Dir. 1992:38

Behov av lagstiftning på postområdet

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-26

Mitt förslag

Bakgrund

Nuvarande ordning

Vissa utredningar och förslag

Den snabba tekniska utvecklingen och en ökad konkurrens skapar nya behov

Integritetsskydd

Totalförsvarets behov under kriser och i krig

Frimärken

Utredningsuppdraget

Utredningsuppdragets närmare inriktning

En postlag

Överklagande av beslut

Ytterligare frågor för översyn

Problem utanför det egentliga uppdraget

Utredningsuppdragets genomförande

Övrigt om uppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1992:38

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-26

Chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Odell, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta

förslag till den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som

behövs vid en ändrad konkurrenssituation på postområdet.

Utredaren skall också föreslå den författningsreglering som behövs för

att föra över Postverkets myndighetsuppgifter till någon annan myndighet

eller till ett bolag.

Uppdraget bör vara slutfört senast den 15 december 1992.

Bakgrund

Allmänt

Postverkets huvuduppgift är att dagligen och rikstäckande upprätthålla

brev- och paketbefordran samt annan postservice, främst betalnings- och

kassaservice, till i princip enhetliga priser. Verket har också ålagts

ett socialt ansvar för bl.a. befordran och utdelning av tidningar,

befordran av blindskriftsförsändelser och viss service till

handikappade. Regeringen har i årets budgetproposition (1991/92:100

bil.7) närmare utvecklat vilka regionala och sociala mål som bör gälla

inom postområdet.

Inom regeringskansliet pågår en översyn av förutsättningarna och

formerna för Postverkets verksamhet (se prop. 1990/91:87, Näringspolitik

för tillväxt). Regeringens slutsatser av det hittillsvarande

utredningsarbetet har redovisats av mig i årets budgetproposition. De

innebär bl.a. följande. Postverkets ensamrätt till brevbefordran bör

avskaffas i samband med en lagstiftning som bl.a. ger staten

förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på postområdet så

att gällande regionalpolitiska och sociala mål kan uppfyllas. En

ytterligare slutsats är att Postverket bör ombildas till aktiebolag.

Nuvarande ordning

Postområdet är reglerat i förhållandevis liten utsträckning. Någon

särskild lagstiftning som reglerar utövande av postverksamhet förekommer

inte. Den reglering som finns är väsentligen offentligrättslig och

utgörs främst av förordningar och särskilda regeringsbeslut som styr

Postverkets verksamhet.

De viktigaste bestämmelserna finns i förordningen (1988:79) med

instruktion för postverket, kungörelsen (1947:175) angående postverkets

ensamrätt till brevbefordran m.m., lagen (1990:291) om obeställbara

försändelser och postverkets kungörelse (1966:120) angående postverkets

ansvarighet för försändelser och medel. Postverkets uppgifter inom

totalförsvaret regleras i verkets instruktion, i förordningen (1986:294)

om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del och i

kungörelsen (1951:51) om postbehandling under beredskapstid och krig.

Beträffande postgirot finns bestämmelser i bl.a. 2 § bankrörelselagen

(1987:617) och förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig

myndighet att anlita riksbanken eller postgirot.

Därutöver finns vissa författningar av betydelse för postverkets

verksamhet på postområdet. Jag tänker då närmast på reglerna i

sekretesslagen (1980:100), särskilt 9 kap. 8 § om postsekretess, 4 kap.

8 och 9 §§ brottsbalken om brytande av posthemlighet och intrång i

förvar, bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken om beslag av brev och

andra försändelser som finns hos postverket, reglerna i delgivningslagen

(1970:428) om särskild postdelgivning, reglerna i vallagen (1972:620) om

röstning på postkontor samt bestämmelserna i tullagen (1987:1065) och

tullförordningen (1987:1114) om Postverkets medverkan i Tullverkets

kontrollverksamhet. Nämnas kan även bestämmelserna om posttjänstemans

befogenheter i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Sverige är anslutet till Världspostföreningen (Universal Postal Union,

UPU) och de internationella postförbindelserna regleras i väsentlig

utsträckning genom den till UPU knutna Världspostkonventionen (Universal

Postal Convention, UPC), som är obligatorisk för alla medlemsländer.

Inom ramen för UPU har Sverige också anslutit sig till fördrag om

postpaket (Postal Parcels Agreement), postanvisningar och

postresekreditiv (Money Orders Agreement), postgirorörelsen (Giro

Agreement), postförskottsrörelsen (Cash-on-Delivery Agreement) samt till

konventionen och övriga fördrag hörande expeditionsreglementen.

Avtalen inom UPU är mellanstatliga. För Sveriges del ingås dessa avtal

av regeringen. Avtalen med expeditionsreglementen ingås av postverket.

Under senare tid har UPU:s framtida roll och struktur diskuterats mot

bakgrund av förändringarna i världsekonomin och den snabba tekniska

utvecklingen.

Utöver UPU finns avtal om Nordiska postföreningen och om det Europeiska

post- och teleorganet CEPT (the European Conference of Postal and

Telecommunications Administrations). Nordiska postföreningen är ett

samarbetsorgan mellan de nordiska postförvaltningarna som innefattar

överenskommelser om bl.a. befordringsavgifter för brevförsändelser och

om transit- och terminalavgifter. Inom CEPT pågår för närvarande en

uppdelning i skilda organ för operatörsfrågor och regleringsfrågor. Inom

postområdet har kommittén för den europeiska regleringen av postväsendet

CERP (the Committee for European Regulation of Posts) nyligen bildats

och en ny postoperatörsorganisation under arbetsnamnet EUROPOST (the

European Postal Operators Association) är under bildande.

Vissa utredningar och förslag

Utredningen om översyn av formerna för postverkets och televerkets

kundvillkor (TPK) (K 1989:02) avgav i december 1990 betänkandet (SOU

1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter, En rättslig översyn av

postens och televerkets kundvillkor. Utredningens förslag innebär för

Postverkets del att dess kundvillkor skall ha formen av privaträttslig a avtalsvillkor i stället för författningsbestämmelser. Förslaget har

remissbehandlats.

Tulldatalagstiftningsutredningen (Fi 1988:11) fick genom

tilläggsdirektiv (dir. 1990:32) i maj 1990 uppdraget att bl.a. göra en

översyn av tullmyndigheternas rätt att öppna brev och andra förtroliga

försändelser för tullkontroll. Utredningen beräknas avge sitt

slutbetänkande under mars eller april 1992.

Regeringen har den 19 mars 1992 givit Riksrevisionsverket i uppdrag att

bl.a. lämna förslag till hur det statliga betalningssystemet skall vara

utformat. Bakgrunden finns redovisad i årets finansplan (prop.

1991/92:100 bil.1). Inriktningen är att uppdraget skall redovisas senast

den 30 september 1992.

Datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04) har i uppdrag (dir. 1989:54) att

överväga straff- och processrättsliga frågor med anknytning till data-

och teleteknikens utveckling. Uppdraget skall redovisas senast den 1

juli 1992.

Vallagsutredningen (Ju 1991:02) har i uppdrag att göra en teknisk och

administrativ översyn av vallagen. Utredningsarbetet skall vara avslutat

före den 1 juli 1993.

Den snabba tekniska utvecklingen och en ökad konkurrens skapar nya behov

Postverket driver verksamhet huvudsakligen inom de fem affärsområdena

Posten Brev, Posten Lättgods, Posten Bank och Kassa, PostGirot och

Posten Utrikes samt inom ett flertal särskilda resultatenheter såsom

Posten Finans, Posten Frimärken, Postens Adressregister och

Postfastigheter. Härutöver bedrivs verksamhet i Postbolagen AB med

tillhörande dotterbolag. Postbolagen AB ägs helt av Postverket.

Postverkets roll som statlig myndighet har alltmer kommit i skymundan.

Verksamheten skiljer sig inte i någon större utsträckning från

verksamhet som drivs av privata företag. All verksamhet, bortsett från

den som berörs av Postverkets ensamrätt till brevbefordran och i viss

utsträckning postgirots verksamhet, bedrivs på konkurrensutsatta

marknader utan särskilda begränsningar för någon.

Konkurrensen på dessa marknader har skärpts och förändringstakten ökar.

Detta har sin förklaring bl.a. i att den snabba tekniska utvecklingen

gett förutsättningar för konkurrerande media att överföra meddeland en och annan information. Jag tänker här på bl.a. telefaxtekniken och de

ökade möjligheterna till datakommunikation. Även på postverkets

traditionella affärsområden har konkurrensen ökat genom t.ex. budservice

och elektronisk postservice -- det senaste databaserade sättet att ta

emot, sortera och distribuera skrivna meddelanden.

Inte bara den snabba tekniska utvecklingen utan även den pågående

internationella liberaliseringen av postmarknaderna kan förväntas

medföra förändringar och en ökad konkurrens. Sålunda kommer ett

förverkligande av riktlinjerna i förslaget till den Grönbok för

postområdet, som nu är under utarbetande inom EG, att innebära en

väsentlig avreglering av den internationella postbefordringen inom

Europa. Detta kan ge möjlighet för världsomspännande kurirföretag som

Federal Express och UPS (Universal Parcel Service) att överta den

lönsamma volymen av det svenska postverkets internationella

postbefordran.

Enligt fastlagda och föreslagna regionalpolitiska och sociala mål inom

postområdet skall det allmänna se till att viss postservice finns även

där den inte är lönsam. Vid ett avskaffande av brevmonopolet och

postgirots konkurrensfördelar blir därför konkurrensförutsättningarna

ändå inte likvärdiga. På en konkurrensutsatt marknad måste villkoren

givetvis vara lika för alla. Det regionalpolitiska och sociala ansvar

som har beslutats av riksdagen och som inte kan anses ligga inom ramen

för affärsmässiga överväganden och är ekonomiskt betungande bör därför

fördelas rättvist mellan marknadens alla aktörer.

Integritetsskydd

Ett meddelande som befordras av postverket som postförsändelse har i dag

ett lagreglerat skydd främst genom bestämmelserna i 4 kap. 8 §

brottsbalken och 9kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna i

sekretesslagen innefattar också sekretess för uppgifter om enskildas

adresser och förbindelser med postgirorörelsen eller bank.

Bestämmelserna gäller inte meddelanden som befordras av annan än

Postverket eller för sådana uppgifter som förekommer hos en enskild

postoperatör. Med hänsyn till den förväntade utvecklingen är det

nödvändigt med en reglering som ger alla ett tillfredsställande

integritetsskydd oavsett vilken postoperatör som anlitas.

Totalförsvarets behov under kriser och i krig

Totalförsvarets behov av postbefordran regleras i skilda författningar.

Inom totalförsvaret har Postverket vissa uppgifter av

myndighetskaraktär. Med hänsyn till att frågan om Postverkets

myndighetsutövning bör ges en övergripande lösning bör även denna fråga

tas upp till särskild översyn. Den framtida fältposttjänsten är i detta

sammanhang av särskild betydelse. Mycket talar för att ett framtida

statligt postbolag och andra enskilda postoperatörer bör åläggas en

skyldighet att medverka för att tillgodose totalförsvarets särskilda

behov inom postområdet.

Frimärken

Utgivning och försäljning av frimärken sker idag inom ramen för

postverkets huvuduppgift att driva poströrelse.

Det finns skäl att överväga om inte staten bör förbehållas ensamrätt

till frimärksutgivningen eller att i vart fall införa en reglering med

krav på tillstånd för sådan utgivning.

Utredningsuppdraget

Min slutsats av det redovisade är att det behövs nya föreskrifter i lag

på postområdet.

Jag föreslår därför att en särskild utredare får i uppdrag att utarbeta

förslag till en postlag och de övriga författningsändringar som kan

behövas.

Utredaren skall också lägga fram förslag av innebörd att Postverkets

myndighetsutövning så långt det är praktiskt möjligt flyttas över till

någon annan myndighet.

Jag skall i det följande ange några ytterligare utgångspunkter och

riktlinjer för arbetet samt belysa några frågor som kräver närmare

överväganden.

Utredningsuppdragets närmare inriktning

Myndighetsutövning

Utredarens förslag bör innebära att all myndighetsutövning som inte av

praktiska skäl bör överlämnas till ett blivande statligt postbolag skall

skiljas från Postverket. Myndighetsfunktioner som bör kunna överlämnas

till ett blivande statligt postbolag är bl.a. arbetet med särskild

postdelgivning och röstning på postkontor. Oavsett hur man betraktar

postverkets roll som signatär i det internationella arbetet menar jag

att den uppgiften under alla förhållanden bör föras över till någon

annan myndighet. Det bör vidare finnas möjlighet för en myndighet att ge

enskilda operatörer en sådan formell status som behövs för att de skall

kunna delta i det internationella samarbetet.

Utredaren bör i detta sammanhang också överväga var de olika

myndighetsfunktionerna inom postsektorn skall förläggas. Jag vill här

anmärka att det arbete som krävs för den organisatoriska uppbyggnaden av

myndighetsfunktionerna inom postsektorn kommer att utföras i annat

sammanhang.

En postlag

En utgångspunkt är att staten genom en postlag skall ges förutsättningar

att styra och kontrollera verksamheten på postområdet så att gällande

regionalpolitiska och sociala mål kan uppfyllas. En postlag skall ge

förutsättningar för konkurrensneutralitet och likabehandling.

Regleringen bör inte göras för detaljerad så att den inverkar negativt

på en ändamålsenlig konkurrens.

Det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav

på tillstånd för den som skall bedriva postverksamhet. I lag kan då

anges de allmänna förutsättningarna för beviljande av tillstånd,

giltighetstid för tillstånden och förutsättningar för återkallelse av

dessa. En tillstånds- och tillsynsmyndighet bör ges bemyndigande att

uppställa närmare villkor för tillståndet. Samma myndighet bör även

utöva tillsyn över att uppställda regler och villkor följs. Viktiga

frågor för utredaren att överväga i detta sammanhang är vem som skall

anses som postoperatör och om krav på tillstånd bör införas för alla

postoperatörer.

Frågan om vilka förutsättningar och villkor som bör uppställas för

operatörer intar en central plats. Det kan gälla skyldigheter att

upprätthålla vissa prisstrukturer, att delta i kostnaderna för olika

samhällsuppdrag (t.ex. postbefordran för totalförsvaret och befordran av

blindskriftsförsändelser) och att tillhandahålla postservice till alla

på likartade villkor, även där det inte är lönsamt. Jag kan tänka mig

att kraven kan variera beroende på verksamhetens omfattning.

Andra frågor som bör behandlas sammanhänger i stor utsträckning med den

praktiska posthanteringen. Jag tänker då bl.a. på hanteringen av

adresser och postnummer, brevlådor samt obeställbara försändelser. Dessa

frågor bör ges en generell lösning.

Vidare skall utredaren överväga ett betalningssystem för finansiering av

statens kostnader för att utöva myndighet på postområdet och som bidrag

till finansieringen av kostnaderna för olika samhällsuppdrag. I detta

sammanhang bör utredaren även överväga på vilket sätt och i vilken

utsträckning ett tillstånds- och finansieringssystem kan kombineras med

statlig upphandling av samhällsuppdrag och från allmän synpunkt

önskvärd, men olönsam postservice.

Överklagande av beslut

En särskild fråga som utredaren bör överväga är hur beslut om tillstånd

att bedriva postverksamhet och beslut om återkallelse av sådana

tillstånd skall kunna överklagas. För att Sverige skall fullgöra sina

åligganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan det

ifrågasättas om inte sådana beslut borde kunna få överklagas till

domstol. Genom att lagen (1988:205) om rättsprövning av

förvaltningsbeslut är tillämplig på denna typ av beslut torde en

reglering med rätt att överklaga till regeringen för närvarande inte stå

i konflikt med konventionen. I propositionen om Europakonventionen och

rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69 s. 18)

förordade dock den dåvarande justitieministern en fortsatt översyn av

aktuella författningar med målsättningen att noga undersöka i vad mån

det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i

administrativ ordning. Genom en lagändring (SFS 1991:1825), som trädde

ikraft den 1 januari 1992, har föreskrivits bl.a. att

rättsprövningslagen skall tillämpas på beslut som meddelas fram till

utgången av år 1994 (se prop. 1990/91:176 s. 7 ff). Det bör i detta

sammanhang även nämnas att regeringen nyligen tillsatt en kommitté (Ju

1992:01) som har i uppdrag att bl.a. ta ställning till om den svenska

domstolskontrollen bör utvidgas så att en generell möjlighet till

domstolsprövning införs. Utredaren bör vid utarbetande av förslag i

fråga om överklagande av beslut beakta de resursmässiga konsekvenserna

för domstolsväsendet.

Ytterligare frågor för översyn

Med de utgångspunkter som jag har angett i det föregående skall

utredaren även se över den nuvarande ordningen avseende totalförsvarets

behov av postbefordran under kriser och i krig, frågan om

integritetsskydd i postverksamhet och frågan om utgivning av frimärken.

Utredaren bör lämna de förslag till lagändringar eller andra åtgärder

som behövs.

Utredaren bör även se över om de åtaganden Sverige gjort genom skilda

internationella konventioner på postområdet kräver lagstiftning.

Problem utanför det egentliga uppdraget

Om utredaren under sitt arbete uppmärksammar problem som ligger utanför

det egentliga uppdraget så bör han vara oförhindrad att lämna förslag

till lösningar även av dessa.

Utredningsuppdragets genomförande

Samråd m.m.

I frågor som rör postsekretess i samband med tullkontroll bör utredaren

beakta Tulldatalagstiftningsutredningens kommande betänkande.

Utredaren bör samråda med Riksrevisionsverket i frågor som angår postgi rot.

I fråga om totalförsvarets behov av postbefordran under kriser och i

krig bör utredaren samråda med Överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil

beredskap och andra berörda myndigheter inom totalförsvaret.

I fråga om integritetsskydd i postverksamhet bör utredaren beakta

Datastraffrättsutredningens kommande förslag.

I frågor med anknytning till vallagen bör utredaren samråda med

Vallagsutredningen.

Utredaren bör beakta Tele- och postkundsutredningens förslag i dess

betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter.

Övrigt om uppdraget

Jag vill erinra om regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5) samt angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten

(dir. 1988:43). Erfarenheter från andra länder när det gäller

lagstiftning på postområdet bör tas till vara.

Utredningsuppdraget bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den

15 december 1992. I den utsträckning särskilda omständigheter

gör det nödvändigt med skyndsamma lagändringar eller andra åtgärder bör

sådana förslag presenteras för sig. Detta gäller särskilt sådan

lagstiftning som är nödvändig vid en bolagisering av Postverket.

Jag har samrått med cheferna för Justitie-, Försvars-, Finans-, Närings-

och Civildepartementen i de frågor som faller inom dessa departements

ansvarsområden.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att föreslå den lagstiftning och den ändrade

reglering i övrigt som behövs vid en ändrad konkurrenssituation på

postområdet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, A2.

Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)