett och samma företag. Det ansågs att övervägande skäl talade för

undantaget.

I den diskussion som förts rörande kreditengagemangsregistret har

framkommit att det kan finnas anledning att särbehandla sådana uppgifter

som insamlats för att vidarebefordras i kreditupplysningssyfte. Det kan

finnas skäl att lagen omfattar denna typ av uppgifter även om de lämnas

ut inom det insamlande företagets koncern. En sådan inskränkning i

undantaget kan för övrigt ha betydelse för frågan om i vad mån kredit-

upplysningsföretag som ingår i en koncern - exempelvis Soliditet - bör

få tillgång till uppgifter för vilka bank- och finansbolagssekretess

gäller.

Utredaren skall överväga även denna fråga och föreslå en lagändring om

han finner det motiverat.

Andra frågor

Ytterligare några frågor bör behandlas av utredaren.

Det förekommer att kreditupplysningar av misstag lämnas beträf-fande

någon annan person än den som söker kredit och som kreditgivaren har

anledning att intressera sig för. I dag finns inte några bestämmelser om

skyldigheter för kreditgivaren eller kreditupplysnings-företaget vid

denna typ av misstag. Utredaren bör överväga om regler för denna

situation behövs och hur de i så fall bör utformas. Tänkbart är att

kreditupplysningsföretaget eller kreditgivaren bör ha skyldighet att i

förekommande fall upplysa den som kreditupplysningen avser om att

upplysningen beror på ett misstag. Det är även tänkbart att kredit upplysningsföretaget bör vara skyldigt att undanröja eventuella negativa

verkningar av sitt misstag.

Vidare förekommer det att kreditupplysningar lämnas efter förmed-ling av

en utomstående, exempelvis en bank, som har tillgång till ett

kreditupplysningsföretags register. Det kan diskuteras om förmedlarens

verksamhet i ett sådant fall är att se som kreditupplysningsverksamhet

och därför skulle fordra tillstånd. Utredaren bör överväga även denna

fråga.

Som framgått tidigare har riksdagen vid flera tillfällen under de

senaste åren behandlat motioner om kreditupplysningslagen. Särskilt ofta

har motionärerna återkommit till frågan om näringsidkares rätt att få

s.k. beställaruppgift. I dag gäller enligt 11§ att den som avses med en

personupplysning skall få ett skriftligt meddelande om - förutom

innehållet i upplysningen - vem som har begärt upplysningen. Någon

motsvarande rätt att få veta vem som har begärt upplysningen finns inte

i fråga om andra kreditupplysningar, vilket bl.a. betyder att närings-

idkare inte har rätt till en sådan uppgift, även om kreditupplysningen

avser vederbörande i hans egenskap av privatperson.

Vid samtliga tillfällen då motioner väckts om att även näringsidkare bör

ha rätt till beställaruppgift har riksdagen avslagit motionerna.

Riksdagen har konstaterat att två intressen, som båda kan anses

legitima, står mot varandra. Det gäller å ena sidan att skydda enskilda

personers integritet mot otillbörligt intrång, å andra sidan att värna

om möjlig-heterna till en effektiv kreditupplysningsverksamhet som kan

förebygga missriktad kreditgivning och andra icke önskvärda

dispositioner. Riksdagen har vid samtliga tillfällen kommit till

slutsatsen att den nuvarande ordningen representerar en rimlig avvägning

mellan dessa två intressen (se senast 1989/90:NU34 med hänvisningar;

årets motioner behandlas först under hösten 1991). Mot bakgrund av

riksdagens ställningstaganden finns det inte anledning att nu ta upp

frågan om näringsidkares rätt till beställaruppgift.

De största kreditupplysningsföretagens register omfattar i princip hela

Sveriges vuxna befolkning. De uppgifter som registren innehåller avser

förhållanden som är av privat och för många känslig natur. Det är

möjligt att skyddet för den personliga integriteten kan förbättras genom

relativt enkla åtgärder - exempelvis med restriktioner för registrens

uppbyggnad - utan att effektiviteten i verksamheten eftersätts i

nämnvärd mån. Utredaren bör givetvis ha frihet att lägga fram förslag om

sådana åtgärder.

Även i övrigt bör utredaren vara oförhindrad att ta upp även sådana

frågor som inte nämnts här och lägga fram de förslag som han finner

påkallade.

Övrigt

Utredaren bör samråda med datalagsutredningen (Ju 1989:02). I frågor som

rör datatekniken kan utredaren också ha anledning att samråda med

datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04).

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:05) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten

(dir. 1988:43).

Utredningsarbetet skall redovisas före den 1 juli 1993.

Jag har samrått med statsrådet Åsbrink i de frågor som rör bank- och

finansbolagssekretessen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av kreditupplysnings-lagen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)