Dir. 1991:70

Direktiv om översyn av marknadsföringslagen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-08

Mitt förslag

Bakgrund

Marknadsföringslagen

Harmonisering med EGs regelverk

Behovet av utredning

Uppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1991:70

Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-08

Statsrådet Wallström anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas för att göra en översyn av

marknadsföringslagen (1975:1418).

Utredaren skall

-- undersöka om marknadsföringslagens syften tillgodoses på bästa sätt

inom ramen för dess nuvarande bestämmelser och vid behov före slå

förändringar,

-- även i övrigt lämna sådana förslag till förändringar av

marknadsföringslagstiftningen som behövs för att tillgodose

konsumenternas och näringsidkarnas intressen av väl fungerande

spelregler på marknaden,

-- lämna de förslag som behövs för att den svenska

marknadsföringslagstiftningen skall stå i överensstämmelse med EGs

regler.

Bakgrund

Inledning

Effektiviteten i det marknadsekonomiska systemet är av största betydelse

för konsumenternas välfärd. Enligt den ekonomiska teorin fungerar detta

system så, att utbudet på marknaden visserligen initieras av

producenterna men att konsumenternas fria val avgör utbudets innehåll.

En ytterligare drivkraft i marknadsekonomin är konkurrensen mellan

företagen. En fungerande konkurrens främjar effektiviteten inom

näringslivet och driver fram ett brett och kvalitativt bra utbud av

varor och tjänster till så låga priser som möjligt.

Konkurrensen på marknaden fungerar emellertid inte alltid

tillfredsställande. Företagens marknadsföring är ibland vilseledande för

konsumenterna. Den ger inte heller alltid tillräcklig information för

att konsumenterna skall kunna göra väl övervägda val. Olika åtgärder för

att stärka konsumenternas ställning har därför vidtagits. Bl.a. har

lagstiftningen på konsumentområdet successivt byggts ut. Ett viktigt

inslag i konsumentpolitiken är att i första hand stimulera företagen

till egna åtgärder för att förbättra förhållandena för konsumenterna.

Ett annat viktigt inslag är frivilliga överenskommelser mellan

näringslivet och konsumentmyndigheterna.

Marknadsföringslagen

Marknadsföringslagen (1975:1418) innehåller den grundläggande

regleringen av reklam och annan marknadsföring. Lagen har till ändamål

att främja konsumenternas intressen i samband med näringsidkares

marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter och att motverka

marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare (1

§).

Marknadsföringslagens materiella bestämmelser är i första hand de tre

s.k. generalklausulerna om otillbörlig marknadsföring (2 §),

informationsskyldighet (3 §) och produktotjänlighet (4 §).

Med stöd av dessa generalklausuler kan marknadsdomstolen besluta om

förbud och ålägganden för näringsidkare vid vite.

I materiellt hänseende innehåller marknadsföringslagen dessutom tre

straffsanktionerade bestämmelser (6-8 §§).

Konsumentverket skall enligt sin instruktion (1990:1179) utarbeta

riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och produktutformning.

Sådana riktlinjer har utarbetats för en rad områden. Riktlinjerna antas

vanligen av konsumentverket efter samråd med företrädare för

näringslivet. Riktlinjerna är formellt sett inte bindande utan har

rättsligt sett karaktär av rekommendationer till näringslivet.

Tanken bakom marknadsföringslagen är att de närmare spelreglerna skall

växa fram efter hand och under medverkan av företrädare för berörda

intressen.

Under de år generalklausulerna i 2 och 3 §§ gällt har en omfattande

rättspraxis utvecklats. Marknadsdomstolens avgöranden -- hittills fler

än 300 beslut -- preciserar och fyller ut generalklausulernas

innehåll till vägledning för marknadens aktörer och för den

marknadsbevakning som konsumentverket/KO har till uppgift att bedriva.

Även konsumentverkets riktlinjer ger hållpunkter för hur

generalklausulerna skall tillämpas och bidrar till att ge dem innehåll.

Praxis från marknadsdomstolen har i många fall legat till grund för

förhandlingsöverenskommelser mellan konsumentverket/KO och berörda

branschorganisationer. På så sätt har rättsutvecklingen på området

förstärkts. Inom näringslivet har också olika egenåtgärdssystem

utvecklats i linje med de värderingar som lagen ger uttryck för.

Marknadsdomstolens praxis har självfallet också stor betydelse som

riktmärke för konsumentverkets/KOs bedömning av en mångfald anmälda

reklamkampanjer etc, liksom för näringslivets egna åtgärder för att

stävja övertramp inom de egna leden.

I vissa andra lagar finns också regler som ställer krav på

näringsidkarna i fråga om reklam och information till konsumenterna vid

marknadsföring. Regler som anknyter till marknadsföringslagen finns i

konsumentkreditlagen (1977:981), konsumentförsäkringslagen (1980:38),

lagen (1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av

alkoholdrycker, lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om

marknadsföring av tobaksvaror, produktsäkerhetslagen (1988:1604) och

prisinformationslagen (1991:601). Bestämmelser om annonser i

televisionen har nyligen införts i radiolagen (1966:755).

Inom regeringskansliet pågår arbete med en lagrådsremiss som berör

marknadsföringen av tobaksvaror och det kan bli aktuellt att flytta

reglerna därom till en ny tobakslag.

I prop. 1990/91:175 om vissa folkhälsofrågor (s. 122 ff) har regeringen

till riksdagen redovisat bedömningen, att frågan om att begränsa

marknadsföringen av snabbvinsatser behöver utredas närmare, samt att

detta bör kunna ske i den planerade översynen av marknadsföringslagen.

I promemorian (Ds 1990:84) Ny konsumentkreditlag föreslås att en ny lag

om konsumentkrediter skall ersätta den gällande konsumentkreditlagen.

Promemorian har remissbehandlats. Frågan bereds för närvarande inom

justitiedepartementet. En lagrådsremiss har aviserats till hösten 1991.

Harmonisering med EGs regelverk

Förhandlingarna mellan EG och EFTA om ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde har som målsättning att skapa ett homogent europeiskt

ekonomiskt samarbetsområde (EES) baserat på ett enhetligt gemensamt

regelverk.

Tanken är att relevanta delar av EGs existerande regelverk (acquis

communautaire) skall tjäna som utgångspunkt för samarbetet. Inför ett

EES-avtal aktualiseras därför lagstiftningsåtgärder på en rad områden

för att uppnå harmonisering med EGs regelverk. När det gäller

marknadsföringslagstiftningen är det som skall beaktas i första hand

rådsdirektivet den 10 september 1984 rörande anpassningen av

medlemsstaternas lagar, förordningar och administrativa bestämmelser om

vilseledande reklam (84/450/EEG).

Behovet av utredning

Huvuddelen av bestämmelserna i marknadsföringslagen har varit i kraft i

närmare 20 år. Erfarenheterna av lagen är goda. Konsumenternas ställning

har successivt kunnat stärkas inom ramen för lagens bestämmelser. Sedan

lagen kom till har dock sättet för och omfattningen av marknadsföringen

förändrats i betydelsefulla avseenden.

Konsumenterna är nu i större utsträckning än tidigare utsatta för reklam

och annan marknadsföring. Utbudet av varor och särskilt av

tjänster har ökat kraftigt. Marknadsföringen tar i dag också sikte på en

delvis annan konsumtion än tidigare. Marknadsföringen har funnit nya

vägar och metoder. Den torde i dag ha större genomslagskraft än

tidigare, inte minst genom tillkomsten av nya medier och ny teknik.

Bland de nya formerna märks bl.a. TV-shopping och telefonförsäljning.

Ett ökande antal hushåll i Sverige kan nu ta del av TV-reklam. Därigenom

når marknadsföringen vissa grupper, särskilt barn och ungdomar, i större

utsträckning än tidigare. Marknadsföringen har också blivit alltmer

internationell och gränsöverskridande.

Också harmoniseringen med EGs regler ställer särskilda krav på den

svenska lagstiftningen om marknadsföring.

Regeringen har fått flera framställningar med yrkanden om en översyn av

marknadsföringslagen.

Konsumentverket har i en skrivelse den 11 oktober 1990 till regeringen

(dnr C 90/2055/MA) anfört att det finns anledning att nu över väga vissa förändringar i lagen i syfte att göra den effektivare och för

att bättre tillgodose konsumenternas och företagens intressen av väl

fungerande spelregler på marknaden. Verkets analys utgår ifrån att lagen

har varit i kraft under lång tid och från de förändringar av marknaden

och företagens marknadsföring som har skett. Det internationella

perspektivet lyfts fram. Verket anser inte att det finns anledning att

ifrågasätta den grundläggande strukturen i det marknadsrättsliga

systemet. Frågor som verket menar särskilt bör prövas är möjligheterna

att effektivisera sanktionssystemet samt precisera lagens

generalklausuler om otillbörlig marknadsföring och information.

Sveriges Industriförbund har -- med överlämnande av promemorian

''Marknadsföringslagens regler rörande kombinationserbjudanden'' -- i en

skrivelse den 5 juni 1990 hemställt att regeringen förelägger riksdagen

förslag om att 7 och 8 §§ marknadsföringslagen upphävs (dnr

C90/1230/MA). Sammanfattningsvis anser Industriförbundet att

bestämmelserna i fråga motverkar en effektiv konkurrens och att en rad

från konsumentsynpunkt klart förmånliga erbjudanden förhindras eller

försvåras.

Grossistförbundet Svensk Handel har i en skrivelse till regeringen den

14 november 1990 (dnr C 90/1230/MA) anfört att förbundet anser att en

översyn av marknadsföringslagen är berättigad med hänsyn till den tid

som lagen har varit i kraft samt den internationalisering och utveckling

av informationsteknologin som skett sedan lagen tillkom. Förbundet tar

särskilt upp frågor om konkurrensneutralitet inom ramen för

näringslivets egenåtgärder samt problem som finns med s.k. negativ

säljmetod. Förbundet framhåller att den grundläggande strukturen i det

befintliga marknadsrättsliga systemet bör behållas även i framtiden.

Inom ramen för arbetet i Nordiska ämbetsmannakommittén för

konsumentfrågor (NÄK) har ett flertal utredningar gjorts angående

marknadsföring. På uppdrag av de nordiska konsumentministrarna övervägs

för närvarande frågan om gemensamma nordiska regler för TV-reklam.

Mot bakgrund av utvecklingen av marknadsföringen, den ökade

internationaliseringen och de erfarenheter som vunnits om hur lagstiftni ngen kan göras mer effektiv anser jag att det finns skäl att nu göra en

översyn av marknadsföringslagen. En särskild utredare bör därför

tillkallas för att göra en sådan översyn.

Uppdraget

Det är angeläget att vår marknadsföringslagstiftning är så utformad att

den fungerar under de förändrade marknadsförhållandena som jag har

redovisat.

Utredaren bör därför undersöka om marknadsföringslagens syften

tillgodoses på bästa sätt inom ramen för lagens nuvarande bestämmelser

och vid behov föreslå förändringar. En utgångspunkt skall därvid vara

att lagstiftningen måste vara tillräckligt effektiv för att

tillgodose konsumenternas och näringsidkarnas intresse av väl fungerande

spelregler på marknaden. Utredaren skall särskilt överväga vilka

anpassningar som kan komma att krävas för att den svenska marknadens

spelregler skall fungera effektivt i en situation då vi får en mer öppen Europamarknad.

Som konsumentverket har föreslagit bör undersökas i vilka avseenden

lagens krav närmare kan preciseras och hur lagens sanktionssystem bör

vara utformat för att bli effektivt. I det sammanhanget bör övervägas om

förändringar är motiverade i fråga om de förbud som nu ställs upp i 7

och 8 §§. Utredaren bör när det gäller frågor om sanktioner m.m. och i

den mån de är tillämpliga beakta de förslag konkurrenskommittén har lagt

fram i sitt betänkande (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd.

Utredaren skall lämna de förslag som behövs för att den svenska

lagstiftningen skall stå i överensstämmelse med EGs regler på

marknadsföringsområdet och kunna fungera väl inom Europamarknaden.

Den ökade betoningen i 1986 års konsumentpolitiska beslut (prop.

1985/86:121, LU34, rskr. 292) på näringslivets självsanerande

egenåtgärder för att lösa och förebygga konsumentproblem bör tjäna som

utgångspunkt för utredarens överväganden. Näringslivets

förstahandsansvar för den egna marknadsföringen bör ligga fast.

Utredaren bör följa och analysera utvecklingen på egenåtgärdsområdet och

vid behov lägga fram förslag till åtgärder. Utredarens överväganden bör

ske i första hand med hänsynstagande till konsumenternas intressen. Även

näringsidkarnas skydd mot otillbörliga marknadsföringsåtgärder bör dock

beaktas.

Marknadsföringslagen har sedan den tillkom kompletterats med ett antal

speciallagar med regler om marknadsföring för olika områden som

tillämpas med stöd av marknadsföringslagens sanktionssystem, bl. a.

alkohol- och tobaksreklamlagarna. Utredaren bör beakta behovet av

samordning mellan marknadsföringslagen och dessa speciallagar. I det

sammanhanget bör utredaren också beakta vad som sägs i prop. 1990/91:175

angående marknadsföring av snabbvinsatser.

Det bör i övrigt stå utredaren fritt att i den mån det är lämpligt

föreslå åtgärder för att uppnå samordning av den marknadsrättsliga

lagstiftningen i stort, samt att ta upp och lämna förslag även

beträffande andra frågor.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens allmänna

kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredaren skall också

beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utreda re angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren skall ange eventuella kostnadskonsekvenser av de förslag som

läggs fram samt även lämna förslag till finansiering av de merkostnader

som kan uppstå på grund av förslagen.

Utredaren bör redovisa sina överväganden och förslag som rör

EG-harmoniseringen av de svenska marknadsföringsreglerna senast den 1

mars 1992 samt uppdraget i övrigt senast den 31 december 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att

regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra

ärenden rörande marknadsföring

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av marknadsföringslagen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Civildepartementet)