Dir. 1992:13

Översyn av miljöskadeförsäkringen m.m.

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Gällande ordning

Miljöskadeförsäkringens konstruktion

Skäl för en överyn

Miljöskadeförsäkringen

Utredningsuppdraget

Tidplan m.m.

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:13

Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-13.

Chefen för miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson,

anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av reglerna om miljöskadeförsäkring och för att lämna förslag till

finansieringen av vissa åtgärder mot miljöskador. Utredaren skall

utvärdera miljöskadeförsäkringen i dess nuvarande form. Han skall därvid

lämna förslag till formerna och villkoren för försäkringen. Frågan om

att utvidga försäkringen till att gälla annan verksamhet än sådan som

omfattas av miljöskyddslagen skall övervägas.

Som en viktig del av utredarens uppdrag ingår att närmare studera frågan

om vem som i praktiken skall finansiera och bekosta en sanering när ett

företag i konkurs eller som inte längre bedriver verksamhet har lämnat

kvar miljöfarliga kemikalier och andra miljöfarliga rester inom

anläggningen. Utredaren bör lämna förslag till hur denna fråga skall

lösas inom ramen för en utbyggd miljöskadeförsäkring.

Bakgrund

Enligt 5§ miljöskyddslagen (1969:387) är den som utövar miljöfarlig

verksamhet skyldig att vidta skyddsåtgärder och iaktta de

försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga

eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten kvarstår även efter det att

verksamheten har upphört. Även om ett sådant krav i princip alltid kan

upprätthållas mot en miljöfarlig verksamhet som har pågått efter

miljöskyddslagens ikraftträdande, kan det i praktiken vara svårt att i

vissa fall upprätthålla principen. Erfarenheterna har visat att en

verksamhet, t.ex. en gruvverksamhet, kan förorsaka skador på omgivningen

långt efter det att själva verksamheten har upphört. Verksamheten kan ha

avslutats vid en tid när kraven på försiktighetsåtgärder var annorlunda

än i dag. Även andra omständigheter kan göra det svårt att säkerställa

att verksamhetsutövaren fullgör sina skyldigheter när företaget inte

längre existerar och någon ansvarig person inte längre finns kvar.

Enligt miljöskadelagen (1986:225) har den som utövar verksamhet på en

fastighet i princip ett strikt skadeståndsansvar för de skador som

uppkommer i omgivningen på grund av verksamheten. Det kan emellertid

vara svårt för den skadelidande att alltid erhålla ersättning med stöd

av lagen. Skadevållaren kan t.ex. vara insolvent. En annan svårighet är

att miljöskadorna kan vara sådana att det ibland inte är möjligt att slå

fast vem som är skadevållare.

1988 års miljöproposition

Riksdagen behandlade år 1988, efter förslag från regeringen i 1988 års

miljöproposition (prop. 1987/88:85), bl.a. frågor om ansvar för

återställning efter gamla miljöskador och bidrag till sådana åtgärder

samt ersättning till skadelidande från en miljöskadeförsäkring.

Förslagen i 1988 års miljöpolitiska proposition byggde på ett förslag

från Miljöskadefondutredningen. Utredningen föreslog i sitt betänkande

(SOU 1987:15) Miljöskadefond att en miljöskadefond skulle inrättas.

Fonden föreslogs ha två huvudsakliga uppgifter. Från fonden skulle

ersättning kunna lämnas för person- och sakskador, som hade orsakats av

miljöstörningar i de fall skadestånd inte kunde betalas eller utgå

enligt miljöskadelagen. Miljöskadefonden skulle också bekosta

återställningsåtgärder efter gamla miljöskador. Fonden föreslogs bli

finansierad genom avgifter på större utsläpp av vissa miljöfarliga

ämnen.

I propositionen konstaterades att åtgärder behövde vidtas i enlighet med

vad utredningen redovisade. En annan lösning än den

utredningen föreslagit valdes dock för finansieringen av åtgärderna.

I fråga om åtgärder för återställning på grund av gamla miljöskador

föreslogs att miljöskyddslagen skulle förtydligas så att det av lagen

direkt framgår att ansvaret kvarstår även efter det att verksamheten har

upphört. Samtidigt föreslog regeringen i stället för utbetalning genom

en fond att allmänna medel skulle kunna tas i anspråk för sådana

återställningsåtgärder av miljöskador som uppkommit på grund av

verksamhet som upphört före miljöskyddslagens tillkomst. För ändamålet

inrättades ett nytt anslag, Åtgärder mot miljöskador.

För att täcka behovet av ersättning för person- och sakskador föreslog

regeringen en försäkringslösning i form av en kollektiv försäkring.

Detta förslag gav den skadelidande rätt till ersättning enligt i

huvudsak samma principer som utredningen hade föreslagit. En försäkring

hade enligt föredragande departementschefen administrativa fördelar

framför utredningens förslag. Om en kollektiv försäkring inte skulle

utfalla väl, fick en försäkringslösning av mera traditionellt slag eller

en fondlösning övervägas enligt föredraganden.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Gällande ordning

Åtgärder mot gamla miljöskador

Som nyss nämnts beslutade riksdagen år 1988 att anslå allmänna medel som

skall användas för efterbehandling av miljöskadade områden. Frågan

behandlades också i 1991 års miljöproposition. Riksdagen ställde sig

bakom ett förslag om ett femårigt program för sanering och återställning

av miljöskadade områden. För budgetåret 1991/92 finns under fjortonde

huvudtiteln, miljödepartementet, ett reservationsanslag, B13, på 25

miljoner kr för sådana åtgärder. Medlen disponeras av statens

naturvårdsverk för sådana efterbehandlings- och saneringsåtgärder för

vilka något ansvar skäligen inte kan utkrävas enligt miljöskyddslagen

eller annan lagstiftning. De får användas för att vidta de åtgärder som

krävs för att undvika allvarliga effekter i miljön.

Miljöskadeförsäkringens konstruktion

Till följd av 1988 års miljöpolitiska proposition infördes fr.o.m. den 1

juli 1989 särskilda föreskrifter om miljöskadeförsäkring i

65--68 §§ miljöskyddslagen och i förordningen (1989:365) om

miljöskadeförsäkring.

För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt

miljöskadelagen, skall det finnas en miljöskadeförsäkring.

Försäkringsvillkoren skall godkännas av regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet som

kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöskyddslagen skall bidra till

miljöskadeförsäkringen med belopp som fastställs av regeringen.

Genom miljöskadeförordningen har fastställts vilka verksamhetsutövare

som skall bidra till försäkringen och bidragsbeloppens storlek.

Från försäkringen betalas ersättning till den som lidit skada för sådan

person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen, under förutsättning

att

1. rätt till ersättning enligt miljöskadelagen föreligger, men

skadestånd inte kan erhållas på grund av att skadevållaren inte kan

betala eller att rätten till ersättning har gått förlorad, eller

2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

Enligt försäkringsvillkoren utgår emellertid ingen ersättning för

skadan, om den störning som har orsakat en sakskada har inträffat

före den 1 juli 1989.

Regeringen har genom beslut den 25 maj 1989 godkänt villkoren för

miljöskadeförsäkringen. Av villkoren framgår att för skador som skall

hänföras till ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat till 200

miljoner kr.

Försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och

Länsförsäkringsbolagen har tillsammans bildat ett miljöskadekonsortium.

Detta konsortium tillhandahåller den miljöskadeförsäkring som

verksamhetsutövarna är skyldiga att bidra till enligt vad regeringen be stämmer.

Vidare har regeringen den 18 oktober 1990 dels förordnat ledamöter i

miljöskadeförsäkringens skadenämnd, dels fastställt arbetsordningen för

denna nämnd. Nämnden har att avge utlåtande i principiella eller

tvistiga skadeersättningsfall enligt villkoren för

miljöjskadeförsäkringen. Nämnden är sammansatt av företrädare för

försäkringsbolagen, de betalningspliktiga och allmänna intressen. Som

ordförande och vice ordförande, vilka skall vara opartiska, har

ordinarie domare utsetts. I nämnden ingår också en medicinsk expert.

De bidragspliktiga har bildat en förening för dem som skall betala

bidrag till miljöskadeförsäkringen, Föreningen för miljöskadeförsäkring.

De årliga bidragen från de bidragspliktiga uppgår tillsammanlagt drygt

25 miljoner kr. Miljöskadeförsäkringen är en del av bolagens totala

ansvarsförsäkringsverksamhet och avgifterna utgör riskpremier som inte

fonderas särskilt.

Skäl för en överyn

Anslaget för åtgärder mot miljöskador

Statens naturvårdsverk har i november 1991 hos regeringen hemställt om

särskilda medel för att bestrida handräckningskostnader för budgetåret

1992/93 samt om ytterligare medel för samma ändamål på tilläggsbudget

för budgetåret 1991/92. Naturvårdsverket har vidare hemställt att rege ringen tillkallar en utredning med uppgift att föreslå en ordning som

säkerställer att de som förorsakar kostnader för sanering också betalar

dessa kostnader. Som skäl för sin begäran anför naturvårdsverket

följande. -- Det senaste årets utveckling har inneburit fler konkurser

än tidigare i mindre och medelstora företag som i sin verksamhet har

hanterat miljöfarliga kemikalier. Tillgångarna har inte räckt för att ta

hand om kvarlämnade kemiska produkter. Det är i flera fall fråga om

kvalificerat toxiska ämnen där akuta risker föreligger vid underlåtande

att åtgärda situationen. Samhället kan inte rimligen underlåta att vidta

skyddsåtgärder. Behovet av medel för sådana åtgärder är för närvarande

stort. B 13-anslaget urholkas på grund av att medlen tas i anspråk vid

företagsnedläggelser. Under år 1991 har behov av medel överstigande 14

miljoner kr anmälts till verket. Under budgetåret 1990/91 har

3716000 kr utbetalats. En fortsatt användning av medel från anslaget B13

gör det omöjligt att fortsätta de kommande årens arbete med att åtgärda

miljöskadade områden (gruvavfall, fiberbankar m.m.) i enlighet med den

plan som behandlades i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut.

Finansieringen av de åtgärder som Naturvårdsverket redovisat för

handräckning m.m. bör som verket framhållit inte finansieras genom

ianspråktagande av B13-anslaget eller motsvarande anslag.

Om akuta insatser behövs sedan en verksamhet avslutats utan att

miljöfarliga produkter eller liknande har omhändertagits kan en till synsmyndighet vidta åtgärder på den försumliges bekostnad och kräva

ersättning av honom för kostnaderna. Om ett sådant krav skall kunna

drivas med framgång krävs dock antingen att förorenaren har tillräckliga

tillgångar eller att det finns en försäkring som täcker kostnaderna.

Ofta kan man räkna med att inget av de båda alternativen står till buds.

Motsvarande gäller i fråga om ingripanden för att motverka skador som

kan uppkomma på sikt. Om företaget har gått i konkurs får det allmänna

oftast stå för kostnaderna. Situationen är likadan i de fall

miljöfarliga rester har blivit kvar vid anläggningen efter en

företagsnedläggelse. Det finns mot den angivna bakgrunden anledning att

-- utan att rubba principen om förorenarens ansvar -- överväga frågan om

miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse obligatorisk

försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser.

Miljöskadeförsäkringen

Hittills har bara ett tjugotal skadeanmälningar inkommit till

miljöskadekonsortiet. Flera av dessa lär avse sådana fall då ersättning

inte kan utgå därför att den ansvarsgrundande skadeorsaken ligger i

tiden före den 1 juli 1989, då bestämmelserna om miljöskadeförsäkring

trädde i kraft. Själva skadan kan dock ha inträffat efter denna

tidpunkt. I andra fall uppfylls inte miljöskadelagens villkor för rätt

till ersättning. I ett fåtal återstående fall kan ersättning komma att

utgå.

Någon ersättning har hittills inte utgått och kritik har framförts mot

premiesättningen. Föreningen för miljöskadeförsäkring har anfört att

miljöskadekonsortiet med nu rådande ordning i praktiken har erhållit

monopol på miljöskadeförsäkringen. Föreningen anser att det är möjligt

att införa ett vinstdelningssystem så att en del av den årliga premien

efter årets slut återgår till betalarna, om inga eller ringa ersättnings belopp har utgått under året. På detta sätt kan enligt föreningen en

följsamhet åstadkommas mellan bidragen och ersättningarna. Före ningen har också föreslagit att försäkringsskyddet återkommande skall

upphandlas för begränsade tidsperioder, förslagsvis tre år, och att

denna upphandling skall ske i fri konkurrens mellan såväl svenska som

utländska försäkringsbolag. Föreningen har understrukit att en lösning

av skisserad modell inte kommer att medföra att den skadelidandes

ställning försämras.

Vid sidan av Föreningen för miljöskadeförsäkring har enskilda

betalningspliktiga framfört kritik. Denna kritik har bl.a. tagit sikte

på att premiens storlek inte tar hänsyn till företagens investeringar

för att förbättra miljön och att kresten av ersättningsberättigade är

för snäv.

Miljöskadekonsortiet har anfört att miljöskadeförsäkringen till stora

delar är en katastrofförsäkring och att ett system med vinstdelning inte

passar för den typen av försäkringar. Det råder enligt konsortiet

fortfarande osäkerhet om det verkliga premiebehovet. Vidare har

Miljöskadekonsortiet pekat på att miljöskadeförsäkringen innebär ett

åtagande av den storleksordningen att inget svenskt försäkringsbolag

ensamt kan ta på sig hela risken, utan ett samarbete mellan

försäkringsbolagen är nödvändigt. Enligt konsortiets mening finns det

skäl att ifrågasätta om en friare upphandling totalt sett leder till en

lägre kostnad eller om inte ett motsvarande resultat kan nås inom

nuvarande organisation.

Utredningsuppdraget

Miljöskadeförsäkringens konstruktion saknar motsvarighet vid en

jämförelse med andra obligatoriska försäkringar. Reglerna om

miljöskadeförsäkring, som har gällt i drygt två år, har hittills inte

lett till att någon ersättning har utgått. Det ligger mot den bakgrunden

i sakens natur att systemet utvärderas när det har varit i kraft en viss

tid. Därför bör en särskild utredare tillkallas.

Utgångspunkten för utredningsuppdraget skall vara de framställningar som

naturvårdsverket, Föreningen för miljöskadeförsäkring och andra har

lämnat om miljöskador och frågan hur en miljöskadeförsäkring kan

utformas mot bakgrund av de förslag som har lämnats. Utredaren skall

alltså överväga om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse en

obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser, när

det nedlagda företaget inte kan betala saneringskostnaderna.

Utredaren skall också utvärdera och överväga formerna för

miljöskadeförsäkringen. Han skall beakta konkurrensaspekterna och

därvid särskilt pröva i vilken ordning det kan vara lämpligt att

försäkringsbolagen samverkar.

En försäkringslösning skall utformas i enlighet med principen om att det

i första hand är förorenaren som bär ansvaret för sin verksamhet.

Försäkringen skall träda in när ingen ansvarig finns eller när denne

inte kan bekosta nödvändiga åtgärder. En sådan subsidiär ansvarighet bör

vara kollektiv.

Utredaren skall också överväga frågan om försäkringsvillkoren är i behov

av ändring för att stärka de enskildas rätt till ersättning. Det kan

t.ex. finnas fog för att en skada som uppkommit efter den 1 juli 1989

ersätts även om den bakomliggande störning som orsakat skadan inträffat

dessförinnan.

Det finns naturligtvis även ytterligare möjligheter som kan övervägas i

fråga om ianspråktagande av medel för att betala saneringskostnader i

samband med att ett företag går i konkurs eller på annat sätt upphör med

verksamheten. Som exempel kan nämnas att statens fordringar vid en

eventuell konkurs kan ges rätt till betalning med förmånsrätt. Det

ankommer på utredaren att överväga denna fråga.

Det är angeläget att som en särskild fråga överväga om en

miljöskadeförsäkring fortfarande skall vara kopplad till viss

lagstiftning som miljöskyddslagen eller om det är verksamhetens

farlighet som skall stå i centrum. I det senare fallet kan det finnas

fog för att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs

på en fastighet. En utvidgad försäkring skulle kunna komplettera andra

åtgärder för att ge allmänheten skydd mot skador orsakade av kemikalier.

Det bör utredas hur tillverkare, importörer och andra som hanterar

kemikalier kan åläggas att vara ansvarsförsäkrade för sin produkt i de

fall de inte redan har en ansvarsförsäkring. Det bör vidare utredas om

försäkringsbolagen i sin verksamhet fastställer premierna på ett sätt

som beaktar den aktuella kemikaliens risk. Utredaren bör undersöka om

det finns behov av att komplettera det nuvarande försäkringssystemet med

en obligatorisk ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag om hur en

sådan försäkring bör konstrueras.

Influtna försäkringsmedel från en utvidgad försäkring bör på olika sätt

kunna användas såväl i skadeförebyggande verksamhet som för

att ersätta uppkomna skador.

Konkurrensaspekterna måste, som Föreningen för miljöskadeförsäkring har

framhållit, beaktas liksom Sveriges närmande till EG. I artikel 8 i det

andra skadeförsäkringsdirektivet (88/357/EEC) finns regler om

obligatoriska försäkringar. Dessa regler medger undantag från förbudet

mot bestämmelser som kräver godkännande av försäkringsvillkor för s.k.

stora risker. Med anledning härav har den bedömningen gjorts att

miljöskadeförsäkringen i sin nuvarande utformning inte behöver ändras

med anledning av närmandet till EG. En annan typ av miljöskadeförsäkring

kan leda till en annan bedömning.

Det ankommer på utredaren att närmare redovisa hur hans förslag

förhåller sig till EG:s regelverk i enlighet med regeringens direktiv

(Dir 1988:5) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande

av EG-aspekterna i verksamheten. Detta gäller särskilt såvitt avser

försäkringsområdet och EG:s relevanta regler på miljöskyddsområdet.

Miljöskadeförsäkringssystemet som det är uppbyggt i dag belastar inte

staten med kostnader. En försäkringslösning av annan typ bör inte heller

den generera några kostnader för det allmänna.

Det ankommer på utredaren att samråda med kommittén (ME 1989:04) om

översyn av miljöskyddslagstiftningen.

Tidplan m.m.

Utredaren bör senast vid utgången av år 1992 i en särskild rapport till

regeringen redovisa de särskilda problem som kan vara förena de med de s.k. handräckningsfallen samt preliminärt redovisa den

tänkbara inriktningen av en lösning som innebär ett ökat ansvar för

förorenaren i sådana fall. Ett slutbetänkande i enlighet med

utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31

augusti 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för miljö- och naturresursdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppgift att utreda bl.a. en utvidgning av d en obligatoriska miljöskadeförsäkringen

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)