Dir. 1992:108

Översyn av reglerna om utvisning på grund av brott m.m.

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Nuvarande ordning

Behovet av utredning

Medborgarskapslagstiftningen

Skadestånd m.m.

Riktlinjer för utredningsuppdraget

Utvisning på grund av brott

Medborgarskapslagstiftningen

Utredningsuppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:108

Beslut vid regeringssammanträde 1992*12*10

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

reglerna om utvisning på grund av brott och reglerna som behandlar

vilken betydelse en utlännings vandel skall ha vid bedömningen av hans

rätt till uppehållstillstånd i Sverige och vid beviljande av svenskt

medborgarskap. Utredaren skall också undersöka de rättsliga

förutsättningarna för återkallande av ett svenskt medborgarskap som

erhållits med hjälp av falska uppgifter. Utredaren bör lägga fram

förslag till de författningsändringar som föranleds av hans eller hennes

ställningstaganden.

Jag har i ärendet samrått med chefen för Justitiedepartementet.

Bakgrund

Dåvarande chefen för Justitiedepartementet tillkallade år 1989 efter

bemyndigande av regeringen en kommission med uppdrag att motverka våldet

och förbättra stödet till brottsoffren (dir. 1989:58). Inom ramen för

detta uppdrag behandlade kommissionen vissa frågor om utlänningars och

invandrares brottslighet. I betänkandet (SOU 1990:92) Våld och

brottsoffer föreslog kommissionen bl.a. att reglerna om utvisning på

grund av brott skall ses över, att det införs ett krav på god vandel av

den utlänning som söker uppehållstillstånd i Sverige och att ett svenskt

medborgarskap som erhållits på grundval av falska uppgifter skall kunna

upphävas.

Frågan om upphävande av svenskt medborgarskap uppmärksammades också av

den parlamentariska kommitté som hade till uppgift att se över reglerna

om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras medverka i

terroristhandlingar här i landet. I betänkandet (SOU 1989:104)

Terroristlagstiftningen anförde kommittén att problemet både från

principiella och praktiska synpunkter är av sådan vikt att man

förutsättningslöst bör pröva även frågan om en ändring i grundlagen, om

en sådan skulle visa sig nödvändig för att nå en lämplig lösning. En

sådan förutsättningsfri utredning har också förordats av riksdagen vid

behandling av en motion med begäran om en utredning av frågan

(1990/91:SfU3, rskr. 25).

Under de senaste riksmötena har det väckts motioner om en skärpning av

reglerna om utvisning på grund av brott (se t.ex. 1989/90:SfU16,

1990/91:SfU14 och 1991/92:SfU10). Socialförsäkringsutskottet har

avstyrkt motionerna med den huvudsakliga motiveringen att de

invandrarpolitiska skälen mot att införa särregler för invandrare har

stor bärkraft. Vid de två senaste tillfällena har utskottet även

hänvisat till att beredningen av Våldskommissionen slutbetänkande bör

avvaktas. Riksdagen har beslutat i enlighet med utskottets hemställan.

Under våren 1992 har också två motioner som har anknytning till frågan

om brottslighets betydelse vid asylbedömningen behandlats av riksdagen.

Dessa motioner har avslagits bl.a. med hänvisning till de befintliga

reglerna i utlänningslagen (1991/92:SfU10, rskr. 265).

I rapporten (1991/92:12) Invandrarpolitikens inriktning och resultat har

Riksdagens revisorer uttalat att det är motiverat att göra en översyn av

reglerna om utvisning på grund av brott. Revisorerna har dessutom

påpekat att det synes vara en bristande korrespondens mellan reglerna om

utvisning på grund av brott och reglerna om brottslighets betydelse i

tillståndsärenden.

Slutligen har Statens invandrarverk i en skrivelse till regeringen den 4

oktober 1992 föreslagit vissa åtgärder som enligt verkets uppfattning

bör vidtas för att minska brottsligheten bland asylsökande.

Nuvarande ordning

Utlänningslagen

Enligt 3 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529) har

flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i

Sverige.

En flykting är enligt utlänningslagens terminologi (3 kap. 2 §) en

utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i

därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin

ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på

grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och heller inte kan

eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands

skydd. Även vissa kategorier av statslösa anses som flyktingar.

Definitionen sammanfaller med den som finns i 1951 års konvention

angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen,

till vilken Sverige anslutit sig. På begäran av en flykting skall

Invandrarverket enligt 3 kap. 6 § utlänningslagen antingen i samband med

att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting

(flyktingförklaring).

En krigsvägrare är en utlänning som har övergett en krigsskådeplats

eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för

att undgå förestående krigstjänstgöring (3 kap. 3 § utlänningslagen).

En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara

flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska

förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd

för detta (3 kap. 1 § 3 utlänningslagen).

Asyl får enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen vägras en

flykting om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare

verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl

att inte bevilja asyl. Krigsvägrare och de facto-flyktingar får enligt

andra punkten i samma stycke vägras asyl om det finns särskilda skäl.

Även andra utlänningar än de som har rätt till asyl kan få

uppehållstillstånd i Sverige. Detta gäller främst personer med

anknytning till Sverige, dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig

här samt dem som har sin försörjning ordnad här (2 kap. 4 §

utlänningslagen). För denna kategori saknas uttryckliga bestämmelser om

vandelns betydelse för tillståndsfrågan. Utlänningslagen anger å andra

sidan endast att denna kategori får beviljas uppehållstillstånd. Det

finns därför möjlighet att inom regelsystemets ram ta hänsyn till t.ex.

brottslighet. I praxis torde vandelsaspekten ha tillmätts betydelse

främst i de fall då en utlännings långa vistelsetid i Sverige i väntan

på beslut om asyl ansetts utgöra humanitära skäl för att bevilja honom

uppehållstillstånd här.

I 2 kap. 11 § utlänningslagen finns det vidare bestämmelser som gör det

möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd av vandelsskäl bl.a. om det

kan antas att utlänningen kommer att begå brott i Sverige.

Förutsättningarna för återkallelse av ett uppehållstillstånd på dessa

grunder är desamma som förutsättningarna för att enligt 4 kap. 2 §

utlänningslagen avvisa en utlänning på grund av sådana antaganden.

Enligt 4 kap. 7 § första stycket utlänningslagen (1989:529) får en

utlänning utvisas ur Sverige, om han döms för ett brott som kan leda

till fängelse i mer än ett år eller om en domstol undanröjer en

villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till för

ett sådant brott. Utlänningen får också utvisas om han döms för ett

brott som kan leda till fängelse enligt utlänningslagen eller enligt

författningar som har utfärdats med stöd av den lagen om

omständigheterna vid brottet är försvårande eller om utlänningen under

de senaste två åren före brottet har begått brott av samma slag.

Av bestämmelsens andra stycke följer dock att utlänningen får utvisas

endast om det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga

omständigheter kan antas att han kommer att fortsätta med brottslig

verksamhet här i landet eller om brottet är sådant att han inte bör få

stanna kvar i Sverige.

Utvisning på grund av brott beslutas enligt 4 kap. 8 § utlänningslagen

av den domstol som handlägger brottmålet. Av 9 § samma kapitel följer

att en domstol när den enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra

en påföljd som utlänningen dömts till förutom utvisning även får meddela

det beslut beträffande utvisningen som den ändrade påföljden ger

anledning till.

I 4 kap. 10 § utlänningslagen finns vissa begränsningar för utvisning på

grund av brott. Domstolen skall ta hänsyn till utlänningens levnads- och

familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En

utlänning som har vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd

sedan minst två år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige

sedan minst tre år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl.

Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den

angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år.

För den som har flyktingförklaring eller som annars uppenbart är att

anse som flykting och som har behov av fristad i Sverige gäller att

beslut om utvisning får meddelas endast om utlänningen begått ett

synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän

ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske

om flyktingen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har

inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att

han skulle fortsätta sådan verksamhet här.

Vad slutligen gäller en utlänning som kom till Sverige innan han fyllt

femton år får ett utvisningsbeslut inte meddelas om han har vistats här

i minst fem år när åtal väcks.

När domstolen prövar en fråga om utvisning på grund av brott skall den

ta hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna om

verkställighetshinder i 8 kap. 1*4 §§ inte kan sändas till ett visst

land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet

verkställs (4 kap. 12 § utlänningslagen).

När en domstol förordnar om utvisning i ett brottmål skall den vid

straffmätningen * utöver brottets straffvärde * i skälig omfattning

beakta om den tilltalade förorsakas men genom att han utvisas (29 kap. 5

§ första stycket 4 brottsbalken). Bestämmelsen ger domstolen en

möjlighet att döma till ett lindrigare straff än vad som skulle ha

utmätts om utlänningen inte hade utvisats.

Regeringen får under vissa förutsättningar helt eller delvis upphäva en

domstols dom eller beslut om utvisning (7 kap. 16 § utlänningslagen).

Detta gäller när utvisningsbeslutet inte kan verkställas eller om det

annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla.

Någon möjlighet att besluta en ny eller ändrad påföljd om regeringen

upphäver en utvisning finns inte enligt nuvarande lagstiftning.

Reglerna om utvisning på grund av brott härrör i allt väsentligt från

mitten av femtiotalet. Endast vissa begränsade förändringar har under

årens lopp gjorts i förhållande till förvisningsbestämmelserna i 1954

års utlännings lag (1954:193) . Det kan nämnas bl.a. att bestämmelserna

ändrades vid brottsbalkens införande och då de tidigare

bosättningstillstånden år 1976 ersattes med permanenta

uppehållstillstånd. Genom 1980 års revidering av utlänningslagen

begränsades möjligheterna till utvisning på grund av brott för nordiska

medborgare och andra utlänningar som fått en fast anknytning till

Sverige. Även flyktingarna fick ett ökat skydd. Förbudet att utvisa den

som kommit till Sverige före femton års ålder och som vistats här i

minst fem år gäller sedan år 1985.

Lagen om svenskt medborgarskap m.m.

Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får ingen medborgare som

är eller har varit bosatt i riket berövas sitt medborgarskap i annat

fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att

inträda i allmän tjänst, blir medborgare i en annan stat. Utan hinder

härav får dock föreskrivas att barn under arton år i fråga om sitt

medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får

föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som

sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är varaktigt

bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid arton års ålder eller

senare.

För att en utlänning skall kunna upptas till svensk medborgare

(naturaliseras) krävs enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap att utlänningen har fyllt arton år och har hemvist i

Sverige sedan viss tid. Dessutom fordras att utlänningen fört en

hederlig vandel. Om utlänningen inte förlorar sitt utländska

medborgarskap i samband med naturalisationen utan medgivande av den

utländska statens regering eller annan myndighet får som ett villkor för

medborgarskapets förvärvande bestämmas att utlänningen inför

Invandrarverket inom viss tid styrker att ett sådant medgivande har

lämnats. I samband med att en utlänning naturaliseras bestämmer

Invandrarverket om naturalisationen skall omfatta också hans ogifta barn

under arton år.

I lagen om svenskt medborgarskap finns bestämmelser om förlust av

svenskt medborgarskap i 7, 7 a och 8 §§. Dessa regler är utformade i

enlighet med de möjligheter som regeringsformen erbjuder att meddela

avvikande föreskrifter från huvudregeln att ingen medborgare får berövas

sitt medborgarskap.

Behovet av utredning

Utlänningslagen

Det är viktigt att brottslighet bekämpas med kraft inte minst med tanke

på samhällsmedborgarnas rätt till trygghet. Det är väl känt att

utländska medborgare är överrepresenterade i brottsstatistiken i

Sverige. Detta har flera förklaringar och det kan inte nog många gånger

framhållas att det stora flertalet utländska medborgare är skötsamma och

i hög grad bidrar till uppbyggnaden och utvecklingen av Sverige. På alla

plan måste dock åtgärder vidtas för att förhindra att den som inte

iakttar grundläggande normer i samhället finner en fristad i Sverige. En

markering från statsmakternas sida att sådana beteenden inte accepteras

bör enligt min mening leda till att risken för främlingsfientlighet

minskar. Därmed bidrar vi till att göra förhållandena lättare för den

stora gruppen skötsamma utlänningar och till deras integration i det

svenska samhället.

Utlänningslagens regler om utvisning på grund av brott är som jag redan

har nämnt i stora delar nästan fyrtio år gamla. Under dessa decennier

har andra delar av utlänningslagstiftningen undergått betydande

förändringar. Redan av den anledningen ligger det nära till hands att nu

föreslå en översyn av regelsystemet. I samma riktning talar också det

faktum att Våldskommissionen som haft anledning att titta närmare på

regelsystemet har ifrågasatt reglernas ändamålsenlighet och tillämpning.

Kommissionens förslag om en översyn av systemet har bemötts positivt

under remissbehandlingen. Reglerna om utvisning på grund av brott bör

mot denna bakgrund ses över.

Enligt min uppfattning är det med denna utgångspunkt i det närmaste

oundvikligt att översynen också måste omfatta reglerna som behandlar

vilken betydelse en utlännings brottslighet och övriga vandel skall ha

vid bedömningen av hans rätt till uppehållstillstånd. Detta är

nödvändigt inte minst med tanke på att detta regelsystem bör

korrespondera med reglerna om utvisning på grund av brott. Jag föreslår

därför att även dessa bestämmelser ses över.

Medborgarskapslagstiftningen

Frågan om återkallelse av ett svenskt medborgarskap som erhållits på

grundval av falska uppgifter har flera aspekter. Såsom bl.a.

Våldskommissionen påtalar är det stötande att en person skall kunna bli

medborgare i vårt land genom att använda sig av falska handlingar och

bedrägliga uppgifter. Än allvarligare är det om den falska identiteten

tillkommit för att dölja ett kriminellt förflutet eller en

terroristanknytning. Jag delar därför riksdagens uppfattning att det är

angeläget att samhället skyddas mot denna typ av förfaranden. Det är

också viktigt att utlänningslagstiftningen inte kringgås. Man måste

emellertid också ställa sig frågan om det går att lösa problemet på ett

rimligt sätt utan att andra och mer omfattande missförhållanden uppstår.

Jag förutsätter att avsikten med införandet av ett återkallelseinstitut

främst syftar till att möjliggöra att utlänningen skall kunna avlägsnas

från Sverige. Enligt terroristlagstiftningskommittén utgör gällande

folkrättsliga regler inte något hinder mot att ett naturalisationsbeslut

återkallas under nu aktuella förutsättningar. Kommittén hänvisar därvid

till att det i 1961 års FN*konvention om begränsning av statslöshet

uttryckligen anges att en person kan berövas sitt medborgarskap, när

detta har erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande.

Detta är i och för sig riktigt men frågan kvarstår om till vilket annat

land en eventuell utvisning skall verkställas sedan

naturalisationsbeslutet upphävts . Enligt min uppfattning är det inte

troligt att andra stater skulle visa någon större beredvillighet att ta

emot en person som förlorat sitt medborgarskap under dessa premisser.

Åtskilliga stater skulle överhuvudtaget inte erkänna det svenska

beslutets giltighet.

Därtill kommer att det naturligtvis är bäst för Sverige att avlägsnandet

sker så snart som möjligt efter utlänningens inresa hit. I detta

sammanhang bör bl.a. erinras om de möjligheter som utlänningslagen

erbjuder att återkalla ett uppehållstillstånd om utlänningen har lämnat

oriktiga uppgifter om sin identitet eller om andra förhållanden. Enligt

min uppfattning är det mycket angeläget att fall av falsk identitet

uppdagas innan utlänningen har varit bosatt i Sverige så länge att han

naturaliserats. Jag förutsätter att prövningsmyndigheterna är observanta

i detta hänseende. Det är också mycket angeläget att det skapas rutiner

så att underlaget i naturalisationsärenden blir så fullständigt som

möjligt.

Det finns slutligen rent humanitära aspekter som talar emot att en

person som varit i Sverige så länge att han naturaliserats avlägsnas

härifrån. I synnerhet gäller detta de barn som blivit svenska medborgare

i samband med förälderns naturalisation.

Även om det således kan resas invändningar mot att återkalla ett svenskt

medborgarskap trots att det erhållits på falska uppgifter, anser jag att

det är viktigt att det klargörs vilka möjligheter som kan finnas att

komma till rätta med denna svårbemästrade problematik. Ut-

redningsuppdraget bör således omfatta även denna fråga.

Medborgarskapslagen uppställer som tidigare nämnts bl.a. krav på

hederlig vandel av en person som skall upptas som svensk medborgare. En

noggrann kontroll av en utlännings vandel torde i viss utsträckning

kunna förhindra att svenskt medborgarskap beviljas på felaktiga grunder.

Även vandelskravet i medborgarskapsärenden bör omfattas av översynen.

Skadestånd m.m.

Invandrarverket har i sin skrivelse bl.a. föreslagit att en asylsökande

utlänning som genom brott eller på annat sätt åsamkat verket eller annan

fysisk eller juridisk person skada skall kunna åläggas att ersätta denna

genom avdrag på dagbidraget samt att en möjlighet öppnas att genom

exekutiva åtgärder säkra betalningen av skadeersättningen.

Jag har stor förståelse för att Invandrarverkets inställning vad gäller

skadegörelse, olämpligt beteende mot förläggningspersonal m.m. som de

asylsökande gör sig skyldiga till. Jag är trots detta tveksam inför

tanken att skapa en särskild reglering för behandlingen av

Invandrarverkets skadeståndsanspråk mot asylsökande. En sådan reglering

måste under alla förhållande inrymma en rättslig prövning och rimligen

också en möjlighet för den asylsökande att överklaga ett beslut som går

honom emot. Det är därför sannolikt att resultatet blir att det är

enklare att låta gängse regler gälla. Något motsvarande system finns

inte heller för jämförbara situationer. Jag anser därför att

utredningsuppdraget inte bör omfatta denna fråga.

Det utredningsuppdrag som jag nu har angett bör lämpligen anförtros en

särskild utredare.

Riktlinjer för utredningsuppdraget

Vandelsprövning i tillståndsärenden

Utredningsuppdraget bör till att börja med omfatta en översyn av

reglerna som behandlar vandelns betydelse i ärenden om

uppehållstillstånd. Den översynen bör innefatta såväl reglerna i 2 kap.

4 § och 3 kap. 4 § utlänningslagen om själva tillståndsgivningen som de

bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd av vandelsskäl som

finns i 2 kap. 11 § samma lag. Mot bakgrund av att förutsättningarna för

återkallelse enligt det sistnämnda lagrummet är desamma som

förutsättningarna för avvisning enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen bör

utredaren * om det visar sig finnas behov av detta * också ha frihet att

överväga ändringar i denna bestämmelse om avvisning. Exempelvis kan det

finnas skäl att överväga möjligheter till avvisning av en person för att

han utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten.

Den som ansöker om uppehållstillstånd enligt 2 kap. utlänningslagen

skall enligt huvudregeln (2 kap. 5 §) göra detta innan han kommer till

Sverige. Möjligheterna att göra en vandelsprövning i sådana fall är

givetvis begränsad. Utredaren bör dock bl.a. undersöka om det är

lämpligt att införa en uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen som tar

sikte på vilken betydelse en utlännings brottslighet och övriga vandel

skall tillmätas i ett ärende där det är aktuellt att bevilja

uppehållstillstånd på andra grunder än behovet av asyl. Utredaren bör

också analysera möjligheterna att få information i sådana ärenden och

diskutera vilken utredning som bör införskaffas i ärendena.

Vad gäller rätten till asyl måste givetvis Sveriges åtaganden enligt

Genèvekonventionen beaktas. Utredaren bör dock ägna särskild

uppmärksamhet åt i vilken grad vandel skall tillmätas betydelse i

tillståndsärenden där den sökande anger skyddsbehov som skäl för sin

asylansökan. Utredaren bör i detta sammanhang också särskilt uppehålla

sig vid frågan om vilken betydelse upprepad brottslighet av mindre

allvarlig natur bör ha i detta hänseende.

Enligt nuvarande regler saknas en klar gränsdragning mellan de fall där

en utlännings brottslighet skall utlösa en tillämpning av reglerna om

utvisning på grund av brott och i vilka fall brottsligheten skall leda

till avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Det saknas också

vägledning för i vilka fall brottslighet bör leda till att ett

uppehållstillstånd återkallas. En fråga som kan uppkomma i detta

sammanhang är om det är lämpligt att ett uppehållstillstånd skall kunna

återkallas av de administrativa myndigheterna därför att en utlänning

dömts för brott i de fall där domstolen inte har förordnat om utvisning

i brottmålsdomen. Det kan också finnas skäl att överväga under hur lång

tid möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd bör finnas.

Utredaren bör således söka åstadkomma ett system där det klart framgår

vilket förhållande som skall råda mellan de regler som föranleder att en

utlänning utvisas som en särskild rättsverkan i ett brottmål och de

regler som tar sikte på brottslighets betydelse vid prövningen av

tillstånds* och återkallelseärenden. Enligt min mening är de nu rådande

oklarheterna på detta område otillfredställande. Det är viktigt att ett

regelsystem tillskapas där det inte råder någon tvekan om enligt vilka

regler samhällets reaktion på en utlännings brottslighet skall

realiseras.

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES*avtalet)

innehåller regler om "EES*medborgarnas" rörlighet. Utredaren måste i

arbetet givetvis beakta de regler som tillskapas genom det avtalet och,

om det behövs, föreslå särskilda regler för dem som omfattas av avtalet.

Utvisning på grund av brott

Vad gäller frågan om utvisning på grund av brott bör utredaren

inledningsvis skaffa sig kunskap om hur regelsystemet tillämpas idag.

Enligt Våldskommissionen finns det omständigheter som tyder på att

tillämpningen av reglerna är oenhetlig i landet och att domstolarna ofta

överlämnar till åklagaren att avgöra om utvisningsfrågan alls skall tas

upp i målet. Utredaren bör undersöka hur reglerna har tilllämpats och i

vilken utsträckning de ger utrymme för en olikformig tillämpning.

Översynen bör omfatta hela det regelsystem som behandlar utvisning på

grund av brott. Utredaren bör därvid överväga om reglerna bör skärpas.

Jag tänker då särskilt på den under senare tid kritiserade bestämmelsen

att en utlänning får utvisas endast om han döms för ett brott som kan

leda till fängelse i mer än ett år. Utredaren bör bl.a. överväga om

redan det förhållandet att fängelse ingår i straffskalan bör kunna

föranleda utvisning vid upprepad eller systematisk brottslighet.

Utredningsuppdraget bör också omfatta regeln att utvisning får ske bara

om utlänningen kan antas fortsätta brottslig verksamhet eller om brottet

är sådant att han inte bör få stanna kvar.

Givetvis måste en avvägning göras mellan å ena sidan det angelägna i en

markering av att Sverige inte accepterar ett kriminellt beteende från

den som vill söka sig en fristad här samt å andra sidan grundläggande

humanitära krav och rättssäkerhetsgarantier för den enskilde. Ett beslut

om utvisning är i många fall en oerhört ingripande rättsverkan för den

som berörs och hans eller hennes familj. Proportioner måste finnas

mellan brottet och de rättsverkningar det får för den enskilde. Detta

måste beaktas i utredningsarbetet.

Utredaren bör vidare överväga om de övriga kriterierna för när utvisning

får ske är välavvägda. Därvid bör bl.a. möjligheterna och lämpligheten

av att inskränka nuvarande begränsningar för utvisning på grund av brott

när utlänningen har vistats i Sverige under viss tid övervägas.

Då domstolen prövar utvisningsfrågan skall den enligt 4 kap. 12 §

utlänningslagen ta hänsyn till om det finns verkställighetshinder. För

att få ett underlag för den bedömningen skall domstolen enligt 6 kap. 8

§ utlänningsförordningen (1989:547) inhämta yttrande från Statens

invandrarverk i frågan. Problem kan uppstå om det av ett yttrande

framgår att hinder inte föreligger mot verkställighet trots att personen

i fråga har flyktingförklaring. Utredaren bör undersöka om det finns

anledning att ytterligare reglera frågan om återkallelse av

flyktingförklaring. En möjlig utväg är att skapa ett system där

domstolen får upphäva flyktingförklaringen. En annan tänkbar lösning är

en reglering som innebär att Invandrarverket i samband med att yttrande

avges också måste ta ställning till flyktingförklaringens hävande.

Utredaren bör även i övrigt ta ställning till om det finns behov av

ytterligare reglering av vad ett yttrande till domstolen skall innehålla

i syfte att domstolen skall ha ett så ändamålsenligt underlag för

prövningen av utvisningsfrågan som möjligt.

En annan fråga som utredaren bör analysera är följden av att en domstols

utvisningsbeslut upphävs eller mildras av regeringen. Som redan nämnts

erbjuder de nuvarande reglerna inte någon möjlighet att därvid ändra det

ådömda straffet även om utvisningen föranlett en lindrigare påföljd. En

person som har utvisats på grund av brott och som till följd av

utvisningen har fått ett väsentligt kortare fängelsestraff kan därmed,

om utvisningsbeslutet upphävs, få ett lindrigare straff än en person som

dömts för jämförbara brott men inte utvisats. Detta är enligt min

uppfattning otillfredsställande.

En liknade olägenhet fanns tidigare också i mål där gärningsmannen

riskerade att avskedas från sin anställning på grund av brott som

prövades i målet. Problem uppkom därvid om domstolen vid

påföljdsbestämningen beaktade att arbetsgivaren förklarat sig ha för

avsikt att avskeda den anställde om denne dömdes för brottet men där

något avskedande sedan inte ägde rum. Problemet kunde också var det

omvända, nämligen att arbetsgivaren förklarade att han inte ämnade

avskeda den anställde men att detta ändå sedan skedde.

Mot bakgrund härav infördes år 1989 en bestämmelse i brottsbalken av

innebörd att åklagaren eller den dömde i denna situation har möjlighet

att hos domstol begära att den ådömda påföljden undanröjs och att en ny

påföljd bestäms (38 kap. 2 a § brottsbalken). I förarbetena till denna

bestämmelse berördes även problemet med utvisningar som sedermera visar

sig inte gå att verkställa. Någon lagstiftning med sikte på detta fall

ansågs dock inte böra övervägas (prop. 1987/88:120 s. 62).

Även den utredning som gjorde en översyn av utlänningslagen

uppmärksammade problemet (SOU 1988:1 s. 142). Utredningen fann dock att

den av tidsskäl var förhindrad att närmare utreda ett system varigenom

ett upphävande av utvisningsbeslutet skulle leda till en ändring av

påföljden. Genom 1989 års utlänningslag infördes en bestämmelse som

medför att domstolen i brottmålet måste beakta eventuella

verkställighetshinder (4 kap. 12 §). Bestämmelsen infördes som en första

åtgärd för att lösa det problem som nu är aktuellt. Den dåvarande

invandrarministern uttryckte i det sammanhanget en avsikt att i samråd

med chefen för Justitiedepartementet på nytt överväga möjligheterna att

genom lagändring komma till rätta med problemen i de fall där regeringen

upphäver en av domstol beslutad utvisning (prop. 1988/89:86 s. 73).

Jag anser att det är lämpligt att den nu föreslagne utredaren tar sig an

frågan. Utredaren bör inrikta sig på att söka konstruera ett system som

så smidigt som möjligt eliminerar de i straffmätningshänseende ibland

stötande konsekvenserna av att regeringen upphäver en domstols beslut om

utvisning.

Medborgarskapslagstiftningen

Utredningsuppdraget bör också omfatta en översyn av vandelns betydelse i

medborgarskapsärenden. Som jag nämnt tidigare kan en noggrann

vandelsprövning ha betydelse när det gäller att förhindra uppkomsten av

i olika hänseenden olyckliga medborgarskapsbeslut. Utredaren bör studera

praxis i detta avseende i syfte att bilda sig en uppfattning om vilka

krav på skötsamhet som i dag ställs på en utlänning som vill bli svensk

medborgare. Om utredaren finner att förändringar är påkallade bör

förslag till sådana läggas fram.

Frågan om återkallande av ett medborgarskap som erhållits på grundval av

falska uppgifter är, som jag redan betonat, betydligt mer mångfacetterad

än den kan synas vid första påseendet. Utredaren bör till en början

bilda sig en uppfattning om fenomenet är vanligt förekommande. En

frågeställning som nästan alltid diskuteras i samband med denna

problematik är om ett naturalisationsbeslut som en person erhållit på

basis av falska uppgifter kan anses vara en nullitet. Denna fråga bör

utredaren analysera.

Utredaren bör vidare göra en analys av reglerna på området och om han

kommer fram till att det låter sig göras förslå en ändring. Även här gör

sig rättsäkerhetsaspekter gällande. Hänsyn måste därvid tas till

innehållet i utländska rättssystem och till Sveriges olika

internationella åtaganden. Det bör vidare framhållas att en av de

grundläggande principerna bakom den svenska medborgarskapslagen * för

övrigt beslutad i nordisk enighet * är att statslöshet skall undvikas.

Denna princip måste upprätthållas. Eventuella förslag måste således

utformas så att personer inte i ökad utsträckning riskerar att bli

statslösa.

Utredningsuppdraget

Utredaren bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör i fråga om ändringar i

utlänningslagen vara slutfört före utgången av juni månad 1993.

Uppdraget i övrigt bör vara klart före utgången av år 1993.

För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG*aspekten i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare * omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) * med uppdrag att göra en översyn av reglerna om utvisning på

grund av brott m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Kulturdepartementet)