Dir. 1991:75

Översyn av arbetsmiljölagen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-22

Mitt förslag

Bakgrund

Arbetsställebegreppet

Produktsäkerhet

Sanktionssystemet

Utredningsuppdraget

Arbetsformer m.m.

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:75

Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-22

T.f. chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet G. Andersson,

anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över delar

av arbetsmiljölagen (1977:1160).

Utredaren skall utreda

-- behovet av nya eller ändrade ansvars- och samverkansregler med

avseende på entreprenadanställda och liknande arbetstagargrupper,

-- avgränsningen av arbetsställebegreppet,

-- vilka kompletteringar av produktsäkerhetsreglerna som behövs,

-- vissa frågor om sanktionssystemet samt

-- utformningen av de grundläggande bestämmelserna i 1--3 kap.

Bakgrund

Entreprenadverksamhet m.m.

Många arbeten på både fasta och mer tillfälliga arbetsplatser överlåts

ofta åt särskilt anlitade entreprenadföretag. Det kan gälla

installations-, tillsyns-, underhålls- och reparationsarbeten.

Entreprenad är också vanligt när det gäller fastighetsskötsel, lokalvård

och varudistribution. Skogsarbete samt byggnads- och anläggningsarbete,

som i stor utsträckning sker på tillfälligt upprättade arbetsplatser,

bedrivs också ofta i dessa former. En annan form av anlitande av

arbetskraft, som har blivit allt vanligare, är inhyrning av arbetskraft.

När arbete på ett fast arbetsställe läggs ut på entreprenad kommer det

primära ansvaret för arbetsmiljön för de entreprenadanställda i regel

att ligga på deras arbetsgivare, dvs. någon annan än den som är

arbetsgivare i den ordinarie verksamheten på arbetsstället och den som

råder över arbetsstället. Motsvarande gäller när en arbetsgivare hyr in

arbetskraft. Även vid andra entreprenader och vid arbeten som utförs

under liknande förhållanden, t.ex. på tillfälliga arbetsplatser, har

arbetsgivaren begränsade möjligheter att bestämma om förhållandena på

arbetsplatsen. I många fall bedrivs arbete samtidigt av flera företag

inom ramen för ett s.k. gemensamt arbetsställe, med de behov som då

finns att samordna skyddsåtgärder och skyddsverksamhet.

I arbetsmiljölagen finns bl.a. regler om samordningsansvar på gemensamma

arbetsställen och om ansvar för den som råder över ett arbetsställe.

Reglerna tar sikte på entreprenadarbeten och andra arbeten som utförs på

arbetsställen över vilka den egna arbetsgivaren inte råder. Den nya

bestämmelsen i 7 kap. 9 § arbetsmiljölagen, som ger möjlighet att rikta

krav på undersökning av skyddsförhållandena mot upplåtare av lokal,

markområde eller utrymme under jord, kan också få betydelse i dessa fall

(prop. 1990/91:140, AU22, rskr. 302, s. 105-106).

Arbetsmiljökommissionen har pekat på en utveckling mot uppdelning av

verksamheter i mindre fristående resultatenheter och ökat utnyttjande av

entreprenörer och ensamföretagare (SOU 1990:49 s. 100-102).

Arbetsgivaren har, enligt kommissionen, i dessa fall ofta små

möjligheter att själv påverka arbetstagarnas arbetsmiljöförhållanden och

kan också få svårt att tillämpa en helhetssyn t.ex. i

rehabiliteringssammanhang.

Kommissionen föreslår att arbetsmiljölagens regler om samordningsansvar

och ansvar för den som råder över ett arbetsställe, upplåter lokaler

m.m. ses över. Enligt kommissionen bör det införas ett direkt ansvar för

den som råder över ett arbetsställe och för lokalupplåtare för sådana

arbetsmiljöförbättrande åtgärder, som inte kan utkrävas av arbetsgivare

som t.ex. hyr lokalerna eller har anställda som tillfälligt utför arbete

på ett arbetsställe.

Frågan om arbetsmiljön för inhyrd arbetskraft har behandlats bl.a. i

samband med arbetet med en ny arbetsförmedlingslag (se Ds 1989:30 och

prop. 1990/91:124).

För skyddsombuds och eventuella skyddskommittéers möjlighet att verka

till förmån för nu aktuella arbetstagargrupper gäller också särskilda

begränsningar. De entreprenadanställda och inhyrda arbetstagare står

utanför den verksamhet som bedrivs av de på arbetsstället utsedda

skyddsombuden och av eventuell skyddskommitté. Det innebär bl.a. att ett

skyddsombud på ett sådant arbetsställe inte kan med stöd av 6 kap. 7§

arbetsmiljölagen avbryta ett farligt arbete som utförs inom ramen för

entreprenaden. Även skyddsombud för den entreprenadanställde eller

skyddsombud för annan arbetstagare som tillfälligt vistas på

arbetsstället kan ha svårt att verka, eftersom det i arbetsmiljölagen

saknas regler om rätt till tillträde till sådana arbetsplatser där en

annan arbetsgivare råder än den som avses med uppdraget. Dessa

förhållanden innebär att nu aktuella arbetstagare i praktiken kan sakna

det skydd och det inflytande över arbetsmiljön som samverkanssystemet

skall ge.

Arbetarskyddsstyrelsen har i en skrivelse uppmärksammat problemet med

skyddsombudens tillträdesrätt. Styrelsen konstaterar också att det har

kommit fram flera uppgifter om att skyddsombud vägrats tillträde till

gemensamma arbetsställen för att bevaka arbetsmiljön hos

entreprenadföretag och andra tillfälliga verksamheter. Styrelsen

hemställer därför att bestämmelsen i 6 kap. 6§ arbetsmiljölagen

kompletteras, så att tillträdesrätt tillförsäkras på samtliga

arbetsställen som ombudet behöver besöka på grund av sitt uppdrag.

Arbetsställebegreppet

I första hand samverkansbestämmelserna i 6 kap. arbetsmiljölagen men

även bestämmelsen i den nya 3 kap. 2 a § om ett ansvar för

arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet samt vissa bestämmelser

om tillsyn i 7kap. arbetsmiljölagen utgår från ett arbetsställe begrepp. Enligt förarbetena till arbetsmiljölagen skall med arbetsställe

förstås det lokala, avgränsade område, inom vilket arbetsgivare i och

för sin verksamhet bedriver arbete, oavsett om detta utförs i

arbetslokal, i det fria eller under jord (prop. 1976/77:149 s.379-380).

När det gäller samverkansbestämmelsernas tillämpning på lokala

förhållanden har bestämningar av arbetsställe även gjorts i olika

kollektivavtal.

Enligt arbetsmiljökommissionen (SOU 1990:49 s. 102) kan det ifrågasättas

om inte arbetsställebegreppet i arbetsmiljölagen behöver kompletteras

och utvecklas. När det gäller arbetsgivares och arbetstagares

möjligheter att lokalt avgränsa arbetsstället anser kommissionen att det

kan finnas behov av att i lagstiftningen utveckla vissa grundkrav.

Arbetsställebegreppet, bl.a. som ram för lokal partssamverkan, bör

därför, enligt kommissionen, ses över (SOU 1990:49 s.178).

Produktsäkerhet

I den av riksdagen nyligen antagna propositionen om arbetsmiljö och

rehabilitering (prop. 1990/91:140, AU22, rskr. 302) har jag behandlat

vissa frågor om produktsäkerhet och produktkontroll. Som jag angav i det

sammanhanget kan arbetsmiljölagen sägas fylla en funktion som

produktsäkerhetslag på arbetslivets område. Reglerna om

leverantörsansvar för tekniska anordningar och s.k. farliga ämnen, dvs.

kemiska produkter som kan innebära risk för ohälsa eller olycksfall, ger

möjlighet att ingripa i enskilda fall mot att från arbetsmiljösynpunkt

bristfälliga produkter tillhandahålls, om det behövs för att förebygga

ohälsa och olycksfall.

Genom de möjligheter att ställa krav på produktinformation -- bl.a. vid

marknadsföringen av produkter -- som införs genom ändringar

i arbetsmiljölagen ges ytterligare möjligheter till ingripande. Genom

att även införa en befogenhet för tillsynsmyndigheterna att hos

leverantören inhämta tillgängliga upplysningar om till vilka en produkt

överlåtits eller upplåtits har det skapats bättre möjligheter att

ingripa mot redan levererade produkter. Tillsammans med de berörda

reglerna om produktinformation skulle produktsäkerhetsregleringen i

arbetsmiljölagen därmed närma sig den i produktsäkerhetslagen

(1988:1604). Den möjlighet till åläggande om återkallelse av

bristfälliga produkter eller åläggande om varningsinformation som ges i

produktsäkerhetslagen erbjuds emellertid inte i arbetsmiljölagen.

Produktkontrollen kommer att förändras som en följd av Sveriges närmande

till EG. Förändringarna innebär bl.a. att det hittillsvaran de systemet med myndighetskontroll av produkter innan de avlämnas för

att tas i bruk i arbetet frångås. Det är därför angeläget att

se över och anpassa produktsäkerhetsreglerna i arbetsmiljölagen till de

nya förutsättningarna. Produktsäkerhetsreglerna bör vara så utformade

att de gör det möjligt att på ett effektivt sätt ingripa mot

leverantörsledet även sedan produkterna marknadsförts eller levererats

till användarna (se redogörelse för produktkontroll inom EG m.m. prop.

1990/91:140 s. 82-90).

Inom EG arbetar man med ett direktiv om produktsäkerhet, vilket kan

komma att omfatta även produkter för yrkesmässig användning.

Sanktionssystemet

Arbetsmiljökommissionen har tagit upp vissa frågor om sanktionssystemet

i arbetsmiljölagen, vilka kommissionen ansåg behövde ses över

ytterligare (SOU 1990:49 sid. 178).

Den allmänna utformningen av 1-3 kap.

I sitt yttrande över den lagrådsremiss som föregick propositionen

1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering tog lagrådet upp frågan om

utformningen av de grundläggande bestämmelserna i 1-3 kap.

arbetsmiljölagen. Lagrådet ifrågasatte om dessa bestämmelser fått en

sådan utformning att de går att tillämpa fullt ut efter sin ordalydelse.

Lagrådet menar bl.a. att den avvägning som måste göras mellan å ena

sidan risken för ohälsa eller olycksfall och å andra sidan t.ex. vikten

av att arbetet utförs och kostnaderna för att minska hälso- och

olycksfallsrisken inte kan utläsas av bestämmelserna i 1-3 kap. Enligt

lagrådet ger arbetsmiljölagen än mindre besked om vilka principer som

skall vara vägledande när exempelvis nyttoaspekten hos en viss

verksamhet skall vägas mot risken för ohälsa och olycksfall. Enligt

lagrådets mening bör det av lagtexten kunna utläsas att kravet på en god

arbetsmiljö kan behöva vägas mot andra viktiga intressen. Det är vidare

önskvärt att lagtexten åtminstone ger någon antydan om vilken tyngd som

skall tillmätas olika faktorer vid denna avvägning.

Utredningsuppdraget

En särskild utredare bör mot den angivna bakgrunden tillkallas för att

göra en översyn av arbetsmiljölagen i följande avseenden.

-- Utredaren bör undersöka vilka problem som finns då arbetsmiljölagen

skall tillämpas på entreprenadverksamhet, ut- och inhyrning av

arbetskraft och liknande verksamheter som bedrivs på tillfälliga

arbetsställen eller andra arbetsställen över vilka arbetsgivaren inte

råder eller där dennes möjligheter till kontroll är begränsade.

Utredaren bör därefter överväga hur skyddsansvaret för aktuella

arbetstagargrupper samt reglerna om samverkan, dvs. skyddsombuds och

skyddskommittéers uppgifter i dessa sammanhang, bör vara utformade.

Utgångspunkten skall vara att de berörda arbetstagarna inte skall vara

sämre ställda än andra när det gäller skyddsåtgärder samt inflytande

över arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet. Därvid bör särskilt beaktas

vad som har förts fram i framställningen från arbetarskyddsstyrelsen om

skyddsombuds tillträde till gemensamma arbetsställen samt

arbetsmiljökommissionens synpunkter i nu aktuella delar.

-- Utredaren bör se över arbetsställebegreppet i arbetsmiljölagen samt

utreda behovet av kriterier för detta begrepp i lagtexten och

hur dessa kriterier i så fall bör vara utformade.

-- Utredaren bör utreda vilka ändringar eller kompletteringar som bör

göras i arbetsmiljölagens produktsäkerhetsregler för att öka

möjligheterna att ingripa mot att från arbetsmiljösynpunkt bristfälliga

produkter släpps ut på marknaden eller medför risk för ohälsa eller

olycksfall sedan de har överlåtits eller upplåtits för användning i

arbetslivet. Den minskade förhandsprövning av produkter i form av

myndighetskontroll som förändringarna av produktkontrollen innebär bör

vara av avgörande betydelse för reglernas utformning.

Produktsäkerhetsregleringen i produktsäkerhetslagen bör också särskilt

beaktas. Reglerna om produktsäkerhet för produkter avsedda för

yrkesmässig användning bör i princip vara utformade så att det inte ges

sämre möjligheter att ingripa mot sådana produkter än mot andra. Vidare

bör hänsyn tas till det arbete som bedrivs inom EG med ett direktiv om

produktsäkerhet samt de åtaganden som Sverige gör i ett EES-avtal.

-- Utredaren bör vidare utreda effektiviteten i sanktionssystemet i

arbetsmiljölagen och därvid överväga de synpunkter som

arbetsmiljökommissionen lämnat i hithörande frågor.

-- Utredaren bör slutligen ta ställning till behovet av åtgärder med

anledning av lagrådets synpunkter på utformningen av de grundläggande

bestämmelserna i 1-3 kap. arbetsmiljölagen.

-- Utredaren bör föreslå de lagändringar som föranleds av de olika

delarna av uppdraget.

-- Utredaren skall belysa de kostnadsmässiga och andra konsekvenser som

ett genomförande av förslagen skulle medföra. Om utredaren lägger fram

förslag till kostnadskrävande åtgärder skall även anges hur kostnaderna

skall finansieras.

Arbetsformer m.m.

Utredaren bör i sitt arbete, särskilt när det gäller utformningen av

samverkansreglerna i arbetsmiljölagen, samråda med den kommitté som

tillsatts för att se över den arbetsrättsliga lagstiftningen.

För utredarens arbete gäller vidare direktiven (dir. 1984:5) angående

utredningsförslagens inriktning samt vad regeringen har föreskrivit om

beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Utredarens arbete bör vara avslutat senast den 1 februari 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommitteförordningen

(1976:119), med uppdrag att göra en översyn av arbetsmiljölagen.

att besluta om sakkunniga, experter, referensgrupper, sekreterare och

annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)