Dir. 1992:11

Utredning om ökat hushållssparande

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-20

Mitt förslag

Regeringens sparpolitik

Närmare om utredningsarbetet

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:11

Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-20

Statsrådet Lundgren, anför.

Mitt förslag

Dagens sparande lägger grunden för vårt framtida välstånd. Sparandet

bygger upp samhällets tillgångar i form av inhemskt realkapital och

tillgodohavanden i utlandet.

De svenska hushållens sparande är alltför lågt. Ett ökat och breddat

hushållssparande är önskvärt för att stärka marknadsekonomins funk tionssätt samt för att öka hushållens ekonomiska valfrihet och

oberoende.

Jag föreslår att en särskild utredare tillsätts för att analysera

sparandets samhällsekonomiska betydelse och överväga vilka strukturella

åtgärder som kan vidtas för att öka hushållssparandet.

Bakgrund

Sparandet i en ekonomi är avgörande för framtida konsumtionsmöjligheter.

Sparandets omfattning har stor betydelse för förmögenhetstillväxten och

därmed inkomstutvecklingen i samhället. Ett högt sparande möjliggör

investeringar, utan att skuldsättning behöver uppkomma. Sparandet består

av dels finansiellt sparande, dels realt sparande. Finansiellt sparande

är vad man i regel förknippar med sparande. Ett positivt finansiellt

hushållssparande innebär att hushållen avstår från reala resurser, och

lånar ut sitt kapital till andra sektorer av ekonomin i utbyte mot

framtida högre konsumtion. Realt sparande i hushållssektorn innebär att

hushållen ökar sin egen kapitalbildning främst genom investeringar i

fast egendom.

Bytesbalansen utgör en måttstock på det finansiella sparandet i ekonomin

och dess saldo är definitionsmässigt lika med det totala sparandet i

ekonomin minskat med investeringarna.

Under de första årtiondena av efterkrigstiden var den svenska ekonomin,

vad gäller sparande och investeringar, i stort sett i balans. Vid en

internationell jämförelse var sparkvoten hög i Sverige under dessa

decennier. I stort sett varje år sedan mitten på 1970-talet har

bytesbalansen visat underskott. Sådana permanenta underskott i bytes balansen är under vissa omständigheter oroande. Jag återkommer i det

följande till denna fråga.

Under de senaste decennierna har det offentliga sparandet ökat i

omfattning. AP-fonden inrättades år 1960. ATP-systemet bygger emeller-

tid inte på att medel fonderas för att täcka kostnaderna för framtida

pensionsutbetalningar, utan dessa finansieras med pensionsavgifter som

betalas in av den förvärvsarbetande generationen. Statens utfästelser i

ATP-systemet försvagar således hushållens motiv för eget pensions sparande och bidrar därmed till ett lågt totalt sparande i ekonomin.

Sparandet är för lågt i förhållande till den förmögenhetsuppbyggnad som

behövs för att framtida pensionärers behov skall tillgodoses, utan att

kommande yngre generationers konsumtionsutrymme inskränks alltför

mycket.

Ett genomgående kännetecken för de senaste decenniernas ekonomiska

politik är att staten har gjort utfästelser om framtida utbetalningar

utan att detta har motsvarats av ett kompenserande offentligt

finansiellt sparande. Även för andra livssituationer än ålderdomen,

såsom vid t.ex. sjukdom, studier eller anskaffandet av bostad, har

staten lämnat utfästelser om inkomststöd. Därmed har också motiven för

enskilt sparande minskat.

I en ekonomi som i liten utsträckning är integrerad med internationella

kapitalmarknader medför ett lågt sparande att investeringsvolymen blir

låg. En stor offentlig sektor leder då till en motsvarande utträngning

av den privata sektorn. Vid ett stort utbyte med omvärldens kapital marknader, vilket kännetecknar den svenska ekonomin i dag, medför

internationaliseringen av kapitalmarknaderna att sparande och investe-

ringar ej längre behöver balansera vid varje tidpunkt för varje enskilt

land. Investeringar inom ett land kan finansieras med sparande i

omvärlden. Förväntningar på långsiktig kapitalavkastning på in vesteringar inom landet blir styrande för investeringsutvecklingen,

snarare än nivån på det inhemska sparandet.

Under förutsättning att hushåll och företag själva fattar välgrundade

beslut om konsumtion och investeringar över tiden blir den avgörande

faktorn för upprätthållandet av den samhällsekonomiska balansen att den

offentliga sektorns budget är i jämvikt på lång sikt. Ett långvarigt

budgetunderskott kan indikera strukturella eller stabiliseringspolitiska

problem och utgör, i kombination med en otillräcklig finansiering av

löpande offentlig konsumtion samt utfästelser om framtida offentliga

transfereringar, ett allvarligt tecken på att sparandet i ekonomin är

för lågt.

I Spardelegationens betänkande (SOU 1989:11) Hushållssparandet i Sverige

konstaterades att hushållens totala sparande successivt minskat under de

senaste decennierna och att sparkvoten under de sista åren på 1980-talet

t.o.m. varit negativ. Utredningen pekade bl.a. på att skattesystemet i

kombination med en hög inflationstakt missgynnat enskilt sparande.

Dessutom antydde utredningen att ATP-systemet, den successiva

utbyggnaden av det sociala skyddsnätet och den höga graden av

bostadssubventioner minskade hushållens sparande. Risken för inkomst bortfall har minskat vilket medfört att buffertsparandet sjunkit. För

att öka hushållssparandet föreslog utredningen ändringar i skatte systemet, vilket är en process som inleddes i och med skattereformen.

Vidare föreslog delegationen någon typ av fonderat tilläggspensions system. Delegationen föreslog även informationsinsatser och sparande i

skolan.

Under de senaste två åren har en förbättring i hushållens sparkvot

kunnat märkas och den blev år 1991 positiv. En orsak till detta torde

vara skattereformen som har ökat hushållens räntekänslighet genom att

kapitalinkomstskatten sänkts till 30% samtidigt som värdet av ränteav dragen har minskat i motsvarande grad. Detta har resulterat i en ökad

försiktighet vad gäller upptagandet av nya lån och lett till ökat

amorteringssparande. En annan effekt av skattereformen är att det

finansiella sparandet ökat på bekostnad av det reala sparandet, dvs.

sparande i fast egendom. Trots de senaste årens sparandeförbättring är

hushållens sparande alltför lågt, i synnerhet vid en jämförelse med

nivån på hushållssparandet i omvärlden.

Ett spritt sparande och ägande hos hushållen motverkar maktkoncentration

och bidrar till en ökad effektivitet på kapitalmarknaden, vilket i sin

tur ökar förutsättningarna för att ekonomin skall utvecklas och

förändras. Ett ökat och breddat sparande har även andra fördelar. En

sparbuffert för oförutsedda utgifter ökar hushållens oberoende och

skapar därmed en ökad valfrihet och möjlighet att gripa tillfället i

flykten.

Regeringens sparpolitik

Min utgångspunkt är att det behövs strukturella åtgärder som förbättrar

balansen mellan offentliga inkomster och utgifter. Samtidigt behöver de

enskildas inflytande över centrala sparbeslut stärkas. Min mening är att

det finansiella sparandet i ekonomin huvudsakligen skall ske inom

hushållssektorn.

Målet för regeringens sparpolitik är att ge förutsättningar för varje

hushåll att på sikt bygga upp ett sparkapital som motsvarar en årslön.

För att uppnå detta mål krävs stärkta motiv för hushållssparande och att

hushållen har medel att avsätta till sparande. Ambitionen är därför att

sänka det totala skattetrycket, för att därigenom öka hushållens

disponibla inkomster. Det är samtidigt viktigt att medborgarna har en

grundläggande social trygghet som säkerställs av staten.

Trygghetssystemen behöver få ökade kopplingar mellan avgifterna till

systemen och vad den enskilde får ut av dem. Över huvud taget behöver

den enskildes möjligheter att ta ansvar för exempelvis sin pension och

sitt boende stärkas. Oberoende av andra sparmotiv anser jag att det är

betydelsefullt att det offentliga inflytandet på dessa områden begränsas

till fördel för de enskildas valfrihet.

För att åstadkomma ett ökat hushållssparande är det således nödvändigt

att ge de enskilda individerna större inflytande över hur grundläggande

sparmål skall uppnås. Det är möjligt att villkoren för sparandet även i

andra avseenden behöver förbättras. En stabil ekonomisk politik med

målet att varaktigt få ner inflationen är en viktig grund för att

stimulera sparandet. Stabila regler och låg skatt på sparande är

ytterligare förutsättningar. För att öka sparandet hos kommande

generationer bör barn och ungdomar fostras till ökad sparmedvetenhet.

Det innebär bl.a. att de måste göras medvetna om de ekonomiska samband

som påverkar en hushållsekonomi.

Ett delmål för den ekonomiska politiken är att skapa allmänt gynnsamma

villkor för sparande. Därutöver kan det finnas anledning att stimulera

ett långsiktigt sparande inom särskilt angelägna områden. En avvägning

måste dock göras mellan att skapa så goda generella villkor för sparande

som möjligt, där individerna svarar för besluten om sparmål och

sparobjekt, och selektiva sparstimulanser för särskilt angelägna

sparmål.

Det frivilliga pensionssparandet kommer även fortsättningsvis att vara

skattegynnat genom att det beskattas lägre än annat sparande. Frågan om

ett breddat pensionssparande behandlas för närvarande av en arbetsgrupp

i Finansdepartementet.

Frågan om en reformering av ATP-systemet skall behandlas av en

parlamentarisk beredning. Möjligheterna att öka det individuella

sparandet inom ramen för det obligatoriska pensionssystemet kommer

därvid att behandlas.

Regeringen har i fråga om bostadspolitiken som mål att varje hushåll

skall ha möjlighet att äga sin egen bostad. Hushållen får på så sätt

större inflytande över drift och förvaltning och kan därmed bl.a. mera

direkt påverka sina boendekostnader. Inom regeringskansliet pågår ett

arbete med att förbättra möjligheterna att omvandla hyresrätter till

bostadsrätter. En ökad möjlighet att bestämma över sin bostad ger ett

bättre resursutnyttjande av bostadsbeståndet. En önskvärd förutsättning

vid köp av egen bostad är att hushållen har en egen sparad grundplåt.

Frågan om sparandets roll i boendet beaktas i samband med utarbetandet

av den framtida bostadsfinansieringen, som är planerad att träda i kraft

år 1993. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att belysa

denna fråga (Fi 1991:1).

Förbättring av riskkapitalförsörjningen till näringslivet är ytterligare

ett område där regeringen anser att särskilda insatser är motiverade.

Regeringen har redan föreslagit en rad åtgärder i denna riktning.

Förslag har också aviserats för att underlätta riskkapitalförsörjningen

främst för mindre företag.

En särskild utredare bör nu tillkallas för att från allmänna

utgångspunkter analysera sparandets samhällsekonomiska roll. Utredaren

bör också överväga vilka åtgärder som kan öka hushållens finansiella

sparande.

Närmare om utredningsarbetet

Utredaren bör analysera vilka åtgärder som kan övervägas för att

hushållssparandet skall öka. Samspelet mellan å ena sidan den offentliga

sektorns åtaganden och formerna för finansiering av dessa och å andra

sidan de enskildas sparbeslut skall behandlas. Utredaren bör därvid

särskilt beakta regeringens strävan att öka de enskildas inflytande över

spar- och konsumtionsbesluten i ekonomin. Utredaren bör belysa vilka

effekter ett ökat inslag av hushållssparande får för samhällsekonomin.

Utredaren skall vidare analysera effekterna av selektiva respektive

generella sparstimulanser. En viktig utgångspunkt för föreslagna

åtgärder är att de bör främja det totala sparandet. Utredaren bör ta

hänsyn till att det statsfinansiella läget sätter mycket snäva gränser

för i vilken omfattning subventionering av sparande kan ske. Åtgärderna

måste också vara i överensstämmelse med de grundläggande principer om

likformighet och enhetlighet som varit vägledande för utformningen av

det nuvarande skattesystemet. En annan utgångspunkt är att regelsystemet

för sparande och beskattningen av detsamma totalt sett inte görs mer

komplicerat. I stället är förenklingar angelägna. Utredaren bör hålla

sig informerad av dem som svarar för arbetet med det framtida pensions-

systemet, ett breddat pensionssparande och det framtida stödet till

bostadsfinansieringen. Utredaren bör även ta del av de resultat som

spardelegationen presenterade.

För utredningen gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om

beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredarens arbete bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört före utgången

av juni 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att utreda vilka åtgärder som kan vidtas för

att öka hushållsparandet.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)