Dir. 1991:9

Mål och riktlinjer m. m. för barnomsorgen och det offentliga skolväsendet

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1991-02-14

Mitt förslag

Bakgrund

Behov av översyn

Vissa definitioner m.m.

Uppdraget

Vissa särskilda frågor

Ramar för kommitténs arbete

Hemställan

Beslut

Dir 1991:9

Beslut vid regeringssammanträde 1991-02-14

Statsrådet Persson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår, efter samråd med statsrådet Lindqvist, att en kommitté

tillkallas för att lämna förslag till mål och riktlinjer för

barnomsorgen samt det offentliga skolväsendet/n1/. Kommittén skall också

lämna förslag till riktlinjer och modeller för kursplaner, samt förslag

till timplaner för grundskolan.

Bakgrund

Begreppet läroplan innefattar för närvarande mål och riktlinjer samt

kursplaner och timplaner m. m. för olika skolformer.

Pedagogiskt program är beteckningen för de nationellt fastställda

måldokumenten för förskola och fritidshem.

Utifrån 1985 års riksdagsbeslut om förskola för alla barn har

socialstyrelsen på regeringens uppdrag utarbetat ett pedagogiskt progr

am för förskolan som fastställdes år 1987. Det innefattar förskolans

uppgifter och den pedagogiska verksamhetens mål och inriktning samt dess

behov av stöd och utvecklingsfrämjande insatser på kommunal nivå. Det

pedagogiska programmet för förskolan omfattar barn i åldrarna upp till

sju år. Ett motsvarande pedagogiskt program finns för fritidshemmen.

För grundskolan tillkom den första egentliga läroplanen, som omfattade

mål, riktlinjer, kursplaner och timplaner i samband med grund

skolereformen 1962 (Lgr 62). Grundskolans läroplan har förnyats två

gånger, år 1969 och år 1980.

Särskolan fick sin första läroplan år 1973 (Lsä 73). Läroplanen bestod

av en allmän del och supplement för de olika formerna av särskolan. Lsä

73 har reviderats år 1990 (Lsä 90). Denna läroplan gäller för den

obligatoriska särskolan, dvs. grundsärskolan och träningsskolan, medan

Lsä 73 fortfarande gäller för yrkessärskolan.

För specialskolan och sameskolan gäller Lgr 80 med vissa kompletterande

föreskrifter.

För de frivilliga skolformernas del har läroplaner utformats i samband

med 1960-talets reformarbete.

Det gymnasiala skolväsendets uppbyggnad under 1960-talet innebar en

struktur med tre block: gymnasium, fackskola och yrkesskola. Med 1970

års läroplan för gymna sieskolan (Lgy 70) fördes dessa tre block samman

till ett antal linjer och specialkurser. En försöksverksamhet med

treåriga yrkesinriktade utbildningar pågår. Inom försöksverksamheten

används en ny princip för kursplaner med moduluppbyggda avsnitt.

Inom vuxenutbildningen tillämpades tidigare grundskolans och

gymnasieskolans läroplaner. År 1982 fick den kommunala utbildningen för

vuxna en särskild läroplan (Lvux 82), specifikt utformad för att anpassa

verksamheten till vuxnas behov.

Den första läroplanen för grundläggande svenskundervisning för vuxna

invandrare kom år 1986, den senaste år 1990.

Behov av översyn

Det finns flera anledningar till att det nu framstår som nödvändigt att

göra en översyn av samtliga läroplaner för skolväsendet och att i denna

översyn också inbegripa de pedagogiska programmen för barnomsorgen.

I den mål- och resultatorienterade styrningen av skolan som riksdagen

nyligen ställt sig bakom (prop. 1990/91:18, UbU4, rskr.85) har

läroplanerna en central roll. I läroplanerna skall målen för

utbildningen och riktlinjer för undervisningen och för arbetet i skolan

i övrigt anges. Målen skall utformas så att de går att konkretisera och

precisera på lokal nivå. De skall också utformas så att de är möjliga

att utvärdera. Budskapen i läroplanerna skall rikta sig huvudsakligen

till lärarna. De skall vara klara och tydliga.

Dagens läroplaner är inte utfor made på detta sätt. En omfattande

bearbetning av läroplanerna fordras för att de skall kunna uppfylla de

villkor som kraven på en mål- och resultatorienterad styrning av skolan

ställer. I och med att läroplanerna får en sådan utformning fullföljs

den utveckling av arbetet i skolan som förutsätts i beslutet om ett

decentraliserat ansvar.

Regeringen har tidigare i skrivelse till riksdagen 1990/91:50 aviserat

förslag om ett gemensamt ansvar för barnomsorg och skola, om en flexibel

skolstart och om ett gemensamt måldokument för barnomsorgen och

grundskolan. Jag anmälde i årets budgetproposition att jag under år 1991

skulle låta påbörja arbetet med att ta fram ett nytt gemensamt

måldokument för skolan och barnomsorgen. Det förhållandet att nästan

alla barn deltar i någon form av samhällelig barnomsorg före skolåldern

leder i sig till behov av att samordna principerna för hur mål skall

utformas och hur innehållet skall systematiseras. Det krävs, som redan

förskola -- skolakommittén redovisade i sitt betänkande ( SOU 1985:22)

Förskola -- skola, en gemensam målskrivning för förskola och grundskola

för att starkt markera att institutionerna utgör på varandra följande

led i samhällets insatser för barnets utveckling. Detta krav framstår

som än mer berättigat om en flexibel skolstart införs.

Den genomgripande reformeringen av gymnasieskolan och vuxenutbildningen

som jag föreslagit i propositionen Växa med kunskap -- om gymnasieskolan

och vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85, här kallad

kunskapspropositionen) fordrar f örändringar av dessa skolformers

läroplaner och kursplaner. En översyn av Lvux 82 föranleds bl. a. av

förslaget om en helt ny grundläggande vuxenutbildning som inte längre

skall bygga direkt på grundskolans kursplaner.

Till dessa stora beslutade eller föreslagna reformer på skolområdet

kommer det förhållandet att den utveckling och de förändringar som

samhället i övrigt genomgått klarare behöver återspeglas i läroplanerna.

Den tekniska utvecklingen, miljöförändringarna, den omfattande

invandringen, Sveriges förhållande till och beroende av andra länder

samt strukturomvandlingen i näringslivet har också påverkat

uppfattningen om vilka kunskaper och färdigheter som är betydelsefulla.

Utvecklingen ställer också förändrade krav på arbetssätt,

samarbetsformer och inflytande, vilket är viktigt att beakta för

utbildningen i skolan.

Nuvarande läroplaner är i allt väsentligt ett resultat av 1960- och

1970-talens reformarbete, men har tillkommit vid olika tidpunkter och

med olika syften. Även om dokumenten har på verkat varandra, har mål och

riktlinjer ibland kommit att uttryckas på skilda sätt. Med tiden har

också olika principer utvecklats för hur innehållet i verksamheterna

skall organiseras med påföljd att verksamheterna i olika skolformer inte

är i samklang med varandra. Övergångarna mellan skolformerna blir därför

inte alltid naturliga.

Vissa definitioner m.m.

I propositionen om ansvaret för skolan behandlas, som jag tidigare har

nämnt, principerna för styrningen av skolan och hur de påverkar

utformningen av måldokumenten.

Kommittén bör i sitt arbete utgå från följande.

Skollagen anger de grundläggande mål för skolans verksamhet som är av

sådan synnerlig vikt att de skall fästas i lag. Skollagen bildar det

fundament som även övriga styrdokument vilar på.

Läroplaner omfattar idag nationellt fastställda mål (utbildningsmål) och

riktlinjer för arbetet samt dessutom kursplaner och timplaner. I

fortsättningen använder jag här benämningen mål och riktlinjer samt

kursplaner och timplaner i stället för det samlade begreppet läroplan.

Mål och riktlinjer skall utfärdas av regeringen sedan riksdagen fått

möjlighet att ta ställning till de grundläggande principerna i dessa.

Mål och riktlinjer skall ha en styrande funktion i förhållande till

kursplanerna. De får således inte vara så allmänt formulerade att de i

praktiken inte kan fungera som styrinstrument. De skall också vara

utvärderingsbara.

Kursplaner som gäller för hela landet skall avse mål och riktlinjer för,

samt innehåll i, enskilda ämnen och ämne sområden. De skall utarbetas av

skolverket enligt regeringens riktlinjer.

Lokala kursplaner skall utarbetas av kommunen enligt regeringens

riktlinjer.

Till stöd och hjälp för arbetet i skolan skall det finnas särskilda

kommentarer som förklarar syfte och motiv med måldokumenten och ger

exempel på hur dessa kan konkretiseras. Kommentarerna, som inte skall

vara normativa, skall baseras på vetenskapligt underbyggd kunskap och

beprövad erfarenhet. Skolverket skall ansvara för att kommentarer tas

fram.

Kommunerna har från den 1 juli 1991, utöver ansvaret för förskolan och

skolbarnsomsorgen, ett verksamhetsansvar även för det offentl iga

skolväsendet med undantag för särskolan. Detta innebär bl. a. att

kommunerna ansvarar för att skolverksamheten ges organisatoriska och

ekonomiska förutsättningar för att uppfylla de mål riksdagen har

fastställt. I detta ansvar ligger också att följa och utvärd era

verksamheten.

Skolplan skall fastställas av kommunfullmäktige och ange hur kommunens

skolväsende skall gestaltas och utvecklas.

Med mål och riktlinjer samt kursplaner och skolplan som grund skall

lokala arbetsplaner utarbetas. Arbetsplanerna skall innehålla de

konkreta målen för verksamheten vid enskilda skolenheter.

Uppdraget

Generella frågor

De tidigare angivna förändringarna inom skolområdet och förskolan ger en

unik möjlighet att nu formulera måldokument för skilda skolformer,

inklusive barnomsorgen, utifrån en samsyn på de övergripande målen för

verksamheterna. Det är för första gången i svensk skolhistoria möjligt

att samordna arbetet med måldokument över alla nivåer. En sådan

samordning bör medföra en sammanhängande och där med en kvalitativt

bättre och effektivare utbildning.

Det skall ankomma på kommittén att analysera och bedöma om det är

lämpligt att ha ett samlat måldokument med mål och riktlinjer för

barnomsorgen och hela det offentliga skolväsendet eller om det är mer

funktionellt eller motiverat med skilda måldokument. För barnomsorgen

och grundskolan innebär dock även det senare alternativet att

barnomsorgen och grundskolan får ett gemensamt måldokument. (Med

grundskolan avser jag i det följande även de skolformer som motsvarar

grundskolan som sameskolan, specialskolan och särskolan). Kommittén bör

lämna förslag till benämning på måldokumenten.

Om skilda måldokument förordas bör de utformas på i princip samma sätt

och ha en likartad pedagogisk uppbyggnad. Förskolan, grundskolan och

gymnasieskolan lägger grunden för ett livslångt lärande.

Vuxenutbildningen skall komplettera bristande ungdomsutbildning eller

bygga vidare på gymnasieskolans kunskaper. Varje skolform måste därför

befästa och bygga vidare på vad eleverna har lärt sig tidigare. Det är

således viktigt att principen om den successiva kunskapsuppbyggnaden

genom hela utbildningen beaktas. Samtidigt måste en anpassning ske till

de villkor och omständigheter som präglar de olika skolformerna och de

syften som gäller för dem.

Mål och riktlinjer samt kursplaner måste utformas så att de skapar

utrymme för den utveckling av utbildningen som är nödvändig för att

skolan skall uppfylla höga krav på kvalitet och lärande. Det

grundläggande synsätt på förändrings- och utvecklingsarbetet i skolan

som redovisats i propositionen om ansvaret för skolan måste således

återspeglas i översynsarbetet.

De grundläggande värderingar som kommit till uttryck i skollagen och

våra nuvarande läroplaner är djupt förankrade i vårt svenska samhälle.

De skall ligga till grund för kommitténs arbete. Kommittén bör särskilt

uppmärksamma de etiska frågorna.

Vid all utbildning måste hänsyn tas till varje elevs särskilda

förutsättningar och behov. Varje elev har dessutom rätt till en

likvärdig utbildning. För att utbildningen skall bli likvärdig behöver

således några elever mer stöd än andra. Förutsättningen för en god

inlärning ökar när eleverna får möjlighet till att utöva inflytande och

ta ansvar för sin egen utbildning. Kravet på att utbildningen skall

byggas upp med utgångspunkt i ett reellt elevinflytande är också

betingat av de krav på kompetens vad gäller medinflytande och

ansvarstagande som ställs i samhälls- och arbetslivet. Därmed kan

utbildningen förstärka den demokratiseringsprocess som pågår i

samhället. I översynsarbetet skall dessa förhållanden beaktas.

Utbildningen skall inte inriktas på att ge eleverna endast enskilda,

lätt mätbara faktakunskaper. Eleverna skall få lära sig att se och

förstå sammanhang och helheter och kunna använda och tillämpa

kunskaperna på en mer eller mindre komplicerad verklighet. De skall få

lära sig att kritiskt granska fakta och förhållanden och att inse

konsekvenserna av ett visst handlande. Eleverna skall få lära sig att

gradvis utveckla sin förmåga att tänka och uttrycka sig på olika sätt

samt att självständigt söka kunskap och lösa problem. Denna

grundläggande fördjupade syn på kunskap och lärande är en viktig

generell utgångspunkt för översynen. En närmare analys av begreppen

kunskap och bildning bör ligga till grund för översynsarbetet.

Kommittén bör närmare precisera skillnaden mellan mål och riktlinjer och

utifrån denna analys lämna sina förslag till sådana.

Som exempel på riktlinjer som jag anser bör läggas fast nationellt hör

frågor om sådana arbetsformer i skolan som innebär elevinflytande och

elevansvar och sådana arbetsformer i övrigt som bedöms ha stor betydelse

för det pedagogiska arbetet. Även en fråga som uppläggning och

genomförande av undervisningen så att det får betydelse för jämställdhet

mellan pojkar och flickor anser jag bör höra till riktlinjerna.

Mot bakgrund av vad jag tidigare har anfört om behovet av en översyn av

dagens läroplaner vill jag ange några kunskapsområden som jag anser bör

ägnas särskild uppmärksamhet i kommitténs arbete.

Grundläggande frågor kring kulturarv och kulturförändring i vid mening

måste uppmärksammas. Kunskaper om det svenska kulturarvet, vår historia

och vårt språk liksom förståelse och respekt för andra folks och

nationaliteters kulturarv bör genomsyra utbildningen. En fast förankring

i det egna kulturarvet skapar goda förutsättningar att förstå både det

egna samhället, den kulturella mångfald som finns i Sverige och

främmande kulturer.

Förändringar i vår omvärld med krav på en internationell anpassning av

utbildningen innebär nya frågeställningar relaterade till de

utbildningstraditioner som utvecklats i vårt land. En

internationalisering av utbildningen rymmer flera aspekter. Svenska

studerande kommer t. ex. att i allt högre grad vilja kombinera studier i

Sverige med studier utomlands, liksom studerande från andra länder

kommer att studera i Sverige. Ett stort antal invandrarelever har

påbörjat sin utbildning i något annat land. Ökade krav ställs på

färdigheterna både i att kunna uttrycka sig på främmande språk och på

bättre kunskaper om internationella och globala förhållanden. Mot den

bakgrunden bör språkprogrammen i såväl grundskolan som gymnasieskolan

förstärkas. Kommittén bör för grundskolans del pröva möjligheten att

börja med undervisning i engelska redan i årskurs 1.

Förändringar i miljön ställer inte minst kommande generationer inför

stora och svårbemästrade problem. Miljökunskapen är ett centralt

kunskapsområde som inte bara skall behandlas inom de naturorienterande

ämnesområdena. De ekologiska aspekterna måste i större utsträckning

prägla undervisningen även inom andra områden. Miljöfrågorna rymmer

också etiska dimensioner som måste uppmärksammas i undervisningen. Jag

har närmare utvecklat min syn på miljöfrågornas roll och plats i

utbildningen i kunskapspropositionen. Vad jag där anfört bör kunna ligga

till grund för kommitténs arbete också inom övriga skolformer.

Vissa särskilda frågor

Jag vill fortsättningsvis peka på några särskilda frågor som gäller

barnomsorgen eller vissa skolformer.

I måldokument för barnomsorgen och grundskolan är det angeläget att ange

hur skola och barnomsorg kan stödja varandra. I det pedagogiska

programmet för förskolan betonas redan nu vikten av att stimulera

barnets språkutveckling och begreppsbildning. Den grund som sålunda

läggs i förskolan bör följas upp i skolan. Den kunskapsutveckling som

äger rum i för skolan och de tillfällen som barnen bör få till

reflektion, tanke- och färdighetsutveckling är att betrakta som en

inledande undervisning. Även den mer målinriktade undervisningen i

grundskolan i t. ex. svenska, matematik och orienteringsämnen förbereds

redan i förskolan.

Inom barnomsorgen och i grundskolan är det viktigt att utgå från en

helhetssyn på barnets utveckling. Tillsammans måste barnomsorg och

grundskola lägga grunden för barns och ungdomars intellektuella,

sociala, emotionella och kreativa växt. Mål och riktlinjer för

barnomsorg och grundskola bör därför i särskilt hög grad avspegla de

krav på verksamheten som denna helhetssyn medför. Inte minst viktigt är

det här att nå en tydlighet i fråga om ansvarsfördelningen mellan

föräldrar och skola.

En fråga som kommittén bör belysa är huruvida det behövs en nedre

åldersgräns för de mål och riktlinjer som avser förskolan.

För förskolans del är det knappast realistiskt att tala om kursplaner i

traditionell mening. Snarare bör förskolans mindre hårt strukturerade

pedagogiska program kunna beaktas vid uppläggningen av undervisningen

under de första skolåren. Kommittén bör ta fram underlag för att bedöma

hur förskolepedagogik och grundskolans pedagogik kan vävas samman. I det

sammanhanget är det viktigt att få med såväl den helhetssyn på barnets

utveckling som ingår i förskolans pedagogiska program och det slag av

mål för undervisningen som ingår i grundskolans kursplaner.

Grundskolan skall ge en grund för fortsatt lärande och för en positiv

attity d hos barn och ungdomar till lärande och personlig utveckling.

Varje elev som lämnar grundskolan skall därför på ett betryggande sät t

ha inhämtat grundläggande baskunskaper och basfärdigheter. Kommittén

skall lägga fram förslag till timplaner som ger flexibilitet och lokalt

inflytande över undervisningens planering och genomförande. Kommittén

bör därvid pröva om den nuvarande stadieindelningen i grundskolan kan

upphöra.

I särskolan undervisas elever som på grund av psykisk

utvecklingsstörning inte kan tillgodogöra sig undervisningen i

grundskolan och gymnasieskolan. Särskolans elever utgör en mycket

heterogen grupp. Graden av utveckl ingsstörning varierar eleverna

emellan. Många elever har också ytterligare handikapp. En utgångspunkt

för arbetet i särskolan är att varje elevs särskilda förutsättningar

skall tas till vara för en optimal utveckling. Kommittén bör pröva i

vilken utsträckning gemensamma mål och riktlinjer kan gälla också för

särskolan.

I kunskapspropositionen har jag angett hur jag ser på ut bildningen och

utvecklingen i gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Kommittén bör lägga

förslagen i denna proposition och de ställni ngstaganden till dessa som

riksdagen sedermera kommer att göra till grund för sina överväganden och

förslag. Vad jag anfört i denna proposition kan ha betydelse även för

övriga skolformer. Som ett exempel vill jag peka på att idrottsämnet,

enligt min mening, skall ha sin tyngdpunkt i kunskaper om hälsa och

motion. Kunskaperna om hur man sköter sin kropp och förebygger ohälsa

bör givetvis grundläggas i tidig ålder.

Den tidsplan som gäller för genomförandet av förslagen i

kunskapspropositionen kräver särskild planering av bl. a.

kursplanearbetet. Avsteg måste göras från en eljest strikt tillämpning

av sättet att genomföra en reform av detta slag. Avsikten är, som jag

redan tidigare redovisat i propositionen, att mål och riktlinjer för

gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall fastställas av regeringen un

der hösten 1991 på grundval av riksdagens ställningstaganden till

förslagen . Dessa mål och riktlinjer skall gälla under reformens

inledningsskede för att sedan avlösas av de mål och riktlinjer som kan

bli ett resultat av denna kommittés arbete.

För att det dessutom skall finnas kursplaner färdiga för gymnasieskolan

och vuxenutbildningen till den 1 juli 1992 bör modeller och riktlinjer

för dessa skolformers kursplaner utarbetas snarast möjligt. Detta är en

uppgift för kommittén. Avsikten är att statens skolverk därefter skall

få regeringens uppdrag att fortsätta arbetet med att ta fram

kursplanerna. Dessa bör sedermera kunna revideras om de fortsatta

övervägandena i kommittén ger anledning härtill eller om d e mål och

riktlinjer som sedermera kommer att läggas fast föranleder detta. De

lokala kursplanerna skall utarbetas av kommunerna efter regeringens

riktlinjer.

Kommittén för frågor om skola -- skolbarnsomsorg,

skolbarnsomsorgskommittén (dir. 1989:16), har till uppdrag att följa,

stimulera oc h påskynda en utveckling i riktning mot en organisatoriskt

och pedagogiskt samlad verk samhet för skola och skolbarnsomsorg.

Kommittén bör ta del av de överväganden som skolbarnsomsorgskommittén

avser att presentera vår en 1991.

Ramar för kommitténs arbete

För kommittén gäller dels regeringens direktiv till samtliga kommittéer

och särskilda utredare (dir. 1984:5) angående utredningsförs lagens

inriktning och konsekvenser, dels regeringens direktiv till kommittéer

och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamhet (dir. 1988:43).

Kommittén skall ta del av de erfarenheter som den nationella

utvärderingen av skolan ger.

Kommittén skall som en utgångspunkt i sitt arbete beakta Sveriges

internationella åtaganden inom utbildningsområdet.

Kommittén skall samråda med företrädare för skolhuvudmännen och med

berörda myndigheter, organisationer och andra kommittéer.

Arbetet skall bedrivas så att kommittén till regeringen kan lägga fram

förslag till mål och riktlinjer för barnomsorgen och samtliga skolformer

senast den 1 september 1992. Arbetet med förslag till riktlinjer och

modeller för kursplaner för gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall

dock -- med hänsyn till vad jag tidigare har anfört -- redovisas till

regeringen senast den 1 juli 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning

att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter -- omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag till

mål och riktlinjer för barnomsorgen och grundskolan och för övriga

skolformer inom det offentliga skolväsendet, att ange riktlinjer och

modeller för kursplaner samt att lämna förslag till timplaner för

grundskolan,

att utse en av ledamöterna till ordförande,

att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén,

att utse referensgrupper bl.a. representerande riksdagspartierna samt

elev- och föräldraorganisationer.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)

/n1/ Med barnomsorg avses här daghem och deltidsgrupper, samt

fritidshem. Med det offentliga skolväsendet avses det offentliga

skolväsendet för barn och ungdom (grundskola och gymnasieskola samt

vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och

sameskola) och det offentliga skolväsendet för vuxna (grundutbildning

för vuxna, kommunal vuxenutbildning samt vuxenutbildning för psykiskt

utvecklingsstörda) (SFS 1990:1477). Enligt regeringens förslag i

propositionen Växa med kunskaper -- om gymnasieskolan och

vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85) skall från den 1 juli 1992 även

undervisning i svenska för invandrare (sfi) räknas till det offentliga

skolväsendet. Om detta förslag blir riksdagens beslut skall kommitténs

uppdrag även gälla sfi.