Dir. 1992:25

Översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde den 1992-03-05

Mitt förslag

Nuvarande system för mottagande av asylsökande och flyktingar

Behovet av förändringar

De asylsökandes egna förutsättningar

Alternativa boendeformer

Integrationen av flyktingar i kommunen

Utredningsuppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:25

Beslut vid regeringssammanträde den 1992-03-05

Statsrådet Bo Könberg anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över det

nuvarande systemet för mottagande av asylsökande och flyktingar.

Utredaren skall föreslå de regeländringar samt övriga förändringar som

behövs för att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och för

att göra mottagandet mer flexibelt och mindre kostnadskrävande.

Nuvarande system för mottagande av asylsökande och flyktingar

Sverige införde den 1 januari 1985 ett nytt system för att ta emot

asylsökande och flyktingar (prop. 1983/84:124, SfU27, rskr. 295). Den

nya ordningen innebar att staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar

för flyktingmottagandet. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och

kommun. Statens invandrarverk är statlig huvudman för mottagande av

asylsökande och flyktingar. Invandrarverket driver förläggningar för

asylsökande och skall träffa överenskommelser med kommunerna om att de

förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar.

Kommunerna har ansvar för att de som får stanna i Sverige får goda

livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Statlig

ersättning lämnas till kommunerna.

De riktlinjer för flyktingmottagandet som anges i propositionen har i

vissa delar ändrats dels i samband med införande av lagen om bistånd åt

asylsökande den 1 maj 1988 (prop. 1987/88:80, SfU17, rskr. 160), dels i

samband med beslut om en regionaliserad organisation för statens

invandrarverk (prop. 1987/88:158, SfU28, rskr. 339). Dessa

förändringar, som syftade till att handläggningen av asylärenden skulle

bli snabbare och säkrare, innebar att så gott som alla asylsökande först

tas emot på en utredningssluss där asylutredningen genomförs. Därefter

överförs de asylsökande som inte har nära anhöriga i landet till en

förläggning och vistas där i avvaktan på beslut i asylärendet.

Huvudsyftet med denna styrning är att den asylsökande skall finnas

tillgänglig under utredningstiden för att möjliggöra en snabb och

rationell handläggning. Den som beviljas uppehållstillstånd skall så

snart som möjligt därefter erbjudas bostad i en kommun.

Följaktligen gäller som huvudregel att en asylsökande - för att han

eller hon skall ha rätt till bistånd under väntetiden enligt lagen

(1988:153) om bistånd åt asylsökande - normalt skall inkvarteras på en

utredningssluss under den tid asylutredningen genomförs.

En av orsakerna till att asylsökande normalt skall vistas på en

förläggning för att kunna få ekonomiskt bistånd är också att kommunerna

förutsätts koncentrera sina mottagningsinsatser, inte minst vad gäller

bostäder, på personer som har beviljats tillstånd och skall integreras i

det svenska samhället. Om en asylsökande har make eller maka eller någon

annan mycket nära anhörig i en kommun kan han eller hon emellertid få bo

i denna kommun under väntetiden och ha rätt att få bistånd där. Även i

övrigt gäller vissa undantag från huvudregeln att en asylsökande skall

vara inkvarterad på en förläggning under asylutredningen för att bistånd

skall ges. Statens invandrarverk fattar beslut i de fall sådant undantag

medges.

Den 1 januari 1991 infördes ett nytt system för statlig ersättning till

kommunerna (prop. 1989/90:105, SfU21, rskr. 281), vilket innebar att

kommunerna får en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting

och annan utlänning som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet.

Den schabloniserade statliga ersättningen till kommunerna beräknas täcka

kommunernas kostnader för särskilda insatser inom ramen för

flyktingmottagandet, bl.a. de första årens socialbidrag och den

svenskundervisning för vuxna invandrare som kommunen skall ordna för dem

som tas emot. Huvudsyftet med denna förändring var att stimulera

kommunerna att vidta aktiva och samordnade åtgärder för att flyktingarna

snabbare skulle kunna bli självförsörjande.

Behovet av förändringar

Det nuvarande systemet för flyktingmottagandet har vissa fördelar och

goda motiv. Att utredningsverksamheten koncentreras till några

utredningsslussar har ökat förutsättningarna för snabba utredningar med

god kvalitet. Systemet med överenskommelser mellan invandrarverket och

kommunerna om flyktingmottagande har lett till ett stort engagemang över

hela landet och skapar grund för en solidaritet mellan kommunerna.

Samtidigt finns det vissa problem i det nuvarande systemet, som i flera

avseenden är stelbent och byråkratiskt.

Det största problemet i mottagandet är att vistelsetiderna på

förläggning för många asylsökande är mycket långa och kan leda till

passivisering och långvarigt bidragsberoende. En långvarig och från det

övriga samhället avskild vistelse på förläggning riskerar också att

motverka en framtida integration i det svenska samhället.

Förläggningsverksamheten är också mycket kostsam för det svenska

samhället. För budgetåret 1991/92 beräknas kostnaderna till drygt 3

miljarder kr.

Vid utgången av december månad 1991 vistades 28 700 personer på statens

invandrarverks utredningsslussar och förläggningar. Nära hälften av dem

hade överklagat ett negativt beslut i första instans och väntade på

besked i överklagningsärendet. Cirka 3 300 personer hade

uppehållstillstånd. För den som flyttade till en kommun i oktober månad

1991 var den genomsnittliga vistelsetiden 3 månader på utredningssluss

och 12 månader på förläggning. Väntetiden var i genomsnitt fördelad på

13 månader före beslut och två månader efter beslut. I enstaka fall har

vistelse på förläggning blivit två till tre år.

Långa väntetider på slussar och förläggningar motverkas först och främst

genom en effektiv och rationell handläggning av asylärendena i samtliga

instanser.

För att minska handläggningstiden och mot bakgrund av det stora antalet

asylsökande under hösten 1989 och vintern 1990 fick Statens

invandrarverk genom tilläggsbudget I för budgetåret 1990/91 en kraftig

förstärkning av sina resurser. Den 1 juli 1992 övertar invandrarverket

utredningsansvaret i asylärenden från polisen, vilket också bl.a. syftar

till att minska handläggningstiderna.

Den 1 januari 1992 inrättades en särskild nämnd, Utlänningsnämnden

(prop. 1991/92:30, SfU4, rskr. 39). Den övertog i princip de

överprövningsuppgifter enligt utlännings- och

medborgarskapslagstiftningen som tidigare föll på regeringen. Genom

Utlänningsnämndens tillkomst ökar förutsättningarna för att nå och hålla

målet med korta handläggningstider även i överprövningsärenden.

Även om handläggningstiderna blir kortare behövs ytterligare åtgärder

för att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och för att

göra mottagandet även i övrigt mer flexibelt och mindre

kostnadskrävande.

De asylsökandes egna förutsättningar

De som kommer till Sverige och söker asyl här kan ha tagit sig hit över

stora avstånd och ofta under betydande umbäranden. De har känt sig

tvingade att bryta upp från sitt land för att skapa sig en ny tillvaro.

Ofta kommer de från andra kontinenter. När de sedan kommit in i Sverige

blir de föremål för ett relativt omfattande omhändertagande först på en

utredningssluss, sedan på en förläggning och till sist i en kommun om de

får tillstånd att stanna. Den kraft och den förmåga till initiativ som

den asylsökande har och som flykten till Sverige ofta är ett uttryck för

tas i många fall tillvara endast i ringa omfattning.

För många asylsökande och flyktingar, särskilt för dem som saknar

kontakter och annat stöd, är emellertid ett omfattande

mottagningsprogram både nödvändigt och värdefullt. Inom exempelvis

invandrarverkets förläggningar pågår en omfattande utveckling av

verksamheten för att bl.a. aktivera de asylsökande mera under

väntetiden.

Det är emellertid inte osannolikt att en hel del asylsökande och

flyktingar på egen hand eller med begränsat stöd skulle kunna skaffa sig

bostad och arbete. Inte alltför få av de som söker sig till Sverige för

att få skydd har släktingar som de skulle kunna bo hos den första tiden.

Många arbeten förmedlas i dag på den lokala arbetsmarknaden genom

personliga kontakter. Det finns anledning att upplysa såväl asylsökande

som flyktingar om att de som på egen hand kan ordna sin situation har

rätt att lämna förläggningen utan att det finns något

mottagningserbjudande från en kommun.

De asylsökande bör i större utsträckning än hittills kunna få möjlighet

att på egen hand ordna sin bostadssituation. Nuvarande regler om var man

ska bo under väntetiden för att kunna få ekonomiskt bistånd bör i detta

syfte mjukas upp.

Den som inte kan få ett relativt snabbt beslut på sin asylansökan bör

tillåtas att söka och ta ett arbete. Jag har för avsikt att inom kort

återkomma till regeringen med ett förslag i fråga om arbetstillstånd för

asylsökande. Frågan om sysselsättning för asylsökande utanför den öppna

marknaden utreds för närvarande av en särskild utredare (dir. 1991:86).

Alternativa boendeformer

Även om asylsökande får vidgade möjligheter att bo och arbeta utanför

förläggning får man sannolikt räkna med att huvuddelen av de asylsökande

även i framtiden kommer att behöva hjälp att ordna sitt boende. Ett

stort behov av förläggningar och andra särskilt anordnade boendeformer

för asylsökande kommer att kvarstå.

Liksom på många andra samhällsområden finns det anledning att tro att en

större mångfald inom mottagningssystemet skulle befordra såväl de

asylsökandes välbefinnande som en större effektivitet i

flyktingmottagandet. Vid sidan av invandrarverkets förläggningar bör

även andra privata, kommunala eller genom frivilligorganisationer

anordnade boendeformer kunna förekomma under väntetiden. Detta har

hittills setts som komplement och extra resurs vid särskilt stor

anspänning på mottagningssystemet. I framtiden borde dessa olika former

kunna fungera jämsides med varandra även i normalfallet.

Invandrarverkets samordnande roll blir då att se till att tillräckligt

med boendekapacitet finns till hands i olika situationer.

Jag är övertygad om att särskilt kyrkliga och andra

frivilligorganisationer både skulle se detta som ett naturligt

verksamhetsområde och genom sin karaktär kunna tillföra verksamheten

mycket som skulle vara värdefullt för kvaliteten i mottagningen. I andra

länder är frivilligorganisationernas medverkan i mottagandet av

asylsökande och flyktingar ofta av betydligt större omfattning än vad

vårt hittillsvarande system medgivit.

Genom ett system som innebär flexibla lösningar för boende under den tid

handläggningen av tillståndsärendet med nödvändighet kräver, bör

kostnaderna för flyktingmottagandet kunna minska och de asylsökande få

möjlighet till ett aktivare liv och minskad social isolering under

väntetiden. En översyn av dessa frågor bör genomföras i syfte att öka

flexibiliteten och för att stimulera de asylsökande till egna initiativ.

Integrationen av flyktingar i kommunen

Översynen bör också omfatta frågor som rör det fortsatta mottagandet av

de personer som beviljats uppehållstillstånd.

Efter det att en asylsökande fått sitt uppehållstillstånd är det

angeläget att han eller hon snarast kommer ut i ett reguljärt boende och

integreras i det svenska samhället. Det är särskilt angeläget att

familjer med barn snabbt blir bofasta bl.a. med hänsyn till barnens

skolgång.

Basen för flyktingmottagandet bör också i fortsättningen vara

överenskommelser med kommunerna i hela landet. Det är viktigt att det

kommunala mottagandet är flexibelt och anpassat efter flyktingarnas

skiftande behov. Samtidigt måste flyktingarna själva vara flexibla och

inriktade på att flytta från en förläggning när de fått

uppehållstillstånd även om de inte kan få en bostad och introduktion i

det svenska samhället på just den ort de vill.

För dem som fått tillstånd att stanna i Sverige bör det liksom för

asylsökande också finnas möjlighet till ökad flexibilitet i mottagandet.

Kyrkliga och andra frivilligorganisationer skulle kunna spela en större

roll och i vissa fall efter överenskommelse med den berörda kommunen ta

över en del av de uppgifter som i dag vilar på kommunerna i

flyktingmottagandet. Förslag om ökad delaktighet från

frivilligorganisationerna har tidigare lämnats i departementspromemorian

(Ds 1991:5) Mångfald och Samverkan i flyktingmottagandet - frivilliga

organisationers roll.

På andra håll i världen förekommer det att frivilligorganisationerna

åtar sig att ta hela ansvaret för en flykting till dess permanent arbete

och bostad ordnats. Det tar då formen av att organisationen, som det

kallas ,"adopterar flyktingen". Jag finner det inte osannolikt att det,

i synnerhet lokalt , skulle kunna finnas intresse för liknande

arrangemang även i vårt land.

Det är viktigt att den inledande introduktionen i det svenska samhället

läggs upp på ett sätt som underlättar förståelse för vårt lands kultur

och dess normer och värderingar liksom för de rättigheter och

skyldigheter som vi alla har som lever i Sverige. På så sätt kan onödiga

konflikter förebyggas i mötet mellan dem som kommit hit och det samhälle

de skall leva i. Jag tror att detta kommer att visa sig få än större

betydelse för att skapa goda grundvalar för samlevnaden i vårt land.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall undersöka vilka regeländringar och andra förändringar i

det hittillsvarande systemet för flyktingmottagande som krävs för att

reducera antalet alltför långa förläggningsvistelser och göra

mottagandet av asylsökande mer flexibelt samt lämna förslag till sådana

förändringar. Ett mål bör vara att de asylsökande i större utsträckning

än i dag själva bör kunna välja sitt boende och ordna sina

levnadsförhållanden i övrigt under väntetiden. Ett annat mål bör vara

att minska kostnaderna för mottagandet av asylsökande.

Ökade möjligheter för asylsökande att bo utanför förläggningar får inte

försvåra och fördröja ärendehandläggningen. Även framgent bör

asylsökande normalt vistas på en utredningssluss under den inledande

utredningen av ärendet då han eller hon personligen redovisar sina

asylskäl. Det är viktigt att den asylsökande även därefter lätt kan nås

av handläggande myndigheter oavsett var man bor.

Utredaren bör lämna förslag till de förändringar som krävs i lagen

(1988:153) om bistånd åt asylsökande för att skapa ökad flexibilitet och

större valfrihet vad gäller asylsökandes boende. Samtidigt bör villkoren

i lagen för olika former av bistånd samt nivån på förmånerna övervägas.

Avgränsningen mot bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) bör ägnas

uppmärksamhet.

Utredaren bör vidare undersöka hur frivilligorganisationer, privata

entreprenörer och kommuner kan få en ökad roll för att permanent driva

förläggningar och andra former av boende och verksamhet för asylsökande

liksom hur frivilligorganisationer - efter överenskommelse med kommuner

och invandrarverket - skulle kunna ta över en del av de uppgifter i

flyktingmottagandet som i dag sköts av kommunerna. Det bör i detta

sammanhang klarläggas vilka uppgifter myndigheterna skall fullgöra, vad

uppgifterna skall omfatta och hur uppgifterna skall utföras i anslutning

till en större flexibilitet och större valfrihet i fråga om boendeformer

för asylsökande under väntetiden. Det bör också övervägas i vilken

utsträckning asylsökande framdeles bör få delta i svenskundervisning för

invandrare (sfi) som kommunen har ansvar för.

Det bör även klarläggas hur ersättning skall lämnas till

frivilligorganisationer som deltar i flyktingmottagandet.

Det är inte skäligt att flyktingar med uppehållstillstånd bor kvar lång

tid på förläggningar. Utredaren bör därför undersöka och analysera

orsakerna till långa förläggningsvistelser för personer som beviljats

uppehållstillstånd och överväga hur utflyttningen från förläggning kan

påskyndas.

Utredaren skall vidare ta del av den uppföljning av den nya statliga

ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande m.m. som görs av

Statens invandrarverk och Svenska kommunförbundet och bedöma om det

finns något i detta system som motverkar ett rationellt mottagande av

flyktingar i kommunerna. Om så är fallet bör förslag till åtgärder

lämnas. Utredaren bör också överväga om formerna för den statliga

ersättningen till flyktingmottagande kommuner behöver förändras som en

följd av eventuella regeländringar.

Även i övrigt bör utredaren uppmärksamma eventuella författningsmässiga

eller andra hinder för ett effektivt, flexibelt och mindre

kostnadskrävande flyktingmottagande samt lämna förslag till åtgärder för

att undanröja sådana hinder.

Utredaren bör ta del av förhållandena i övriga nordiska länder och inom

EG. En strävan bör vara att mottagandet av asylsökande och flyktingar

här i landet inte skall skilja sig alltför mycket från vad som gäller i

jämförbara länder i Europa.

Utredningen bör bedrivas i kontakt med den särskilde utredare som har

till uppgift att se över frågan om sysselsättning för dem som söker asyl

(A 1991:04), kommittén om översyn av socialtjänstlagen (S 1991:07),

Statens invandrarverk, Rikspolisstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och

frivilliga organisationer som är engagerade i mottagandet av flyktingar

och asylsökande.

För utredaren gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning

(dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Utredaren skall vid lämpligt tillfälle informera berörda

löntagarorganisationer om sitt arbete.

Utredaren skall senast den 15 september 1992 redovisa vilka förändringar

av gällande regelverk som bedöms nödvändiga och vilka principer som bör

gälla för att motverka långa förläggningsvistelser och för att göra

mottagandet mer flexibelt enligt de riktlinjer som jag ovan angivit.

Utredaren skall samtidigt redovisa det ytterligare utredningsbehov som

kan finnas för att praktiskt kunna genomföra de principer som

redovisats.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Kulturdeparementet

- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) med uppdrag att göra en översyn av mottagandet av asylsökande

och flyktingar, och

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Kulturdepartementet)