Dir. 1992:12

Åtgärder för att stärka den lokala demokratin

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-13

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Dir. 1992:12

Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-13

Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.

1 Mitt förslag

En kommitté med parlamentarisk förankring bör tillkallas med uppgift att

överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin.

I denna uppgift skall det ingå att fullfölja det arbete som ligger bakom

kommunallagen (1991:900) och att utarbeta förslag till förändringar i

vissa delar av lagen.

2 Bakgrund

Kommunerna och landstingen utgör sedan lång tid tillbaka grundläggande

inslag i den svenska folkstyrelsen. Deras uppgift har traditionellt

varit att samla människorna inom ett visst geografiskt område för att

främja gemensamma intressen. En viktig markering av deras roll görs i

portalparagrafen (1 kap. 1§) till regeringsformen, där det heter att

folkstyrelsen ''förverkligas genom ett represenativt och parlamentariskt

statsskick och genom kommunal självstyrelse''.

Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under

förra delen av 1800-talet och blev befäst genom vad som kallas 1862 års

kommunalförordningar. Då lades grunden till de principer som bär upp

kommunallagstiftningen än i dag. Bakom reformen fanns en tydlig

decentraliseringsideologi. Huvudprincipen var kommunal självstyrelse

genom valda förtroendemän. Den lokala självförvaltningen ansågs vara

ändamålsenlig och billig och ett värdefullt led i en medborgarfostran.

De genomgripande förändringarna i den kommunala indelningen tillsammans

med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten har i hög

grad påverkat förutsättningarna för den kommunala verksamheten.

Riksdagen beslutade i juni 1991 att anta en ny kommunal lag (1991:900) ,

som trädde i kraft den 1 januari 1992.

Vid behandlingen av lagförslaget (prop. 1990/91:117) uttalade sig

riksdagen för att ett fortsatt arbete borde komma till stånd i vissa

frågor (KU38 s. 96, rskr. 360).

En sådan fråga gäller sambandet mellan fastighetsinnehav

och medlemskap i kommuner och landsting.

Vidare borde enligt riksdagen sekretesslagen (1980:100, omtryckt

1989:713) ses över med anledning av förslagen om kommunernas och

landstingens ökade frihet att organisera sin nämndverksamhet och om

handlingsoffentlighet i kommunala företag.

Riksdagen ansåg även att frågor om de förtroendevaldas personliga ansvar

för kommunala beslut m.m. borde utredas ytterligare.

Slutligen gjorde riksdagen ett allmänt uttalande om att regeringen

noggrant borde följa utvecklingen på det kommunala området och, om det

behövs, snabbt vidta de förändringar som samhällsutvecklingen ger

anledning till.

3 Nya förutsättningar

Kommunernas och landstingens uppgift är att ansvara för att invånarnas

behov av grundläggande trygghet och service kan tillgodoses även i

framtiden.

Den snabba samhällsutvecklingen skapar nya förutsättningar för den

kommunala verksamheten.

Den låga tillväxten i samhällsekonomin och regeringens målsättning att

minska skattetrycket gör att medborgarnas krav på service inte längre

kan tillgodoses genom tillskott av nya resurser. Omprövning av

verksamhet, rationalisering och effektivitisering blir under 1990-talet

nödvändiga inslag i alla kommuners och landstings verksamhet.

Min bedömning är att den kommunala verksamheten under de närmaste åren i

betydande utsträckning kommer att präglas av tre tendenser:

* avreglering,

* marknadsorientering,

* internationalisering.

När det gäller avreglering för det första har den nya kommunallagen en

sådan inriktning. Således ges kommunerna och landstingen en betydligt

ökad frihet att bedriva sin verksamhet på ett enklare sätt och

att själva forma sin organisation utifrån lokala förutsättningar.

Regeringen har för avsikt att ta ett nytt steg i riktning mot

avreglering genom ett förslag till ett förändrat statsbidragssystem för

kommunerna som skall föreläggas riksdagen. Regeringen har även i övrigt

ambitionen att minska den statliga detaljstyrningen. Förslag med denna

inriktning kommer också att läggas fram.

En avreglering av den kommunala verksamheten är nödvändig för att ge

kommunerna och landstingen förutsättningar för att kunna klara

den besvärliga ekonomiska situationen. Men jag vill samtidigt stryka

under att avregleringen inte får äventyra viktiga nationella intressen

-- såsom utbildning, social omsorg och miljöpolitik -- eller medföra

negativa konsekvenser för den kommunala demokratin. Under förarbetena

till kommunallagen uttrycktes farhågor för att avskaffandet av

nämndobligatoriet skulle kunna leda till en alltför kraftig minskning av

de förtroendevaldas antal. Detta är ett bra exempel på en fråga som jag

anser vara värd fortsatta studier.

Det blir för det andra allt mer tydligt att kommunerna och landstingen

försöker möta den nya ekonomiska situationen genom att öka inslaget av

marknadsorientering i verksamheten.

Exempelvis blir det allt vanligare att verksamheten delas upp enligt en

s.k. beställar-utförarmodell. Ett bärande inslag i en sådan

modell är att de förtroendevaldas roller som konsumentföreträdare och

producenter av service skall skiljas åt. Det innebär att de

förtroendevaldas uppgift är att tala om vad som skall utföras och på

vilka villkor det skall ske, medan kommunala eller andra utförarenheter

svarar för serviceproduktionen. Nya former för att styra och leda

verksamhet med ett tydligt inslag av långtgående möjligheter att

delegera ärenden är också en viktig del av modellen. Under

riksdagsdebatten om förslaget till ny kommunallag fördes en diskussion

om beställarutförarmodellens för- och nackdelar (prot. 1990/91:128).

Kommittén bör överväga hur de som är berörda av verksamheten skall få

inflytande och kunna medverka i en situation där valfriheten ökar och

den kommunala verksamheten delas upp i utförar- och beställarroller.

Detta är av särskilt vikt i fråga om äldreomsorg och handikappomsorg.

Kommittén bör dessutom överväga formerna för kvalitetskontroll.

I allt större utsträckning kommer kommunerna och landstingen att vilja

utsätta olika delar av verksamheten för konkurrens. Utvecklingen går i

stort sett efter två linjer, nämligen

-- ökad konkurrens mellan verksamhet i egen regi och

entreprenadverksamhet i privat regi och

-- ökad konkurrens inom ramen för den offentliga verksamheten.

Det finns också en tendens till att kommuner och landsting i ökad

utsträckning bildar bolag för att driva verksamhet, särskilt på det

tekniska området. Kommittén bör kartlägga omfattningen och effekterna av

den ökade bolagiseringen.

Överförandet av verksamhet från nämndförvaltning till bolag eller

privata eller kooperativa entreprenadformer reser en rad frågor om bl.a.

insyn, sekretess och demokratisk styrning. Frågan om insyn i kommunala

bolag ägnades en betydande uppmärksamhet under förarbetena till

kommunallagen, och det är uppenbart att det finns ett behov av

ytterligare studier och diskussioner kring frågor som handlar om

avvägningen mellan affärsmässighet och demokrati. Kommittén bör lägga

fram förslag till regler som säkerställer insyn och kontroll för

kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller

delägda bolag eller i privat eller kooperativ regi.

Jag vill för det tredje också uppmärksamma internationaliseringens

konskekvenser för den kommunala självstyrelsen.

De omvälvande samhällsförändringarna i Central- och Östeuropa under de

senaste åren har medfört ett ökat intresse hos de svenska kommunerna och

landstingen att bidra med både kompetens i frågor som rör regional och

lokal förvaltning och direkt materiell hjälp. En sådan utveckling ger

upphov till en rad frågor om gränsen mellan nationell utrikespolitik och

ett kommunalt internationellt intresse. Det finns också anledning att

uppmärksamma frågan om förhållandet mellan kommunerna och det privata

näringslivet vid export av tjänster.

I motiven till kommunallagen konstaterades att lagen på de punkter där

den berörs av EG:s regelsystem ligger i linje med detta regel system (prop. s. 141 f.). Sveriges relationer till EG utvecklas

emellertid i snabb takt samtidigt som utvecklingen inom EG kan skapa nya

förutsättningar för medlemsstaterna. Det finns därför ett starkt behov

av fördjupade studier kring frågan hur den kommunala självstyrelsen

påverkas både av ett EES-avtal och av ett svenskt medlemskap i EG.

De huvudtendenser i den kommunala utvecklingen som jag nu har berört

påverkar förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen och den

lagstiftning som konstituerar stjälvstyrelsen. Jag anser därför att det

behövs ett arbete som behandlar de frågor som har berörts i det

föregående.

För detta arbete bör som jag nyss har föreslagit en parlamentariskt

sammansatt kommitté tillkallas.

Jag skall här ange en del mer avgränsade och konkreta områden som bör

utredas.

I kommitténs uppdrag bör också ingå att behandla de frågor som riksdagen

särskilt tog upp i samband med behandlingen av kommunallags förslaget.

Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp frågor i den nya

kommunallagen, som till äventyrs kan ha vållat tolknings- eller

tillämpningsproblem, och föreslå de lagtekniska eller andra justeringar

som kan anses befogade.

4 Kommitténs uppgifter

4.1 Den kommunala demokratin behöver stärkas ytterligare

Propositionen om 1991 års kommunallag blev föremål för en livlig debatt

både i och utanför riksdagen. Debatten hade starka kommunaldemokratiska

inslag. I flera motioner med anledning av propositionen framfördes

farhågor för att den föreslagna friheten för kommuner och landsting att

bestämma över sin organisation skulle kunna medföra en reducering av

antalet förtroendevalda. Det skulle enligt motionerna i sin tur kunna

leda till en uttunning av den kommunala demokratin och en motsvarande

förstärkning av tjänstemannainflytandet.

Med anledning av förslag i några motioner framhöll

konstitutionsutskottet (1990/91:KU38 s. 96) att det självfallet ankommer

på regeringen att noggrant hålla sig underrättad om den nya

kommunallagens tillämpning och, om det behövs, lägga fram förslag till

förändringar. Dock fanns enligt utskottet inget skäl att närmare anvisa

hur en sådan uppföljning skall gå till.

Utvecklingen av den kommunala demokratin är av naturliga skäl ständigt

föremål för regeringens och riksdagens uppmärksamhet. Det bör vara en

huvuduppgift för kommittén att överväga åtgärder för att ytterligare

stärka den lokala demokratin.

Kommittén bör, med utgångspunkt i den debatt som förts, belysa och

utvärdera konsekvenserna av de förändringar som kan ha skett i kommuner

och landsting som en följd av den ökade organisatoriska friheten.

Kommittén bör därvid särskilt beakta

-- förändringar av nämndstrukturen samt ansvars- och arbetsfördelningen

mellan de olika förtroendemannaorganen och mellan dessa och

tjänstemannaorganisationen,

-- förändringar av antalet förtroendevalda samt deras represenativitet i

fråga om kön, ålder, yrkestillhörighet m.m.,

-- hur strävandena att stärka fullmäktiges roll har utvecklats, t.ex.

genom att inrätta en utskottsorganisation,

-- förändringar av rollen som förtroendevald i relation till väljarna,

förvaltningen och dess ledning samt till de anställda i kommunen eller

landstinget

Kommittén bör också överväga och föreslå åtgärder för att öka de

enskilda kommunmedlemmarnas inflytande på den kommunala verksamheten.

Därvid bör kommittén

-- se över reglerna för kommunala folkomröstningar och i anslutning till

detta överväga en vidgad användning av det kommunala

folkomröstningsinstitutet,

-- inventera och redovisa möjliga åtgärder för att öka insynen i

fullmäktige och nämnder, t.ex. genom offentliga utfrågningar och öppna

nämndsammanträden,

-- inventera och redovisa möjligheterna att förbättra kontakterna mellan

kommunmedlemmarna och kommunförvaltningen i form av t.ex.

medborgarenkäter om servicen och inrättande av medborgarkontor eller

informationscentraler,

-- överväga och föreslå åtgärder för att de som är berörda av den

kommunala verksamheten, särskilt inom äldre- och handikappomsorgen,

skall få inflytande och kunna medverka i denna.

Kommittén bör också i övrigt kunna överväga frågor med anknytning till

den lokala demokratin och föreslå åtgärder för dess vidareutveckling.

Ett sätt att stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det

finns ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det finns

förutsättningar -- inte minst ekonomiska -- för detta. Sedan

kommunindelningsreformen genomfördes i mitten av 1970-talet

har regeringen beslutat om delning av ett tiotal kommuner.

Kommittén bör studera de allmänna erfarenheterna av de hittills

genomförda kommundelningarna. I anslutning till detta arbete bör

kommittén även analysera gällande regler och former för kommundelningar

samt, om kommittén finner det befogat, lämna förslag till sådana

ändringar som kan underlätta framtida kommundelningar.

En fråga som kommittén också bör ta upp inom denna allmänna ram gäller

möjligheten för fullmäktige att diskutera polisiära ärenden av lokal

betydelse (se prop. 1990/91:117 s. 87).

Ytterligare en fråga som kommittén bör överväga är möjligheten för en

kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad även som

kommunalrättsligt uttryck.

4.2 Kommunalt förtroendevaldas ansvar för kommunala beslut m.m.

I ett rättssamhälle som vårt måste kommuner och landsting på samma sätt

som andra offentliga organ och enskilda följa de regler som

finns i lagar och andra författningar. Om det skulle uppstå ett icke

godtagbart spelutrymme mellan kommunalt handlande och lagarna måste

detta motverkas på ett effektivt sätt.

Under senare år har det i flera fall förekommit att kommuner har

vidhållit beslut som förklarats olagliga i domstol eller

också har de fattat nya beslut med liknande innehåll (s.k.

domstolstrots). Det har även förekommit att kommunala organ har

verkställt beslut, trots att en förvaltningsdomstol har meddelat förbud

mot verkställigheten i samband med att beslutet överklagats.

Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit att -- i

varje fall inom rimlig tid -- verkställa förvaltningsdomar i mål

avseende bistånd enligt 6§ socialtjänstlagen (1980:620) och särskilda

omsorger enligt 4§ lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt

utvecklingsstörda m.fl. Handikapputredningen (S 1988:03) har i sitt

betänkande Handikapp och välfärd (SOU 1990:19) konstaterat att domar av

förvaltningsdomstolar, som tillerkänner en handikappad person en viss

stödinsats, i vissa fall inte länder till efterrättelse. Betänkandet

bereds för närvarande i Socialdepartementet.

Kommittén bör i sitt arbete nära samverka med Socialdepartementet i

dessa frågor.

Det finns också en del uppmärksammade fall där kommuner medvetet har

satt sig över tvingande lagregler av offentligrättslig natur (s.k.

lagtrots).

För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller påföljder mot

domstolstrots, lagtrots och liknande.

Frågan om hur man kan lösa de nu beskrivna problemen har utretts av

Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02). Utredningen, som ansåg att det

finns ett behov av ändrade sanktionsregler, har i sitt betänkande

Kommunalbot (SOU 1989:64) föreslagit ett ekonomiskt sanktionssystem som

direkt riktas mot vederbörande kommun eller landsting. Flertalet av de

remissinstanser som yttrat sig över förslaget har visserligen tagit

avstånd från just detta förslag men ändå uttalat sig för att det finns

ett klart behov av mera verkningsfulla sanktionsregler (se Ds 1990:62).

Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner vid riksdagens

behandling av propositionen om en ny kommunallag (mot. 1990/91:K49,

51, 316). I motionerna efterlystes regler om personligt straffansvar för

kommunalt förtroendevalda i sådana fall som nu har beskrivits.

Andra motioner (mot. 1990/91:K51, 55, 205, 216) tog sikte på att på det

kommunala området stärka talerätten för Riksdagens ombudsmän (JO). D är förespråkades lagstiftning som ger JO samma möjligheter att få

tillstånd en överprövning av disciplinbeslut m.m. på det kommunala

området som JO har på det statliga området. Bakgrunden till dessa

motioner är att JO enligt gällande ordning kan föra talan vid domstol

mot disciplinbeslut på det statliga området enligt lagen (1976:600) om

offentlig anställning, förutsatt att den som beslutet riktar sig mot

står under JO:s tillsyn. Någon motsvarande talerätt finns inte på det

kommunala området, där det disciplinära ansvaret regleras genom

kollektivavtal. Motionärerna anser att JO bör ges en sådan talerätt.

Under förarbetena till kommunallagen anförde konstitutionsutskottet

(s. 92) att det är angeläget att frågorna får sin lösning snarast, och

utskottet förordade att regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa

frågor.

Mot den angivna bakgrunden bör kommittén slutföra arbe tet med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det

möjligt att komma till rätta med överträdelser av det slag som här

beskrivits.

Kommittén bör därvid överväga bl.a. möjligheten av att införa ett

personligt ansvar. Ett sådant ansvar behöver inte nödvändigtvis ha

formen av straffansvar. Svenska kommunförbundet har i sitt

remissyttrande över Kommunalansvarsutredningens betänkande föreslagit

att man undersöker ifall det går att åstadkomma något system med vad man

kallar personligt vitesansvar.

Om kommittén stannar för ett personligt ansvarssystem, bör den överväga

i vad mån kretsen av ansvariga bör begränsas till ledamöterna i det

organ som fattat ett olagligt beslut eller om man skall ha någon annan

begränsning av kretsen av ansvariga. I detta sammanhang bör kommittén

även överväga möjligheten att ge kommunstyrelsen eller

landstingsstyrelsen rätt att vägra verkställighet av uppenbart olagliga

fullmäktigebeslut.

Kommittén bör härutöver beakta motsvarande problem i EG-perspektivet.

Det innebär bl.a. en skyldighet för kommunala beslutsfattare att

respektera Sveriges förpliktelser enligt ett EES-avtal och ett

eventuellt avtal med anledning av medlemskap i EG. Det kan också erinras

om att medlemsländerna enligt gällande EG-rätt är ansvariga också för

kommuners och myndigheters handlande.

Kommittén bör också överväga möjligheten att vidga JO:s talerätt på det

kommunala området i linje med de förslag som förts fram i de nämnda

riksdagsmotionerna.

4.3 Marknadsorientering av kommunal verks amhet och framväxten av nya produktions- och verksamhetsformer

Som framhållits tidigare blir kommunerna och landstingen allt mer

intresserade av att utsätta olika delar av sin verksamhet för

konkurrens. En form av konkurrens är den mellan offentlig verksamhet och

privata entreprenader. En annan form är konkurrens inom den offentliga

verksamhetens ram, dvs. tillskapande av s.k. interna marknader, där

resultatenheter är ett vanligt inslag.

Beställar-utförarmodellen är en särskild organisatorisk form som syftar till att underlätta en ökad anpassning till förhållanden på den

privata marknaden med ett markant inslag av konkurrens. Den kommer av

allt att döma att bli ett allt vanligare inslag i kommunernas och

landstingens organisation under de närmaste åren.

Även inslaget av alternativa produktionsformer kommer att öka, såsom

bolagisering, ''intraprenader'' -- innebärande att de anställda övertar

driften av viss verksamhet -- och entreprenader i privat eller

kooperativ regi eller föreningsregi. Detta gäller också i fråga om

alternativa driftformer.

I kommitténs uppdrag bör ingå att beskriva och analysera framväxten av

nya organisatoriska modeller för en uppdelning på en beställar- och en

utförarfunktion samt alternativa produktions- och driftformer. Därvid

bör kommittén särskilt beakta hur regelverket, främst kommunallagen,

förhåller sig till kommun- och landstingsinvånarnas behov av

förändringar och föreslå sådana åtgärder som analysen föranleder.

Förslagen bör vara inriktade på åtgärder som underlättar införande av

alternativa produktions- och driftformer i den kommunala verksamheten.

Kommittén bör också kartlägga dels omfattningen och effekterna av den

ökade bolagiseringen, dels det kommunala stödet till näringslivet, och

vid behov föreslå åtgärder med anledning av detta.

4.4 Internationaliseringen

Genom lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga

kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt

bistånd, vilken antogs samtidigt med den nya kommunallagen, har den

kommunala kompetensen utvidgats när det gäller möjligheterna att lämna

internationellt humanitärt bistånd. Kommuner, landsting och kyrkliga

kommuner får sålunda numera lämna sådant bistånd i en nödsituation, även

om något direkt katastrofläge inte föreligger. Stödet får bestå av

utrustning som kan avvaras.

Kommittén bör undersöka förutsättningarna för kommunalt bistånd till

länder i behov av humanitärt stöd och i detta sammanhang fästa

särskild vikt vid hur reglerna skall utformas, så att de inte strider

mot den nationella utrikespolitiken och ligger inom ramen för

regeringens biståndspolitik och länderval. Det kommunala biståndet kan

vara av särskilt intresse för att utveckla samarbetet inom ramen för

vänortsförbindelser.

En annan sida av kommunernas och landstingens internationella verksamhet

är överföringar av administrativt eller tekniskt kunnande till bl.a. de

nya kommuner som byggs upp i Central- och Östeuropa (jfr med vad som i

avsnitt 3 i det föregående sägs om regional och lokal förvaltning). De

svenska kommunerna och landstingen bör kunna spela en viktig roll i

detta sammanhang.

Av lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport framgår det att kommuner

och landsting får tillhandahålla tjänster för export som

underleverantörer åt svenska företag eller staten (2§). Om det finns

särskilda skäl, får regeringen medge att tjänsterna tillhandahålls

under andra förutsättningar. När ett medgivande ges, skall i beslutet

anges de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet

(3 §).

Med ett framtida integrerat Europa i sikte finns det skäl att överväga

lättnader i de restriktioner som finns för exporten av kommunala

tjänster.

Kommittén bör därför se över lagstiftningen på området och lämna de

förslag till en utökad kompetens och enklare regler som kan vara

påkallade. Kommittén bör även analysera och bedöma förhållandet mellan

kommunerna och det privata näringslivet vid export av tjänster.

Det antas allmänt att två olika tendenser kommer att göra si g gällande

i det framtida Europa:

1. Att överstatliga organ tar över en del av beslutsfattandet från de

nationella organen.

2. Att den lokala och regionala nivån får en starkare ställning i

förhållande till den centrala nivån, inte minst till följd av ett

ökat samarbete över nationsgränserna mellan kommuner respektive

regionala organ.

I detta sammanhang uppkommer flera frågor som kräver särskild

uppmärksamhet, inte minst när det gäller den kommunala självstyrelsens

utveckling.

En sådan fråga gäller den författningsmässiga grunden för

självstyrelsen, som t.ex. kan få formen av en reglering inom ramen för

EG:s regelverk. Här spelar den s.k. subsidiaritetsprincipen en viktig

roll. Denna princip skrevs in i unionsfördraget vid

Maastricht-konferensen i december 1991. Innebörden av subsidiaritets-

eller närhetsprincipen är att den europeiska unionen skall överta

befogenheter från medlemsländerna endast om det är nödvändigt för att

unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre

nivå skall utföras där.

En annan fråga gäller konsekvenserna av en ekonomisk och penningpolitisk

union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut

skatt och avgifter.

En tredje fråga gäller hur det kommunala och regionala inflytandet inom

EG skall kanaliseras och institutionaliseras. Beslut har fattats om att

inrätta en särskild regionkommitté. Det aktualiserar frågan om

kommunernas och landstingens representation vid ett eventuellt svenskt

medlemskap.

EG-regler om kommunal rösträtt och valbarhet i ett medlemsland där man

har sin hemvist utan att vara medborgare kommer att antas före utgången

av 1994.

I kommitténs uppdrag bör ingå att beskriva och analysera dessa frågor

och att på grundval härav göra en principiell bedömning av tänkbara

konsekvenser för den svenska kommunala självstyrelsen.

4.5 Vissa frågor om offentlighet och sekretess

I samband med tillkomsten av kommunallagen behandlades vissa frågor om

sekretess och handlingsoffentlighet (prop. s.43--44, 55--57; KU s.36,

43--47). Det gällde för det första vilka konsekvenser en friare

nämndorganisation skulle få för sekretesslagens tillämpning. För det

andra gällde det frågan om handlingsoffentlighet i kommunala bolag.

En friare nämndorganisation innebär att uppgifter från skilda

verksamhetsområden som är sekretessbelagda kan komma att hanteras inom

en och samma nämnd. Detta har redan tidigare förekommit hos kommuner som

har inrättat kommundelsnämnder.

Sekretesslagen är så uppbygd att sekretessen i de skilda bestämmelserna

i regel är avgränsad till viss verksamhet, till ärenden av angivet slag

eller -- mer undantagsvis -- till viss myndighet. Sekretessbelagda

uppgifter får i princip inte utnyttjas utanför den verksamhet i vilken

sekretessen gäller för uppgifterna. En integrering av olika verksamheter

till ett och samma organ kan skapa bekymmer när det gäller

sekretesslagens tillämpning. Förtroendevalda och anställda, främst inom

hälso- och sjukvården, omsorgsverksamheten, socialtjänsten och skolan,

kan få kunskap om sekretessbelagda uppgifter om enskilds personliga

förhållanden från ett område som inte får utnyttjas vid handläggningen

av ett ärende inom ett annat område.

Skolbarnsomsorgskommittén har i sitt betänkande Skolbarnsomsorg, en

helhet (SOU 1991:54) föreslagit att sekretesslagen ändras i syfte att

åstadkomma en stark och enhetlig sekretess för personal inom en

integrerad skola--skolbarnomsorg (s.140). I budgetpropositionen 1992

(prop. 1991/92:100 Bilaga 9, s.27), som ännu inte behandlats av

riksdagen, framhåller utbildningsministern att sekretesslagstiftningen

för närvarande är föremål för en översyn i samband med den ändrade

kommunallagstiftningen och föreslår därför inga ändringar i gällande

lagstiftning. Kommittén bör ta del av skolbarnsomsorgskommitténs arbete

med dessa frågor och remissinstansernas synpunkter och överväga

eventuella åtgärder med anledning härav.

Frikommunutredningen tog i sitt betänkande Frikommunförsöket --

Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation (SOU 1991:25)

upp frågan om tillämpningen av sekretesslagstiftningen inom ramen för

frikommunernas organisatoriska frihet. Utredningen hävdade att en friare

nämndorganisation i sig inte inneburit någon principiell nyordning för

tillämpningen av sekretesslagstiftningen men att man inte kan bortse

från att tilllämpningsproblem kan uppkomma då olika verksamheter

integreras i ett gemensamt politiskt organ. Enligt utredningens mening

måste därför sekretessfrågorna ägnas fortlöpande uppmärksamhet.

I kommunallagspropositionen (s.44) sade sig regeringen dela

frikommunutredningens allmänna bedömning och uttalade att den avsåg att

följa utvecklingen och överväga frågan om sekretesslagens tillämpning

ytterligare vid en senare tidpunkt.

När det gäller helägda kommunala företag framgår av kommunallagen (3

kap. 17§) att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos det

kommunala företaget enligt de grunder som gäller för allmänna

handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.

Lagrådet framhöll i sitt yttrande (se KU38 s. 163) att en sådan

reglering av handlingsoffentligheten har karaktären av ett provisorium.

Bland annat kommer något enhetligt rättsmedel inte att stå till buds för

den som vill hävda sin rätt att få del av en handling i strid mot det

kommunala företagets uppfattning, även om en hänvändelse till

vederbörlig kommunal nämnd kan komma ifråga. Lagrådet ansåg därför att

en översyn av sekretesslagen var angelägen. Enligt lagrådet var en sådan

översyn motiverad också av de sekretessfrågor som förut berörts och som

hänger samman med den fria nämndorganisationen.

Konstitutionsutskottet delade lagrådets uppfattning att sekretesslagen

borde ses över med anledning av den nya kommunallagens tillkomst och att

detta borde ges regeringen till känna (KU38 s. 47). Riksdagen följde

utskottet.

Mot denna bakgrund bör kommittén få i uppdrag att göra den översyn av

sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid

dels överväga hur man inom ramen för sekretesslagstiftningen kan finna

lösningar på de problem som är förknippade med att sekretesskyddade

uppgifter från skilda verksamhetsområden kan förekomma inom integrerade

verksamheter,

dels lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en

överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild

person eller organisation att ta del av bolagets handlingar.

De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i

sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och

kommuner bör också analyseras av kommittén.

4.6 Medlemskap i kommuner och landsting

Enligt 1 kap. 4§ kommunallagen är man medlem av en kommun om man är

folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad

till kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av

en kommun inom landstinget.

Kommunmedlemskapet utgör en förutsättning för rätten att anföra

kommunalbesvär. Flera av de kommunalrättsliga grundprinciperna, bl.a.

lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen, anknyter till

medlemskapet. Det ligger också till grund för frågan om vilka som får

delta i kommunala folkomröstningar samt för rätten att påkalla ändringar

i den kommunala indelningen.

Ett stort antal kommuner anförde vid remissbehandlingen av

Kommunallagskommitténs betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att

fastighetsinnehavet som grund för medlemskap borde slopas. Som skäl för

sin uppfattning framhöll de i första hand att kommuner med ett stort

antal fritidsfastigheter drabbas av problem som har att göra med att

ägare av fritidsfastigheter från och med 1988 års taxering inte längre

betalar skatt till kommunen där fastigheten är belägen. Till följd av

att befolkningen i sådana kommuner ökar väsentligt under sommarmånaderna

ökar kostnaderna för den kommunala servicen. Dessa kostnader kan inte

fullt ut täckas av enbart avgifter för t.ex. VA och renhållning. En del

måste därför finansieras med skattemedel, vilket innebär att kommunen

subventionerar de fritidsboende som inte är skrivna där.

Fastigheter kan bli föremål för en rad kommunala beslut -- t.ex. beslut

om taxa enligt renhållningslagen (1979:596) -- som enbart kan överklagas

genom kommunalbesvär. Om fastighetsägandet som grund för

kommunmedlemskapet tas bort, försvinner rätten att anföra

kommunalbesvär. En sådan ordning kan även få vissa konsekvenser för

tillämpningen av likställighets- och lokaliseringsprinciperna, som är

svåra att överblicka.

I förarbetena till kommunallagen (prop. s.26, KU38 s.17) framhölls att

frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på

fastighetsinnehav kräver ytterligare överväganden och att initiativ

skulle tas till en sådan översyn.

Kommittén bör klarlägga konsekvenserna av att upphäva fastighetsinnehav

som grund för kommunmedlemskapet och föreslå åtgärder som gör det

möjligt att behålla vissa rättigheter som tillkommer fastighetsägare,

främst besvärsrätten. Lösningen bör sökas inom ramen för ett system där

fastighetsägandet inte är kopplat till medlemskap i kommunen. Som

alternativ till detta bör kommittén kunna överväga bl.a. möjligheten att

inom vissa allmänna ramar göra avsteg från likställighetsprincipen,

t.ex. i form av differentierade taxor för olika kategorier av

servicemottagare.

5 Arbetets bedrivande

Kommittén bör redovisa sina överväganden och förslag fortlöpande.

Arbetet skall vara avslutat senast den 1 oktober 1993.

Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Kommittén bör samråda med Socialtjänstkommittén (S 1991:07) i relevanta

delar.

Kommittén bör ta del av vad Utredningen om kommunernas arbete för en god

livsmiljö (M 1991:01) kommer fram till i de delar som är relevanta för

kommittén.

Kommittén bör hålla sig underrättad om det arbete som sker i Statens

ungdomsråd inom ramen för det uppdrag som rådet fått av regeringen med

anledning av Ungdomskommitténs betänkande Ungdom och makt (SOU 1991:12).

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Civildepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst 11 ledamöter och med uppdrag att överväga olika åtgärder

för att stärka den lokala demokratin,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Civildepartementet)