Dir. 1992:35

Översyn av vissa frågor angående Regeringsrätten

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-19

Mitt förslag

Bakgrund

Utredningsbehovet och utredarens uppgifter

Utredningsarbetet

Hemställan

Beslut

Dir 1992:35

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-19

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda vissa

frågor angående Regeringsrätten.

Bakgrund

Regeringsrätten, som för närvarande består av 20 regeringsråd, är högsta

förvaltningsdomstol och prövar som sista instans överklaganden av

kammarrätternas avgöranden.

Omkring 40 procent av överklagandena till Regeringsrätten avser mål en ligt skattelagstiftningen. Till andra frekventa måltyper hör

körkortsmål, mål om socialt bistånd, mål om studiestöd, mål enligt

kommunallagen (1991:900), byggnadsmål, mål enligt lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga, mål enligt lagen (1988:870) om

vård av missbrukare samt verkställighetsmål enligt föräldrabalken. Bland

övriga måltyper kan nämnas mål om utlämnande av allmän handling

(sekretessmål), patentmål, miljö-och hälsoskyddsmål samt

kriminalvårdsmål.

Förr tog Regeringsrätten upp alla överklaganden till prövning i sak. År

1971 (prop. 1971:30, KU36, rskr. 222, SFS 1971:289) infördes emellertid

den regeln att ett överklagande inte skall tas upp till prövning i sak

utan att Regeringsrätten meddelat prövningstillstånd (dispens). Dispens

kan meddelas, om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att

talan prövas av Regeringsrätten eller om det föreligger synnerliga skäl

till sådan prövning, såsom t.ex. att det föreligger grund för resning.

Meddelas inte någon dispens, står kammarrättens avgörande fast. Bakom

reformen låg önskemålet att förbättra förutsättningarna för

Regeringsrätten att spela rollen som prejudikatinstans. Motsvarande

reform gjordes beträffande Högsta domstolen (prop. 1971:45, JuU 7, rskr.

163, SFS 1971:218).

Kravet på dispens gäller inte beträffande sekretessmål och inte heller

beträffande vissa mål i vilka Riksdagens ombudsmän eller

Justitiekanslern för talan.

På Regeringsrätten ankommer inte bara att pröva överklaganden utan också

att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid i

fråga om sådana ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol

eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans. Både resning och

återställande av försutten tid syftar till ett upprivande av ett

lagakraftvunnet beslut. Det finns såvitt avser regeringsrätten inga

lagbestämmelser om under vilka förutsättningar en extraordinär åtgärd av

nu angivet slag kan beviljas. I stället avgörs den fråga det gäller i

åtskilliga fall efter en helhetsbedömning av diskretionär art. Endast i

ganska begränsad utsträckning tillämpas rättegångsbalkens regler om de

extraordinära rättsmedlen analogt.

Regeringsrätten ansvarar också för det s.k. rättsprövningsinstitutet som

infördes år 1988 genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa

förvaltningsbeslut (prop. 1987/88:69, KU 38, rskr. 189). Den lagen

innebär att förvaltningsbeslut som inte annars kan bli föremål för

prövning av domstol - med vissa undantag - kan prövas av Regeringsrätten

såvitt gäller beslutens rättsenlighet. Skälet till lagens tillkomst var

främst att säkerställa att svensk rätt uppfyller de krav på rätt till

domstolsprövning av enskildas "civila rättigheter och skyldigheter" som

ställs i Europarådets konvention till skydd för de mänskliga

rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen).

För resning, återställande av försutten tid eller rättsprövning gäller

inte något krav på dispens.

Antalet mål som årligen kommit in till Regeringsrätten har det senaste

decenniet varierat mellan som lägst 4 794 (år 1982) och som högst 6 198

(år 1986). År 1991 kom det in närmare 6 000 mål. I mellan 85 och 90

procent av de inkomna målen krävs dispens. Andelen i sak prövade

överklagade mål brukar uppgå till cirka 8 procent. Också i Högsta

domstolen är det cirka 8 procent av de överklagade målen som prövas i

sak. I båda domstolarna varierar andelen sakprövade mål mellan olika

måltyper. Bland de mål i Regeringsrätten för vilka dispens inte behövs

ingår resningsfallen, som är några hundra per år.

Antalet oavgjorda mål i Regeringsrätten har varierat. År 1980 var

antalet balanserade mål drygt 3 000 och år 1991 över 4 000.

Bestämmelserna om Regeringsrättens sammansättning finns i 4, 4 a och 5

§§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Ett mål i

Regeringsrätten avgörs utom i mycket speciella fall på en av domstolens

tre avdelningar. Avdelningen dömer normalt med fem regeringsråd.

Avdelningen får dock döma med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense

om slutet. Bl.a. vid prövning av ansökningar om resning är avdelningen

domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Vid

behandling av frågor om dispens skall tre regeringsråd delta.

Om en avdelning finner att den mening som råder på avdelningen avviker

från en rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut varit antagen av

Regeringsrätten, får avdelningen förordna att målet eller, om det kan

ske, endast viss fråga i målet skall avgöras av Regeringsrätten i dess

helhet. Sådant förordnande får också meddelas, om det i annat fall är av

särskild betydelse för rättstillämpningen att målet eller viss fråga

avgörs av Regeringsrätten i dess helhet.

För förfarandet i Regeringsrätten gäller förvaltningsprocesslagen

(1971:291). Den lagen bygger på att förfarandet normalt skall vara rent

skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling

beträffande viss fråga. Såvitt gäller Regeringsrätten är en

förutsättning för att hålla sammanträde att detta kan antas vara till

fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.

Utredningsbehovet och utredarens uppgifter

Både för de enskilda medborgarna och för det allmänna är det angeläget

att rättstillämpningen tillgodoser högt ställda anspråk på enhetlighet

och konsekvens. Prejudikaten från de högsta domstolsinstanserna spelar

en viktig roll när det gäller att uppnå den målsättningen. På de högsta

instanserna ankommer inte bara prejudikatbildningen utan också vissa

andra uppgifter. Såvitt gäller Regeringsrätten vill jag erinra om

rättsprövningen och om den extraordinära prövningen av vissa beslut.

För att en högsta domstolsinstans skall kunna fullgöra sina uppgifter på

bästa sätt är det angeläget att antalet ledamöter begränsas i görligaste

mån. Den högsta instansen bör kunna koncentrera sina resurser till

sådana uppgifter som inte kan anförtros andra organ.

Förhållandena i Högsta domstolen har reformerats vid flera tillfällen

utifrån dessa utgångspunkter (prop. 1980/81:154, 1987/88:58 och

1988/89:78). Sålunda har domförhetsreglerna för Högsta domstolen

beträffande bl.a. dispens- och resningsfrågor ändrats och en möjlighet

införts att avgöra mål eller frågor i mål med tolv ledamöter i stället

för i plenum. Vidare har införts möjligheter för Högsta domstolen att

begränsa en dispensprövning till av part åberopade omständigheter och

att begränsa en prövning i sak till prejudikatfrågorna i det mål det

gäller. Vissa extraordinära uppgifter har flyttats ned från Högsta

domstolen till hovrätterna.

Enligt min mening är det nu önskvärt att även förhållandena i

Regeringsrätten ses över. Översynen bör anförtros en särskild utredare.

En naturlig utgångspunkt för översynen bör vara de reformer som har

skett beträffande Högsta domstolen. Det finns ju otvivelaktigt ett

egenvärde i att reglerna för Högsta domstolen och Regeringsrätten är

enhetliga.

Regeringen har tidigare idag efter ett förslag av Regeringsrätten

beslutat om en proposition med förslag till ändringar i reglerna om

Regeringsrättens domförhet vid prövningen av frågor angående dispens och

resning. Om förslagen i propositionen antas har de reformer som har

skett i fråga om Högsta domstolens domförhet till allra största delen

fått sin motsvarighet för Regeringsrättens del. Den enda kvarstående

skillnaden i domförhetsreglerna skulle då vara att Högsta domstolen men

inte Regeringsrätten har möjlighet att under vissa förutsättningar

frångå en tidigare antagen rättsgrundsats eller lagtolkning utan att

hålla plenum, nämligen med en sammansättning av tolv ledamöter. Högsta

domstolen har emellertid ännu inte utnyttjat denna möjlighet, och det

finns mot denna bakgrund knappast skäl att införa en sådan regel för

Regeringsrätten.

Den särskilde utredaren bör i stället kunna inrikta sig på möjligheterna

att i det enskilda fallet begränsa prövningen, såväl vid dispensprövning

som vid prövning i sak. Vid dispensprövning behöver, som jag redan

nämnt, Högsta domstolen ta hänsyn endast till omständigheter som har

åberopats av sökanden (54 kap. 12 § RB). Denna regel, som infördes år

1981, torde i inte ringa mån ha underlättat dispensprövningen i Högsta

domstolen. Det bör nu övervägas om en sådan regel skulle vara lämplig

också för Regeringsrättens del.

Reformerna beträffande Högsta domstolen har, som nämnts, även inneburit

att Högsta domstolen fått möjlighet att begränsa sin prövning till

prejudikatfrågan i ett överklagat mål. Med prejudikatfrågor avses i

huvudsak endast vad som inom den juridiska doktrinen betecknas som

rättsfrågor (i motsats till alla andra frågor vilka betecknas som

sakfrågor). Det är nästan uteslutande sakfrågorna i ett mål som kan

påfordra en bevisupptagning.

För Regeringsrätten torde allmänt sett kunna hävdas att sakfrågorna

bereder förhållandevis mindre svårigheter att hantera än i Högsta

domstolen. Också för Regeringsrättens del kan det emellertid av

effektivitetsskäl finnas anledning att överväga en ordning enligt vilken

Regeringsrätten i ett visst mål kan begränsa sin prövning till

prejudikatfrågan. Här finns ett samband med reglerna om själva

förfarandet i de upptagna målen.

När det gäller reglerna om förfarandet i Regeringsrätten vill jag nämna

att domstolsutredningen i betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför

2000-talet har lagt fram förslag till en ny processlag, som enligt

utredningen bör ersätta bl.a. förvaltningsprocesslagen. Förslaget är för

närvarande föremål för remissbehandling. Frågor om själva förfarandet i

Regeringsrätten bör därför i stor utsträckning falla utanför utredarens

uppdrag.

Det finns emellertid en fråga som domstolsutredningen inte har närmare

behandlat, nämligen huruvida det behövs särskilda regler i fråga om

muntlig handläggning i Regeringsrätten. För vissa mål i lägre

förvaltningsdomstolar har domstolsutredningen föreslagit att en part

normalt skall ha rätt att få ett sammanträde till stånd. Det rör sig om

måltyper som kan antas falla in under Europakonventionens krav på

domstolsprövning.

Det finns visserligen inga avgöranden av Europadomstolen som utvisar att

den skyldighet att anordna sammanträde som konventionen för vissa fall

ger upphov till skulle ha avseende också på en högsta domstolsinstans av

Regeringsrättens typ. I den mån Regeringsrätten har att pröva endast

rättsfrågor är det också alldeles klart att konventionen inte ställer

krav på muntlighet. Med nu gällande regler prövar emellertid

Regeringsrätten även sakfrågor, och för en del av dessa fall kan man

inte vara helt säker på hur Europakonventionen bör tolkas. Den särskilde

utredaren bör därför undersöka i vad mån reglerna om muntlighet i

Regeringsrätten behöver ändras av hänsyn till våra konventionsåtaganden.

Målen enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut bör

uppmärksammas särskilt i detta sammanhang. Jag vill i det här

sammanhanget nämna att riksdagens konstitutionsutskott i betänkandet

1991/92:KU 12 uttalat att regeringen borde pröva förutsättningarna att

vidga möjligheterna till muntlig förhandling i rättspröv ningsförfarandet. På hemställan av utskottet beslöt riksdagen att ge

regeringen detta till känna (rskr. 51).

Lagen om rättsprövning är tillkommen för att anpassa vår lagstiftning

till Europakonventionen i fråga om möjlighet till domstolsprövning, och

de flesta måltyper som faller in under lagen faller in även under

konventionen. Målen enligt rättsprövningslagen skiljer sig från de

flesta andra på det sättet att Regeringsrätten är första domstolsinstans

i dessa mål. Samtidigt gäller att prövningen är mera begränsad. Detta

måste vägas in vid undersökningen av i vad mån de nuvarande reglerna om

muntlig handläggning i Regeringsrätten uppfyller Europakonventionens

krav.

Förra året tillsattes på statsrådet Lauréns hemställan (Dir 1991:119) en

kommitté med uppgift bl.a. att ta ställning till om domstolskontrollen

av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till

domstolsprövning införs. Den kommitténs förslag kan komma att leda till

att det nuvarande rättsprövningsinstitutet ersätts av ett helt nytt

system för domstolskontroll. Kommitténs arbete skall vara avslutat först

vid halvårsskiftet 1994. Den särskilde utredaren bör därför fullgöra

sitt uppdrag utan att avvakta resultatet av kommitténs arbete.

I fråga om de extraordinära rättsmedlen är de grundläggande

förhållandena på förvaltningsdomstolssidan i vissa hänseenden olika de

som råder på den allmänna domstolssidan. Det finns sålunda inte några

uttryckliga bestämmelser om under vilka förutsättningar Regeringsrätten

kan undanröja ett lagakraftvunnet avgörande. Rättskraftsprinciperna är

inte heller desamma som i allmän domstol. Ett laga kraft vunnet

avgörande av en förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol

utesluter sålunda endast i vissa fall en förnyad prövning av saken, dvs.

utan någon extraordinär åtgärd. Rent systematiskt finns också den

skillnaden att medan de extraordinära rättsmedlen på den allmänna

domstolssidan är tre, nämligen resning, återställande av försutten tid

samt besvär över domvilla, finns endast de två förstnämnda instituten på

förvaltningsdomstolssidan. Jag bortser då från att domvillobesvär

teoretiskt sett kan sägas ha en viss motsvarighet i s.k.

nullitetsbesvär.

Med förebild från den allmänna domstolssidan kan det trots de skillnader

som förekommer finnas anledning överväga en nedflyttning av vissa

extraordinära uppgifter från Regeringsrätten till kammarrätt. De

uppgifter som kommer i fråga är närmast prövningen av

resningsansökningar beträffande beslut av förvaltningsmyndigheter och

länsrätter samt återställande av försutten tid för överklagande till

länsrätt eller kammarrätt. En sådan reform torde kräva att

förutsättningarna för att bevilja en extraordinär åtgärd lagregleras

(jfr 11 kap. 11 § rgeringsformen).

Huruvida en reform av nu angivet slag bör komma till stånd kan enligt

min mening inte bedömas utan en kartläggning av hur många mål en

eventuell nedflyttning skulle komma att avse. Den tillgängliga

statistiken ger på den punkten föga vägledning. I åtskilliga fall skulle

man kunna undgå en extraordinär prövning genom att i stället hänvisa

sökanden till att begära en ny prövning av saken. Även detta bör vägas

in när det gäller att bedöma behovet av att flytta ned vissa mål till

kammarrätt. Utredaren bör självfallet också ta del av erfarenheterna av

motsvarande reform på de allmänna domstolarnas område.

En eventuell reglering av förutsättningarna för att bevilja resning

skulle få återverkningar på tillämpningen av reglerna om beviljande av

dispens, eftersom en grund för beviljande av dispens är att det

föreligger grund för resning. Jag vill också erinra om att en eventuell

nedflyttning av extraordinära fall till lägre rätt förutsätter en

grundlagsändring.

Den särskilde utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra

frågor rörande Regeringsrätten, om de har samband med de frågor jag nu

har berört.

Utredningsarbetet

Den särskilde utredaren bör bedriva arbetet i nära kontakt med

företrädare för Regeringsrätten.

För utredaren gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning. Uppdraget bör redovisas före utgången av år 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet att tillkalla en särskild

utredare med uppdrag att se över vissa frågor angående Regeringsrätten.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)