Dir. 1991:7

Flexibla arbetstidsregler m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-02-14

Mitt förslag

Flexibla arbetstidsregler

Tidigare utredningar

Mer flexibla arbetstider

Semesterlönegrundande frånvaro

Reformkrav

Utredningsuppdraget

Mer flexibla arbetstidsregler

Semesterlönegrundande frånvaro

Ramar för utredningens arbete

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1991:7

Beslut vid regeringssammanträde 1991-02-14

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Mona Sahlin, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att undersöka om

mer flexibla regler för arbetstid och semester bör införas i s vensk

lagstiftning. Utredaren bör vidare se över semesterlagens regler om

semesterlönegrundande frånvaro.

Flexibla arbetstidsregler

Nu gällande bestämmelser

Bestämmelser om arbetstid finns i arbetstidslagen (1982:673). Den

ordinarie arbetstiden får enligt lagen uppgå till högst 40 timmar i

veckan. Lagen innehåller också bestämmelser om jourtid, övertid och

mertid samt regler om hur arbetstiden skall förläggas för att

arbetstagaren skall få tillräcklig vila. Arbetstidslagen är dispositiv

på så sätt att avsteg från lagens regler får göras genom kollektivavtal.

Rätten till semester regleras i semesterlagen (1977:480). Den

lagstadgade semestern kommer från och med den 1 april 1991 att vara 27

dagar. Semesterlagen innehåller -- förutom bestämmelser om ledighetens

längd och förläggning -- regler om semesterlön, sparande av

semesterdagar m.m. De grundläggande rättigheterna i semesterlagen är

tvingande till arbetstagarens förmån.

Den 1 juli 1990 trädde en tidsbegränsad lag (1990:631) om avvikelser

från vissa bestämmelser i semesterlagen i kraft. Enligt denna lag, som

skall gälla till utgången av mars månad 1992, kan arbetstagare avstå

från de semesterdagar som överstiger fyra veckor om arbetsgivaren och

arbetstagaren är överens om detta. Arbetstagaren erhåller då förutom sin

sedvanliga lön semesterlön för dessa dagar. I den proposition

(1989/90:150 bil. 5) som föregick nämnda lagstiftning anges att

effekterna av de åtgärder som föreslås bör följas upp. En sådan

uppföljning kommer bl.a. att kunna ge besked om vilken ökning av

arbetskraftsutbudet som skett och vilka grupper av arbetstagare som

utnyttjat möjligheten att avstå från semesterledighet. Därefter bör en

förlängning av lagen prövas.

Såväl arbetstid som semester bestäms i stor utsträckning genom

kollektivavtal. Både arbetstidens och semesterns längd varierar. Om man

ser till den totala årsarbetstiden kan det vara stora skillnader för

arbetstagare inom olika avtalsområden. Det är dock inte lätt att göra

sådana jämförelser eftersom arbetstiden normalt mäts i närvarotimmar per

vecka och semestern i frånvarodagar per år. I vissa centrala avtal utgår

man dock från den totala arbetstiden, dvs. årsarbetstiden.

Tidigare utredningar

Under 1900-talet har det genomförts ett flertal semester- och

arbetstidsutredningar. I huvudsak har det skett utan någon inbördes

samordning mellan arbetstid och semester.

1986 års semesterkommitté gick i sitt betänkande (SOU1988:54) Om

semester grundligt igenom olika reformkrav avseende semesterlagen.

Kommittén behandlade framför allt frågan om en sjätte semestervecka men

också andra förslag på reformer som t.ex. sparande av semesterdagar och

inflytande över semesterns förläggning .

1987 års arbetstidskommitté hade i uppgift att utreda konsekvenserna av

olika arbetstidsreformer och arbetstidsmönster. Kommittén uttalade i

betänkandet (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd att det bör prövas om

det går att övergå till en ny modell för arbetstidspo litiken. Enligt

kommittén behövs en mer samlande norm för heltidsarbete. Normen bör vara

likartad över hela arbetsmarknaden och kan utgöras av den totala

årsarbetstiden. Årsarbetstidsnormen skulle ge fördelar i form av bättre

överblick samt större flexibilitet och frihet vid uttag av

arbetstidsförkortningar och ledigheter.

Mer flexibla arbetstider

Enligt lagen regleras arbetstiden i veckoarbetstid och detta har blivit

normerande för de flesta avtal. Normerna för hur lång arbetstiden skall

vara och hur den skall förläggas formas i ett samspel mellan

lagstiftning, avtalsregler och faktiska förhållanden på arbetsplatserna.

Idén att använda sig av andra utgångspunkter, t.ex. en viss

årsarbetstid, skall ses mot bakgrund av tidigare reformer på

arbetstidsområdet. Veckoarbetstiden har förkortats. Semestern har

förlängts. Pensionsåldern har sänkts. Det har blivit möjligt att vara

ledig på heltid eller deltid t.ex. för vård av barn eller för studier.

En väsentlig sak i det reformarbete som skett under senare år har varit

att det öppnats möjligheter för såväl arbetsmarknadens parter som den

enskilde individen att i större utsträckning än tidigare påverka

arbetstids- och ledighetsuttag. Maximum för dygnsarbetstiden har tagits

bort. Arbetstidslage n har gjorts helt dispositiv. Det har blivit

möjligt att spara en viss del av semestern till senare år.

Pensionsåldern har på olika sätt gjorts mer rörlig.

Även kollektivavtalsreglerna har blivit mer flexibla. Inom en del

avtalsområden har det blivit möjligt för lokala parter och enskilda

arbetstagare att i viss mån påverka förläggningen av arbetstiden. Det

har också skett stora förändringar på enskilda arbetsplatser. Ett

betydande mått av deltidsarbete har gjort att arbetstidens längd

varierar mellan olika arbetstagare. Det är dock inte alltid den enskilde

arbetstagarens bästa som styrt utvecklingen.

Under 1980-talet har allt fler fått oregelbundna och obekväma

arbetstider i sitt arbetsschema. Genom flexibel arbetstid har dock vis

sa arbetstagare fått möjlighet att inom en fastlagd arbetstidsram välja

när de vill börja och sluta sin arbetsdag. Förläggningen av arbetstiden

varierar i stor utsträckning mellan olika kategorier på arbetsmarknaden.

Möjlighet till flexibel arbetstid tillkommer sällan de grupper som har

oregelbunden eller obekväm arbetstid.

Ett viktigt motiv för tidigare reformer har varit önskemål om att skapa

rättvisa mellan löntagare inom skilda avtalsområden. Förlängningen av

den lagstadgade semestern har motiverats av sådana skäl. Även vid

förkortningen av veckoarbetstiden till 40 timmar i veckan spelade

rättviseargumentet en betydande roll.

Behovet av en högre grad av flexibilitet i lag- eller avtalsreglerade

arbetstidsregler skall även ses mot bakgrund av krav på en bättre

anpassning av arbetstidsuttaget till variationer i produktionen. En

sådan anpassning kan bidra till en förbättrad produktivitet.

Mot en alltför långtgående produktionsmässig anpassning av arbetstiden

talar dels arbetsmiljöskäl, dels löntagarnas behov av arbetstidsscheman

som går att förena med familjelivets krav och att kunna planera och

förutse sin arbetstid. Det torde emellertid finnas möjligheter att nå

fram till arbetstidsavtal som förenar ökade möjligheter för individen

att få inflytande över arbetstidens förläggning med ett ur

produktionssynpunkt mer rationellt arbetstidsuttag.

Förvärvsfrekvensen är internationellt sett mycket hög på den svenska

arbetsmarknaden. År 1989 tillhörde 85 procent av kvinnorna i åldern

20--64 år arbetskraften liksom 90 procent av männen i motsvarande ålder.

I ett samhälle där både kvinnor och män förvärvsarbetar i så stor

utsträckning ställs stora krav på en flexibel arbetstidspolitik.

Vid remissbehandlingen av semesterkommitténs och arbetstidskommitténs

betänkanden har det visat sig att det finns ett brett stöd för reformer

som ger en större grad av flexibilitet och valfrihet i arbetstiden.

Enligt min mening är det också väsentligt att beakta de önskemål som

finns om större rättvisa i fråga om arbetstider.

Den utmaning vi står inför på 1990-talet på arbetstidens område är att

förena löntagarnas önskemål om inflytande över de egna arbetstiderna,

rättvisa mellan olika löntagargrupper och de krav som finns på en

rationell produktion. Det gäller att skapa en balans mellan dessa olika

önskemål. Det är rimligt att lagstiftningen på arbetstidens område inte

avviker från de förhållanden som rent faktiskt råder på arbetsmarknaden.

Semesterlönegrundande frånvaro

Bakgrund

En arbetstagare skall normalt arbeta in rätten till betalda

semesterdagar. Utöver sådan inarbetad semesterlön kan arbetstagaren vara

berättigad till semesterlön för s.k. semesterlönegrundande frånvaro.

Sverige antog år 1977 ILO:s konvention (nr 132) om semester. Enligt

konventionen skall frånvaro i arbetet av sådana skäl, varöver

arbetstagaren ej råder räknas in i tjänstetiden. Som exempel på sådan

frånvaro nämns sjukdom, skada eller havandeskap.

Redan i den första semesterlagen, som trädde i kraft 1938, fanns

bestämmelser om att viss frånvaro var semesterlönegrundande. Det gällde

då endast arbetsskada samt viss militärtjänst. Sedan har den

semesterlönegrundande frånvaron gradvis utökats.

Den semesterlönegrundande frånvaron regleras numera i 17 §

semesterlagen. Där räknas upp ett antal olika typer av frånvarodagar som

grundar rätt till semesterlön. Gemensamt för dessa dagar är enligt

förarbetena till lagen att de avser frånvaro som arbetsgivaren normalt

bör ha att räkna med t.ex. ledighet på grund av sjukdom, viss ledighet

för vård av barn, och viss ledighet i samband med utbildning eller

militärtjänst.

Genom den nu gällande semesterlagen, som trädde i kraft den 1 januari

1978, gjordes en kraftig utvidgning av den semesterlönegrundan de

frånvaron. Detta skedde på grundval av ett förslag från 1974 års

semesterkommitté. Kommittén hade föreslagit en ännu större utvidgning

men hade förutsatt att kostnaderna skulle fördelas på alla arbetsgivare,

för att inte en enskild arbetsgivare skulle drabbas orimligt hårt om

någon av arbetstagarna råkade ut för t.ex. en långva rig sjukdom eller

annan frånvaro som grundade rätt till semesterlön. Kostnaderna borde

enligt kommitténs förslag jämnas ut genom att en begränsad riskfond

inrättades hos riksförsäkringsverket.

I propositionen 1976/77:90 (s. 124) avvisade departementschefen tanken

på en fond. Detta förslag hade kritiserats kraftigt av

remissinstanserna. Departementschefen förklarade att han skulle

återkomma till frågan och föreslå en förnyad utredning rörande tänkbara

system för en kostnadsfördelning. En sådan utredning tillsattes år 1978

men lades ner år 1980 med hänsyn till de dåvarande samhällsekonomiska

förutsättningarna.

Den vanligaste orsaken till semesterlönegrundande frånvaro är sjukdom.

År 1988 uppgick det totala antalet sjukdagar hos arbetsgivare utanför

den statliga sektorn till 11,9 milj. Antalet semesterlönegrundande dagar

för vård av barn var 3,6 milj. och för övrig semesterlön egrundande

frånvaro ca 0,1 milj. Den semesterlön som avser frånvaro på grund av

sjukdom kan antas var mer jämnt fördelad över arbets marknaden än den

som avser ledighet för vård av barn.

Semesterlagen innehåller vissa bestämmelser om sparande av semester

(18--23 §§). En arbetstagare, som under ett semesterår har rätt till mer

än tjugo betalda semesterdagar med lön, får av överskjutande sådana

dagar spara en eller flera till ett senare semesterår. Semesterdagar som

inte är förenade med rätt till lön får in te sparas.

Arbetstagare som är tjänstlediga för att fullgöra uppdrag kan helt eller

delvis förlora sin rätt till semesterdagar med lön från arbetsgivaren.

En följd av detta blir att de inte har samma möjlighet att spara

semester som andra.

Reformkrav

Kostnaderna för den semesterlönegrundande frånvaron har under lång tid

uppmärksammats av vissa arbetsgivarorganisationer. Svenska

Frisörföreningen och Småföretagens Riksorganisation har i skrivelser

till arbetsmarknadsdepartementet hemställt att kostnaderna borde

fördelas på samtliga arbetsgivare så att den som betalar ut ersättning

under frånvarotiden också svarar för semesterlönen. Skrivelser har också

inkommit från företag som pekar på vad det innebär när en rehabilitering

avbryter en sjukfrånvaroperiod. Har denna varat över 180 dagar är den

inte längre semesterlönegrundande. Misslyckas rehabiliteringen, börjar

en ny semesterlönegrundande sjukfrånvaroperiod löpa med åtföljande

kostnader för arbetsgivaren.

I propositionen 1989/90:59 Den sjätte semesterveckan förklarade den

dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet att frågan om en mer

rättvis fördelning av kostnaderna för den semesterlönegrundande

frånvaron skulle komma att övervägas. I betänkandet 1989/90:AU 21

konstaterar arbetsmarknadsutskottet att nuvarande regler kan föranleda

att småföretagare av ekonomiska skäl avstår från att anställa t.ex. unga

kvinnor. Av såväl jämställdhets- som rättviseskäl anser utskottet att

semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro bör ses över i

syfte att undanröja de negativa konsekvenser de har för små företag.

Enligt utskottet bör regeringen snarast återkomma till riksdagen m ed

förslag till förändring av reglerna för den semesterlönegrundande

frånvaron (rskr.143).

Även i ett betänkande från utbildningsutskottet (1989/90:UbU27)

behandlas frågan om den semesterlönegrundande frånvaron. Anledningen är

en skrivelse den 22 mars 1990 till bl.a. utbildningsutskottet från

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). I skrivelsen utvecklar SAF sitt

missnöje över att regeringens förslag i propositionen 1989/90:102 om

reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare innebär en utvidgning

av arbetsgivarens skyldighet att svara för semesterlön under ledighet.

Utbildningsutskottet hänvisar i sitt betänkande till

arbetsmarknadsutskottets ovan redovisade uttalande och hemställer att

riksdagen bör ge regeringen till känna att frågan om semesterlön vid

ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare bör tas upp

i den ifrågavarande översynen (rskr. 279).

Regeringen uppdrog den 23 augusti 1990 åt riksrevisionsverket (RRV) att

kartlägga tillämpningen av lagen (1986:163) om rätt till ledighet vid

deltagande i grundläggande svenska för invandrare. Uppdraget redovisades

den 19 oktober 1990 och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.

Utredningsuppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillsätts för att undersöka om mer

flexibla regler för arbetstid och semester bör införas i svensk

lagstiftning samt se över semesterlagens regler om semester

lönegrundande frånvaro.

Mer flexibla arbetstidsregler

Utredaren bör undersöka möjligheterna att öka flexibiliteten i

arbetstids- och semesterlagstiftningen så att löntagarnas inflytande

över den egna arbetstiden och möjligheterna till en rationell produktion

kan öka.

En väg som utredaren därvid bör pröva är att införa bestämmelser om en

årsarbetstid. En övergång till årsarbetstid skulle beröra både

arbetstids- och semesterlagen. Utredaren bör undersöka om det är

lämpligt att föra samman dessa laga r i en lag. Om en sådan lösning inte

förordas bör utredaren i stället undersöka möjligheterna att åstadkomma

flexibilitet inom ramen för nu befintliga lagar. Det kan ske genom

förändrade bestämmelser i sak eller genom att semesterlagen görs

dispositiv så att det blir möjligt att träffa kollektivavtal om mer

flexibla arbetstids- och semesterregler.

Oberoende av vilken lösning utredaren väljer måste det självfallet även

i framtiden finnas bestämmelser som på olika sätt begränsar

arbetstidsuttaget och garanterar arbetstagarna möjlighet till vila och

rekreation. Skyddet för arbetstagarna i detta hänseende måste

upprätthållas.

Utredaren bör också föreslå hur sådana begränsningsregler bör vara

utformade samt anvisa hur man skall lösa de problem som kan uppstå vid

övergången till ett ev. nytt system.

En allmän utgångspunkt för uppdraget är att de enskilda arbetstagarna

bör ges bättre möjligheter att påverka sina arbetstider och sin

semester. Utredaren bör t.ex. undersöka dels om man bör skapa

möjligheter för arbetstagare att ta ut en del av semestern i form av

arbetstidsförkortning under en viss tid, dels om man bör öka

möjligheterna att variera arbetstiden och semestern från ett år till ett

annat.

Förutom den tidigare nämnda ILO-konventionen om semester har Sverige

godkänt ILO:s konvention (nr 47) om arbetstidens förkortning till 40

timmar i veckan. Åtagandena enligt de båda konventionerna skall

självfallet beaktas av utredaren.

Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 31 mars 1992.

Semesterlönegrundande frånvaro

Utredaren bör ta reda på om det faktiskt förhåller sig så att små

företag har oproportionerligt stora kostnader för semesterlönegrun dande

frånvaro. Kartläggningen bör särskilt visa hur det förhåller sig när det

gäller de mest betydande anledningarna för semesterlönegrundande

frånvaro, nämligen sjukdom och ledighet för vård av barn. En

särredovisning bör också göras beträffande ledighet för grundläggande

svenskundervisning för invandrare. Utredaren bör därvid ta del av den

kartläggning som RRV nyligen har genomfört.

Utredaren bör därefter, utan att inskränka löntagarnas rätt till

ersättning, föreslå ändringar i regelsystemet. Ändringarna skall de ls

åstadkomma en mer rättvis fördelning mellan olika arbetsgivare, dels

hindra att en enskild arbetsgivare drabbas orimligt hårt i samband med

en rehabilitering. Vidare skall utredaren föreslå ändringar i

semesterlagen som gör det möjligt för den som är tjänstledig från en

anställning för att fullgöra ett uppdrag och som därvid förlorar en

eller flera semesterdagar med lön att kunna spara samma antal

semesterdagar som han annars skulle ha haft rätt att spara. Reglerna bör

utformas så att de inte leder till överkompensation för arbetstagarna.

Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 1 juli 1991.

Ramar för utredningens arbete

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningförslagens

inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningen skall vidare

analysera och redovisa effekterna av sina förslag ur ett

jämställdhetsperspektiv.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda om mer flexibla regler för

arbetstid och semester skall införas i svensk lagstiftning samt se över

semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro.

att besluta om sakkunniga, referensgrupper, experter, sekreterare och

annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)