Dir. 1992:27

Rättssäkerhet vid beskattningen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-12

Mitt förslag

Bakgrund

Utredningsuppdraget

Bevissäkring

Betalningssäkring

Ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt

Anstånd med betalningen av skatt

Övrigt

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:27

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-12

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att se över rättssäkerheten

vid beskattningen. Kommitténs uppgift blir att belysa i vilka avseenden

det finns brister i rättssäkerheten vid beskattningen och föreslå

åtgärder för att avhjälpa dessa. Kommitténs huvuduppgifter är att

- föreslå de åtgärder som behöver vidtas vid ett slopande av bevis-säk ringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen eller, för det

fall bevissäkringslagen anses böra vara kvar, föreslå de förstärkningar

av rättssäkerheten i bevissäkringslagen som kan anses vara befogade,

- lägga fram förslag som stärker den enskildes ställning vid betal ningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter,

tullar och avgifter,

- göra en översyn av reglerna om skatterevision med inriktning på s.k.

tredjemansrevisioner,

- se över reglerna om anstånd med betalning av skatt,

- utreda frågan om ersättning för kostnader i ärenden hos skattemyn dighet,

- lägga fram förslag till lösning av konflikten mellan tryckfrihetsför ordningens regler om anonymitetsskydd för meddelare och reglerna om

deklarations- och uppgiftsskyldighet samt skattemyndighets rätt att ta

del av handlingar vid skatterevision.

Bakgrund

Under det senaste årtiondet har såväl de materiella reglerna som

förfarandereglerna på skatteområdet varit föremål för ständig om vandling. Skattereformen har inneburit genomgripande förändringar av de

materiella reglerna. Taxeringsreformen har medfört en ny skatte organisation och ett nytt förfarande gemensamt för bl.a. inkomst- och

mervärdeskatt. Därigenom har bättre förutsättningar för en rättvis och

likformig beskattning skapats. Utgångspunkter vid utformningen av det

nya förfarandet har varit att beslut om skatt skall fattas av skattemyn digheten i första instans och att felaktiga beskattningsbeslut skall

kunna rättas snabbt och enkelt, utan tidsödande domstolsprocesser.

Skattemyndigheten har därför fått vida möjligheter att ompröva beslut.

Ändringar till den skattskyldiges fördel kan beslutas inom fem år efter

utgången av taxeringsåret, medan ändringar till den skattskyldiges

nackdel kan göras inom ett år från utgången av taxeringsåret.

Skattemyndigheten kan också besluta om eftertaxering, i likhet med vad

som redan tidigare gällt t.ex. på den indirekta beskattningens område.

Begreppet rättssäkerhet har flera dimensioner. I begreppet ligger att de

gällande reglerna skall vara så klara och entydiga att den enskilde kan

förstå deras innebörd och inrätta sitt handlande därefter. På samma sätt

som de enskilda har ett berättigat krav på att kunna förutse

skattekonsekvenserna av olika handlingar har de också ett intresse av

att skatten fördelas dem emellan på det sätt som lagstiftningen avser.

Varje enskild skattskyldig skall beskattas i enlighet med de materiella

skattereglerna. Skattemyndigheten måste kunna kontrollera efterlevnaden

av skattereglerna. Kontrollintresset får dock inte väga så tungt att

obehörigt intrång i enskildas personliga integritet uppkommer.

Rättssäkerhet förutsätter en tillfredsställande balans mellan det

allmänna och den enskilde.

En inte oväsentlig del av rättssäkerheten består i att begångna fel kan

rättas snabbt och smidigt.

Den snabba utvecklingen på skatteområdet har skett utan något samlat

grepp om de frågor som rör den skattskyldiges rättssäkerhet. Rättssäker heten vid beskattningen har kritiserats i ett antal motioner. Särskilt

lagen (1980:865) mot skatteflykt, bevissäkringslagen och

betalningssäkringslagen har varit föremål för kritik.

I slutet av år 1991 antog riksdagen vissa förslag till förbättringar av

rättssäkerheten. En ny grund för eftergift av sanktionsavgifter

infördes. Vidare infördes som en generell förutsättning för

eftertaxering att beslutet inte framstår som uppenbart oskäligt.

Ändringarna möjliggör en flexiblare bedömning i dessa ärenden.

Regeringen har denna dag beslutat om en proposition om F-skattebevis,

m.m. Den som betalar ut ersättning för arbete skall på ett enkelt sätt

kunna bli klar över om han skall göra skatteavdrag och betala ar betsgivaravgifter eller inte. En förbättrad rättssäkerhet följer också

av det förslaget. Vidare räknar jag med att senare i år lägga fram

förslag om att lagen mot skatteflykt skall avskaffas.

Dessa åtgärder är emellertid inte tillräckliga. Det behövs en mer

övergripande översyn av rättssäkerheten på skatteområdet. Jag finner det

därvid naturligt att som utgångspunkt ta den kritik som framförts.

Utredningsuppdraget

Skatterevision

I första hand är det de skattskyldiga som har tillgång till de uppgifter

som behövs för att beskattningsbesluten skall bli riktiga. Det finns

därför en tämligen omfattande uppgiftsskyldighet på skatteområdet,

särskilt vad gäller inkomsttaxering. Förutom de uppgifter till ledning

för egen taxering som skall lämnas i form av självdeklaration, finns

skyldighet att lämna uppgifter till ledning för annans taxering i form

av kontrolluppgifter. De uppgiftsskyldiga skall sörja för att underlag

finns för att fullgöra uppgiftsskyldigheten, t.ex. genom räkenskaper

eller anteckningar, och skall också bevara underlaget för att det skall

kunna kontrolleras att uppgiftsskyldigheten fullgjorts på ett riktigt

sätt.

Den förenklade självdeklarationen som infördes fr.o.m. 1987 års taxering

för att underlätta deklarationsförfarandet för flertalet löntagare och

pensionärer, innebar förändringar i uppgiftsskyldigheten. De begräns-

ningar som gjordes i deklarationsskyldigheten ersattes till viss del av

en ökad uppgiftsskyldighet för tredje man, bl.a. ålades banker m.fl.

kredit-institut att lämna kontrolluppgifter om ränteintäkter.

Självdeklarationens betydelse i dessa fall har minskat, i stället

inriktas kontrollen på tredje mans uppgiftsskyldighet.

Förutom den obligatoriska kontrolluppgiftsskyldigheten finns be stämmelser om skyldighet att lämna kontrolluppgifter efter föreläggande.

Den uppgiftsskyldige kan i vissa fall föreläggas att lämna kontroll uppgifter beträffande ej namngivna personer. Detta gäller bl.a. enligt 3

kap. 43 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter,

som föreskriver viss uppgiftsskyldighet bl.a. för den som bedriver

näringsverksamhet.

Skattemyndigheten - eller Riksskatteverket - får enligt taxeringslagen

(1990:324) besluta om taxeringsrevision i huvudsak hos bokföringsskyl diga. Taxeringsrevision får ske för tre ändamål. Oftast görs revisionen

för att kontrollera att den reviderades egen deklarations- och

uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt.

Taxeringsrevisionen kan också ha till syfte att kontrollera någon annan

än den hos vilken revisionen sker (s.k. tredjemansrevision). Sådan

revision får göras dels för att kontrollera att andra till namnet kända

personer eller någon person, som ingått viss bestämd rättshandling med

den som skall revideras, fullgjort sin deklarations- och uppgiftsskyl dighet, dels för att samla in uppgifter som en förberedande åtgärd för

kontroll av andra än den som revideras (s.k. generell kontroll).

Revisionsinstitutet har en grundläggande betydelse för skattekontrollen

av näringsidkare. Utan en granskning av bokföringen har skattemyndig heten normalt inte något som helst underlag för kontrollen av den

skattskyldiges redovisning i deklarationen. Taxeringsrevision är viktig

inte bara för att kontrollera att näringsidkaren fullgjort sin egen

deklarationsskyldighet utan också för kontrollen av uppgiftsskyldigheten

i övrigt. Som jag tidigare nämnt har kontrolluppgifterna genom den

förenklade självdeklarationen fått en mycket betydelsefull roll eftersom

de, om den skattskyldige inte lämnar tilläggsuppgifter, ligger till

grund för taxeringen.

En kontroll av den skattskyldiges egen bokföring är emellertid inte

alltid tillräcklig utan uppgifterna i denna kan behöva stämmas av mot

uppgifter från tredje man. Det finns nämligen alltid möjligheter att

från bokföringen utesluta t.ex. uppgifter rörande vissa inkomster. Detta

kan i regel upptäckas endast med hjälp av kontrollinformation från

tredje man. Utan sådan kontrollinformation skulle skattemyndigheterna

inte ha möjligheter att upptäcka en väsentlig del av de oegentligheter

som förekommer. Uppgifter kan, som jag tidigare nämnt, hämtas in från

tredje man genom reglerna om uppgiftsskyldighet efter föreläggande. Även

om dessa regler formellt kan användas för tämligen omfattande

uppgiftsinsamlingar beträffande näringsidkare, utnyttjas inte reglerna

på det sättet i praktiken. I stället sker skattekontrollen av

näringsidkare huvudsakligen genom revision. En orsak till detta är att

undvika alltför betungande åligganden för de enskilda.

Kontrolluppgiftslämnande innebär att den enskilde ur sina räkenskaper

måste ta fram och sammanställa ett visst material. Vid en

taxeringsrevision är det skattemyndigheten som har att utföra de

väsentliga arbetsuppgifterna. Den enskildes medverkan går ut på att

tillhandahålla det material som får granskas, lämna tillträde till

verksamhetslokalerna samt lämna de upplysningar m.m. som behövs för att

revisionen skall kunna genomföras.

Skattemyndighetens befogenheter att vid en revision ta del av material

är vittgående. Granskning får ske inte bara av räkenskaper, anteckningar

och verifikationer utan också av korrespondens, protokoll och andra

handlingar som rör verksamheten. Granskning får också ske av handlingar

som innehåller uppgifter som omfattas av den uppgiftspliktiges

tystnadsplikt. Bakgrunden till detta är den absoluta sekretess som

gäller på skatteområdet. När det finns synnerliga skäl får länsrätten

dock på framställning av den som revideras besluta att sådana handlingar

eller handlingar, som med hänsyn till deras innehåll på grund av

särskilda omständigheter inte bör komma till någon annans kännedom,

skall undantas från revisionen.

Revisioner sker normalt i samförstånd mellan den reviderade och

skattemyndigheten. Skattemyndigheten har dock - om material inte

överlämnas frivilligt - tvångsmedel till sitt förfogande. Skattemyndig heten kan förelägga den skattskyldige vid vite att lämna över

handlingarna. I sista hand kan säkringsåtgärder enligt

bevissäkringslagen tillgripas för att få tillgång till sådant material

som den enskilde författningsenligt skall tillhandahålla.

Skattemyndigheterna behöver i sin kontrollverksamhet effektiva medel

till sitt förfogande. Sådana medel är en förutsättning för att en sida

av rättssäkerheten vid beskattningen - att varje enskild skattskyldig

påförs den skatt han enligt de materiella skattereglerna skall betala -

skall kunna upprätthållas. Det är emellertid viktigt att dra upp klara

gränser för myndigheternas befogenheter. De skattskyldigas berättigade

krav på integritet får inte trädas för när.

Skattemyndigheternas möjligheter att företa tredjemansrevisioner och

särskilt s.k. generella kontroller har kritiserats från

rättssäkerhetssynpunkt. Tredjemansrevisioner kan utgöra ett kännbart

integritetsintrång. Räkenskapshandlingar m.m. kontrolleras då för att få

underlag för kontrollen av att andra fullgjort sina skyldigheter.

Kommittén bör utreda i vilken mån tredjemansrevisioner är nödvändiga för

en ändamålsenlig kontrollverksamhet. Därvid bör kommittén särskilt

beakta behovet av regler i syfte att i ökad utsträckning tillgodose den

enskildes intressen.

Det har påpekats att taxeringsrevision får företas hos läkare, advokater

och andra vilkas verksamhet normalt omfattas av sträng sekretess. Som

jag tidigare nämnt finns bestämmelser om undantagande från taxerings revision efter framställning hos länsrätten. Dessa är mycket restriktivt

utformade. Länsrättens beslut kan inte överklagas. Det bör övervägas om

möjligheterna att undanta handlingar bör göras generösare. Vidare bör

det övervägas om regler om försegling m.m. liknande de i bevissäkrings lagen bör införas och om länsrättens beslut bör kunna överklagas.

Skattemyndigheternas befogenheter i fråga om datorlagrad information,

som också kritiserats ur rättssäkerhetssynvinkel, är föremål för översyn

av datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04). Denna utredning skall inom

ramen för sitt uppdrag föreslå lösningar som motverkar otillbörligt

integritetsintrång (dir 1989:54).

Det är således främst reglerna rörande tredjemansrevisioner, särskilt

generella kontroller, samt undantagande av handlingar från revision som

bör ses över av kommittén. Kommittén bör emellertid ha fria händer att

ta upp även andra förslag som kan stärka rättssäkerheten vid skatterevi sioner. Det är lämpligt att kommittén samråder med datastraffrättsutred ningen såvitt gäller granskning av ADB-baserade räkenskaper.

Bevissäkring

De skyldigheter som åläggs de skattskyldiga och skattemyndighetens

möjligheter att fatta riktiga beskattningsbeslut skulle i många fall bli

illusoriska om inte tvångsmedel fanns att tillgå. Skattemyndigheten får

förelägga den skattskyldige vid vite att fullgöra sina skyldigheter och

tillhandahålla handlingar samt lämna tillträde till sådana utrymmen som

huvudsakligen används i hans verksamhet. Vitesinstitutet har emellertid

ett begränsat användningsområde. Det kan inte tillgripas i de inte ovan-

liga fall då den uppgiftsskyldige uppger att de efterfrågade handlingar na kommit bort eller över huvud taget inte upprättats. Ett

vitesföreläggande är normalt inte heller effektivt när ett utlämnande

skulle leda till en avsevärd höjning av skatten.

Bevissäkringslagen, som år 1975 ersatte den tidigare lagen (1961:332) om

handräckning vid taxeringsrevision, ger möjlighet till säkringsåtgärder

i samband med revision eller annan granskning för att fastställa tull,

an-nan skatt eller avgift. Bevissäkring får tillgripas i syfte att få

tillgång till bevismedel - räkenskapsmaterial, varuprov o.d. - som den

granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig att tillhandahålla

för granskning.

Det har i skilda sammanhang framställts krav på att bevissäkringslagen

skall upphävas. Det görs då gällande att rättegångsbalkens regler om

husrannsakan är tillräckliga när det gäller möjlighet till ingripande

vid skattebrott. I den mån den enskilde inte vill lämna ifrån sig

material för granskning anses vitesinstitutet vara ett tillräckligt

påtryckningsmedel. Det brukar dock framhållas att det bör finnas

möjligheter att i vissa fall efter domstolsbeslut genom

kronofogdemyndighetens försorg få tillgång till material.

Att tvång måste kunna tillgripas i vissa situationer för att skattemyn digheterna skall få tillgång till räkenskapsmaterial och annat kan, mot

den bakgrund jag beskrivit, knappast ifrågasättas. Utan sådana

möjligheter skulle illojala skattskyldiga genom att åsidasätta sina

författningsenliga skyldigheter komma i ett bättre läge än sådana som

fullgör sina åligganden. Bevissäkringslagen tillämpas sällan. Den torde

dock ha en betydande preventiv effekt.

Det är utomordentligt viktigt att lagstiftning som rör tvångsåtgärder

svarar mot högt ställda krav på rättssäkerhet. I bevissäkringslagen

gjordes för några år sedan en del ändringar i syfte att stärka

rättssäkerheten (jfr prop. 1987/88:68). En s.k. proportionalitetsregel

har införts, gränsdragningen för vad som gäller eftersökning i bostad i

förhållande till verk-samhetsutrymmen har skärpts och möjligheterna att

undanta bevismedel från granskning har förbättrats. Det kan dock sättas

i fråga om de genomförda ändringarna är tillräckliga för att tillgodose

berättigade krav på rättssäkerhet.

Kommittén bör undersöka vilka brister från rättssäkerhetssynpunkt som

den hittillsvarande tillämpningen av bevissäkringslagen har innefattat

och vilka konsekvenser som skulle uppkomma om endast andra tvångsmedel

fick användas för att få tillgång till bevismedel för skattekontroll.

För det fall kommittén bedömer att andra tillgängliga tvångsmedel inte

är tillräckliga bör kommittén föreslå de kompletteringar som behövs

eller, om bevissäkringslagen anses böra finnas kvar, de förstärkningar

av rättssäkerheten i bevissäkringslagen som kan anses befogade.

Betalningssäkring

Institutet betalningssäkring introducerades genom lagstiftning år 1978.

Syftet med betalningssäkring är att i en risksituation tillfälligt

trygga det allmännas fordringsanspråk till dess att fordringen betalas

på sedvanligt sätt under förfallotiden eller kan bli föremål för

indrivning. Förutsättningarna för beslut om betalningssäkring av

fordringar på skatter eller avgifter svarar i huvudsak mot vad som

gäller för kvarstad inom civil- och straffprocessen.

Mot bakgrund av kritik som från rättssäkerhetssynpunkt hade riktats mot

betalningsssäkringslagen gjorde betalningssäkringsutredningen en översyn

av lagen, med tyngdpunkten lagd på rättssäkerhetsfrågor, som redovisades

i betänkandet (SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen.

Utredningen fann för sin del det nödvändigt att det allmänna i skatte-

och avgiftssammanhang har möjligheten att säkra betalningen av sina

fordringsanspråk. Inte något av de länder vars rättsordningar

utredningen studerat hade ansett sig kunna stå utan en sådan möjlighet.

De undersökningar som utredningen gjorde av hur lagen hade tillämpats

gav, enligt utredningen, vid handen att institutet på det hela taget

hade fungerat tämligen väl. Det fanns emellertid brister. På grundval av

förslag av utredningen genomfördes den 1 januari 1990 vissa lagändringar

i syfte att skapa bättre garantier mot att enskilda skulle drabbas av

felaktiga beslut om betalningssäkring och för att i övrigt förbättra den

enskildes ställning i sådana mål (jfr prop. 1989/90:3).

Det finns enligt min mening inte skäl att nu företa en förutsättningslös

omprövning av betalningssäkringslagen. Inte minst de betalningssäkringar

som på senare tid har förekommit med anledning av s.k. skalbolagstrans aktioner ger stöd för att institutet behövs. Från rättssäkerhetssynpunkt

måste det emellertid ställas mycket höga krav på en lagstiftning som

medger att det allmänna vidtar ingripande åtgärder mot en enskild utom

ramen för ordinarie förfarande och när risken är stor att ett beslut

inte överensstämmer med det slutliga beskattningsresultatet. De

lagändringar som gjordes med verkan fr.o.m. 1990 gick visserligen i rätt

riktning men var enligt min mening inte tillräckligt långtgående. Detta

gäller särskilt de i och för sig välmotiverade regler som infördes om

skadestånd i anledning av beslut om betalningssäkring. Även i en del

andra avseenden kan lagstiftningen sättas i fråga.

Beslut om betalningssäkring får fattas om det finns påtaglig risk att

gäldenären inte kommer att betala fordringen. Med detta avses inte bara

att en konkret betalningsovilja (betalningssabotage) har påvisats.

Betalningssäkring kan också beslutas vid befarad betalningsoförmåga,

såvida denna inte bedöms vara av alltför temporär natur. Härigenom kan

det allmänna för att trygga sina fordringar vidta åtgärder som går ett

steg längre än civila borgenärers möjligheter med hjälp av

civilprocessuella tvångsmedel. Försteget för skattefordringar förstärks

genom att betalningssäkring - till skillnad från kvarstad - medför

särskild förmånsrätt i den egendom som tagits i anspråk, 8 §

förmånsrättslagen (1970:979).

Det förefaller emellertid inte rimligt att utesluta möjligheten till ett

tämligen snabbt ingripande för statens räkning i fråga om en

skattskyldig för vilken endast betalningsoförmåga kan konstateras.

Förfarandereglerna på skatteområdet är sådana att det många gånger går

lång tid mellan en fordrans uppkomst och dess förfallodag. Fordringarna

tas ut i ett system som i fråga om en del inkomstslag kan sägas innebära

att den skattskyldige medges eller kan skaffa sig kredit under en längre

tid, av naturliga skäl utan att någon kreditprövning görs. Vid t.ex.

ifrågasatta eftertaxeringar där den beräknade tillkommande skatten

rätteligen skulle ha betalats för flera år sedan bör åtgärder kunna få

vidtas utan att man avvaktar de beslut varigenom eftertaxeringarna

fastställs och den ytterligare tidsperiod om minst tre månader som måste

ha löpt ut innan en fordan på tillkommande skatt förfaller till

betalning. Även vad gäller den årliga taxeringen dröjer det innan

kronofogdemyndigheten vidtar indrivningsåtgärder på grund av obetald

kvarstående skatt.

Skillnaden i förmånsrättshänseende mellan betalningssäkring och kvarstad

diskuterades i samband med tillkomsten av utsökningsbalken. I proposi tionen (prop. 1980/81:8 s. 1234) förklarade föredraganden att en

utredning i frågan borde anstå till dess betalningssäkringslagen

tillämpats under ytterligare någon tid och erfarenhet även vunnits av de

nya bestämmelserna i utsökningsbalken om rättsverkningar av kvarstad.

Riksskatteverket har numera, i rapporten (RSV-rapport 1991:1) Översyn av

utsökningsbalken, föreslagit att kvarstad skall förenas med förmånsrätt.

Rapporten bereds för närvarande inom justitiedepartementet.

Den nämnda översynen av betalningssäkringslagen ledde till att det för

betalningssäkring numera gäller en tidsfrist inom vilken en ej

fastställd fordran måste ha fastställts av skattemyndigheten eller talan

om fastställelse av fordringen eller underlaget för den ha väckts vid

domstol. Om tidsfristen inte respekteras skall beslutet om

betalningssäkring hävas. Tidsfristen, sex månader, får förlängas av

länsrätten om det finns särskilda skäl. Som exempel på särskilda skäl

angavs i förarbetena att en skattskyldig förhalar utredningen eller

utredningsmaterialet är mycket omfattande. Härigenom synes det ha getts

ett väl stort utrymme för förlängning av tidsfristen. Även om exempelvis

utredningsmaterialet är mycket omfattande bör skattemyndigheten kunna

avsätta de utredningsresurser som behövs för att sexmånadersfristen

skall kunna iakttas.

Översynen medförde också att det infördes möjligheter till skadestånd,

oavsett om fel eller försummelse förelegat, när betalningssäkring skett

för en icke fastställd fordran och det slutligen inte fastställts någon

fordran eller fordringen fastställts till ett väsentligt lägre belopp.

Risken för att detta inträffar och att det leder till betydande skada

för den enskilde är större i fråga om betalningssäkring än i flertalet

andra delar av den statliga förvaltningsverksamheten. Detta talar starkt

för att den enskilde kompenseras fullt ut när han drabbas av skada eller

merkostnader på grund av ett sådant beslut. Det bör därför övervägas om

det är möjligt att slopa de inskränkningar som innebär att rätt till

ersättning föreligger bara om säkringsåtgärden avser en icke fastställd

fordran och fordringen slutligt fastställs till ett väsentligt lägre

belopp än det som har betalningssäkrats.

Skadeståndsreglerna innehåller begränsningar också på så sätt att

ersättning lämnas endast för ren förmögenhetsskada och endast för skada

som är av någon betydelse, varmed enligt förarbetena förstås minst ca

5000kr. Ersättning enligt betalningssäkringslagen lämnas inte heller

för kostnader för biträde eller utredning. Anspråk på ersättning för

sådana kostnader kan i och för sig framställas enligt lagen (1989:479)

om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt. Denna lag har

emellertid en mycket restriktiv utformning. Biträdeskostnader i mål om

betalningssäkring bör enligt min mening alltid kunna behandlas på samma

sätt som skada på grund av beslut om betalningssäkring. Detta talar för

att det i betalningssäkringslagen förs in särskilda regler om ersättning

för biträdeskostnader.

Betalningssäkringslagen bör tas upp till förnyade överväganden i de

delar som jag nu har redovisat. Vad gäller frågorna om skadestånd bör

kommittén samråda med den kommitté (Ju 1989:03) som har i uppdrag att se

över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar (dir. 1989:52).

Ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt

Nuvarande regler om ersättning för kostnader i mål och ärenden om skatt

är enligt min mening för restriktiva. Lagen om ersättning för kostnader

i ärenden och mål om skatt har tagits upp till behandling i det av

domstolsutredningen nyligen avlämnade betänkandet (SOU 1991:106)

Domstolarna inför 2000-talet. Där föreslås att lagen upphävs och

ersätts, såvitt gäller kostnader i domstol, av särskilda regler i en ny

domstolsförfarandelag. Vad gäller kostnader för biträde i ärende hos

myndighet hänvisas i betänkandet till den kommitté som för närvarande

ser över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar.

Remissbehandlingen av utredningens betänkande bör inväntas innan

ställning tas till hur ersättningsfrågorna skall lösas. Däremot finns

det skäl att redan nu närmare utreda frågan om kostnader i ärenden hos

myndigheterna. Kommittén bör ägna uppmärksamhet åt denna fråga och

samråda med den kommitté som ser över reglerna om det allmännas

skadeståndsansvar. Därvid bör hänsyn tas till att tyngdpunkten i

beskattningsförfarandet även i fortsättningen bör ligga hos skattemyn digheterna. Biträdeskostnader som läggs ned i ärenden i skattemyn digheterna bör inte behandlas på ett mindre gynnsamt sätt än kostnader i

mål i domstol.

Anstånd med betalningen av skatt

Fr.o.m. taxeringsåret 1991 får beslut om eftertaxering fattas av skat temyndigheten i stället för av länsrätten. Nyordningen utgjorde en del

av taxeringsreformen och var ett uttryck för principen att

beskattningsbeslut skall fattas av skattemyndigheten i första instans

och inte av domstolarna, vilka bör förbehållas uppgiften att slita

tvister.

En påtaglig konsekvens av den ändrade beslutsbehörigheten är att

eftertaxering kan beslutas, och därmed verkställas, mycket snabbare än

tidigare. I länsrätterna är sedan länge den genomsnittliga hand läggningstiden för ett mål om inkomsttaxering betydligt mer än ett år.

För mål som avgjordes under år 1991 var handläggningstiden i genomsnitt

18 månader. Genom att fler beslut är verkställbara efter avgörande i

skattemyndighet ökar betydelsen av reglerna i uppbördslagen (49 § 1

mom.) om anstånd med betalning av skatt. Anståndsmöjligheterna

utvidgades i samband med att beslutsordningen ändrades. Anstånd får

numera medges bl.a. om den skattskyldige begärt omprövning eller

överklagat ett beslut om skatt och utgången i ärendet eller målet är

oviss. Det har gjorts gällande (se 1990/91:SkU14 s. 43) att den samlade

effekten blivit att det är svårare att få anstånd med betalningen av

skatt vid eftertaxering än vid den årliga taxeringen. Inte minst mot

denna bakgrund bör anståndsreglerna nu ses över. Inriktningen bör vara

att möjligheterna till anstånd förbättras, särskilt i samband med

eftertaxering. Det bör vara en strävan att reglerna inte inbjuder till

överklagande vare sig i taxerings- eller anståndsfrågor. Domstolarna bör

inte belastas mer än nödvändigt.

Kommittén bör också uppmärksamma reglerna om säkerhet som villkor för

anstånd. Enligt 49 § 2 mom. uppbördslagen får, om det med hänsyn till

den skattskyldiges förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas

att det belopp som avses med anståndet inte kommer att betalas i rätt

tid, anstånd normalt medges endast om den skattskyldige ställer säkerhet

för beloppet. En fråga är hur dessa regler förhåller sig till

bestämmelserna om att betalningssäkring får beslutas när det finns

påtaglig risk för att den skattskyldige inte kommer att betala

fordringen.

Enligt gällande rätt får länsrättens beslut i fråga om anstånd med att

betala in skatt inte överklagas. För den enskilde kan det vara av

väsentlig betydelse att anstånd medges. Det förhållandet att en fråga om

anstånd i allmänhet måste prövas förhållandevis snabbt kan knappast vara

ett tillräckligt skäl för nuvarande fullföljdsbegränsning. Även denna

fråga bör övervägas.

Beskattning av ersättning till meddelare m.m.

I stor utsträckning kan en person lämna meddelanden till pressen eller

till en författare för publicering utan att drabbas av straff eller

andra påföljder, trots att sådana annars skulle ha följt t.ex. därför

att meddelaren brutit mot sin tystnadsplikt. Reglerna om meddelarfrihet

hänger samman med rätten till anonymitet. Den som lämnat ett meddelande

för offentliggörande har rätt att vara anonym (3 kap. 1 § tryck frihetsförordningen). Rätten till anonymitet utgör en hörnpelare i

yttrandefrihetsrätten. Anonymiteten skyddas av tystnadsplikt för

massmedieföretagens företrädare vad gäller uppgift om vem som lämnat ett

meddelande. Anonymitetsskyddet förstärks - förutom med tystnadsplikten -

också genom att myndighet eller annat allmänt organ förbjuds att

efterforska meddelare i vidare mån än vad som behövs för åtal eller

annat ingripande mot honom som inte står i strid med tryck frihetsförordningen.

Meddelare, "tipsare", får i stor utsträckning arvoden för "tips" om

nyheter till massmedierna. Dessa arvoden utgör skattepliktig intäkt för

meddelaren. Massmedieföretagen skall lämna kontrolluppgift på belopp som

överstiger 100 kr. Vid en taxeringsrevision har revisorn rätt att ta del

av handlingar som är av betydelse för revisionen även om den som

revideras skall iaktta tystnad om deras innehåll.

Det föreligger en konflikt mellan tryckfrihetsförordningens regler om

anonymitetsskydd för meddelare och reglerna om deklarations- och

uppgiftsskyldighet, taxeringsrevision och bevissäkring. Reglerna om

undantagande av handling från revision innebär att viss hänsyn kan tas

till skyldigheten för tidningsföretag m.fl. att hemlighålla meddelares

indentitet. Konflikten mildras också av den absoluta sekretess som

gäller på skatteområdet.

Konflikten mellan tryckfrihetsförordningen och reglerna om taxerings revision och bevissäkring har uppmärksammats vid ett flertal tillfällen.

I betänkandet (SOU 1976:36) Anonymitet och tvångsmedel påpekades att

bestämmelserna om taxeringsrevision och bevissäkring kan komma i

konflikt med anonymitetsintressen. Detta motiverade en översyn av

bestämmelserna, något som dock inte låg inom utredningens uppdrag.

Yttrandefrihetsutredningen tog i betänkandet (SOU 1983:70) Värna

yttrandefriheten upp anonymitetsskyddet för tipsare och framförde tanken

på en definitiv källskatt som en möjlig lösning på problemet. Även

tvångsmedelskommittén berörde frågan i sitt betänkande (SOU 1984:54)

Tvångsmedel - anonymitet - integritet.

Till regeringen har inkommit framställningar som tar upp frågan om

anonymitetsskydd. Pressens samarbetsnämnd har framställt förslag om en

definitiv källskatt på ersättningar till anonyma meddelare till

tidningar. Samarbetsnämnden påpekar att skattereformen innebär starkt

förbättrade möjligheter att införa en definitiv källskatt. En förebild

för en sådan skatt kan hämtas från lagstiftningen rörande beskattning av

inkomst från Sverige för utomlands bosatta personer.

Tvångsmedelskommittén har också i en framställning föreslagit en

särskild beskattning av meddelararvoden.

Kommittén bör överväga möjligheterna att införa en särskild skatt på

meddelararvoden. De ärenden som inkommit till regeringen i denna fråga

bör överlämnas till kommittén.

Övrigt

Det finns givetvis även andra frågor rörande rättssäkerheten vid

beskattningen än de jag nu tagit upp som kan behöva prövas. Kommittén

bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag

som kommittén anser vara påkallade.

För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten

(dir. 1988:43).

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av juni 1993.

Kommittén bör, om det inte bedöms olämpligt, behandla frågorna som rör

bevissäkringslagen med förtur.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

skatter

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

- med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda frågor rörande

rättssäkerheten vid beskattningen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)