Dir. 1992:40

Ökad konkurrens inom järnvägssektorn

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992--03--26

Mitt förslag

Bakgrund

Europasamarbetet

Beslutade åtgärder

Aktuella utredningar

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:40

Beslut vid regeringssammanträde 1992--03--26

Chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Mats Odell, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå

åtgärder som ökar konkurrensen inom järnvägssektorn.

Bakgrund

I samband med 1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, bil.1,

TU19, rskr. 260) infördes en ny modell för det svenska järnvägssystemet.

Modellen innebär bl.a. att ansvaret för investeringar och underhåll av

bannätet numera vilar på en särskild myndighet, Banverket, medan

affärsverket Statens järnvägar (SJ) skall driva järnvägstrafik på

affärsmässiga grunder. Uppdelningen ger möjlighet att tillåta flera

operatörer på bannätet.

Genom det trafikpolitiska beslutet indelades bannätet i stomjärnvägar,

dvs. banor och bandelar som ansågs vara av nationell och internationell

betydelse, samt länsjärnvägar. På stomnätet gäller som huvudregel att SJ

har trafikeringsrätten för såväl person- som godstrafik. På

länsjärnvägarna har trafikhuvudmän som avses i lagen (1978:438) om

huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik tilldelats

trafikeringsrätten för persontrafik, medan SJ har trafikeringsrätten för

i princip all godstrafik. De rådande villkoren för trafikering av det

svenska järnvägsnätet ger således SJ ensamrätt att trafikera huvuddelen

av bannätet.

SJ:s nuvarande koncernstrategi fastställdes i samband med 1991 års

budgetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 8, TU25, rskr. 325). Enligt

strategin skall SJ-koncernen utvecklas mot ett heltäckande

transportföretag. SJ kan således idag i egen regi producera och sälja

heltäckande transportlösningar där järnvägstransporter ingår. Det gäller

såväl persontrafiken där tåg och buss kan komplettera varandra som

godstrafiken där tåg-, färje- och lastbilstransporter kan kombineras för

att uppnå optimala transportlösningar.

Med hänsyn till de stora belopp som nu satsas på järnvägens

infrastruktur är det angeläget att den färdigställda infrastrukturen

utnyttjas så effektivt som möjligt. Syftet med avreglering och

konkurrens i allmänhet är främst att stimulera till ett effektivt

resursutnyttjande. Detta i kombination med en marknadsorienterad syn på

produktion och prissättning kan leda till betydande samhällsekonomiska

vinster.

Min grundläggande uppfattning är att ett avskaffande av

konkurrensbegränsningar, genom avreglering och avmonopolisering och en

allmänt skärpt konkurrenslagstiftning, är en viktig förutsättning för

ökad kostnadseffektivitet inom de sektorer som sorterar under

Kommunikationsdepartementet. Järnvägstrafiken är idag utsatt för

konkurrens från andra trafikslag, en konkurrens som sannolikt kommer att

öka bl.a. som följd av en avreglering avinrikesflyget. Såsom angetts i

1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 7) är det

regeringens avsikt att också få ökad konkurrens inom järnvägssektorn.

Det är min bedömning att en ökad konkurrens inom järnvägssektorn ger

förutsättningar för förnyelse som kan leda till nya trafiklösningar.

En omställning av konkurrensförhållandena inom järnvägssektorn kräver

emellertid dels en rad överväganden som rör organisation,

ansvarsfördelning mellan SJ, Banverket m.fl. samt regler för fördelning

av spårkapacitet m.m., dels en avvägning i tiden med hänsyn till de

reella förutsättningarna för att konkurrensutsätta olika

järnvägsprodukter. Jag anser att konkurrensen inom järnvägssektorn bör

öka stegvis. Samtidigt måste nya aktörer ges reella möjligheter att

komma in på marknaden. Målsättningen, såsom angetts i årets

budgetproposition, är att järnvägstrafiken skall vara avreglerad senast

den 1 januari 1995.

Europasamarbetet

Den övergripande målsättningen för arbetet med transportfrågor inom EG

är att åstadkomma en helhetssyn på det europeiska transportsystemet. Det

innebär bl.a. att EG skall utforma en gemensam transportpolitik, som

tillförsäkrar konkurrens på lika villkor mellan olika transportslag.

Riktlinjerna för EG:s transportpolitik är vidare att största möjliga

frihet skall gälla för såväl transportörer som de transportköpande

företagen.

Inom EG har direktiv antagits på järnvägsområdet (91/440/EEC). Dessa

omfattar bl.a. järnvägsförvaltningarnas tillträde till bannäten i

Europa, transittrafik i EG:s medlemsstater, principer för

samhällsekonomiskt motiverad järnvägstrafik samt förslag om ett

europeiskt nät för höghastighetståg och om internationell liberalisering

av viss kombitrafik.

Nuvarande tidplan för ikraftträdande av ett EES-avtal innebär att

Sverige fr.o.m. den 1januari 1993 skall följa regler om bl.a. rätt för

internationella järnvägsgrupperingar att transitera på medlemsländernas

infrastruktur.

Den svenska järnvägsmodellen följer EG-kommissionens järnvägspolitiska

riktlinjer. När det gäller möjligheterna att åstadkomma konkurrens inom

järnvägssystemet går den svenska modellen i vissa avseenden längre än

EG:s nuvarande direktiv. Sverige är det enda land i Europa som gjort en

direkt åtskillnad mellan infrastrukturen och tillhandahållandet av

transporttjänster genom att skapa två separata organisationer.

Beslutade åtgärder

I regeringens proposition från den 12 mars 1992 om ökad konkurrens inom

den kollektiva persontrafiken (prop. 1991/92:130) föreslås att statens

köp av interregional persontrafik på järnväg, och därtill sådan

kompletterande persontrafik på stomnätet som köps av trafikhuvudmännen,

bör ske i konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Detta innebär bl.a.

att andra trafikutövare än SJ skall kunna få trafikeringsrätt

på stomnätet fr.o.m. trafikåret 1993. Förslaget ligger i linje med min

tidigare redovisade uppfattning att en ökad konkurrens inom

järnvägssektorn bör införas stegvis.

I propositionen föreslås också vissa förändringar när det gäller

tillståndsgivning till långväga busslinjetrafik. I fortsättningen skall

det enligt propositionen vara järnvägsföretaget eller trafikhuvudmannen

som skall göra sannolikt att den berörda järnvägstrafiken skadas i

betydande mån om sökt tillstånd för busslinjetrafik beviljas.

I den tidigare regeringens uppdrag till Banverket den 2november 1989 om

finansiering av en järnvägsförbindelse till Arlanda angavs att

alternativt huvudmannaskap för såväl banan som trafiken kunde övervägas

vid utformningen av finansieringslösningen. Denna möjlighet gäller

alltjämt i det pågående arbetet med Arlandabanans finansiering.

Aktuella utredningar

Under våren 1991 initierade den tidigare regeringen en kartläggning och

redovisning av förutsättningarna för och konsekvenserna av ökad

konkurrens på bannätet. Uppdraget, som gavs till SJ, Banverket,

Transportrådet och Statens pris- och konkurrensverk (SPK)

avrapporterades till regeringen den 15 juni 1991. Svenska

Lokaltrafikföreningen (SLTF) samt Railforum Sweden fick tillfälle att

inkomma med synpunkter.

I flertalet rapporter framhålls betydelsen av att etablera intern

konkurrens inom järnvägsområdet. SJ har dock angivit att konkurrens

mellan flera operatörer innebär stora praktiska och ekonomiska

svårigheter, bl.a. genom att det enligt SJ blir omöjligt att uppnå

lönsamhet inom de rikstäckande gods- och persontransporterna. SJ

föreslår istället ett utökat samarbete mellan SJ, industrin och

länstrafiken samt att mindre företag ges möjlighet att driva matartrafik

till de större godsterminalerna.

Banverket, SPK, Transportrådet m.fl. anger att etableringshindren

självfallet är stora på en marknad som under lång tid dominerats av ett

monopolföretag och att det därför krävs en rad olika åtgärder för att

potentiella aktörer skall kunna komma in på järnvägsmarkna den. Banverket menar att den svåraste principfrågan vid en avreglering

är formerna för hur spårkapacitet skall upplåtas till olika

intressenter.

Uppdraget

Utredaren skall föreslå åtgärder som ökar konkurrensen inom

järnvägssektorn. Arbetet skall bedrivas med förutsättningen att SJ:s

nuvarande trafikeringsmonopol skall avvecklas stegvis fram till den 1

januari 1995.

Utredaren skall prioritera stegen i avregleringen utifrån regeringens

förslag om ökad konkurrens fr.o.m. trafikåret 1993, utifrån behov av

harmonisering i enlighet med EG:s direktiv samt utifrån

förutsättningarna i tiden för att konkurrensutsätta olika

järnvägsprodukter. Utredaren skall redovisa sina överväganden för stegen

i avregleringsprocessen.

Utredaren skall vidare föreslå former för banupplåtelse. Det gäller

såväl vem som skall ansvara för fördelningen av bankapacitet som vilka

principer som skall vara styrande vid fördelningen. En särskild fråga i

detta sammanhang är utformningen av avgifts- och upphandlingssystem.

Utredaren kan härvid utforma olika system för banupplåtelse med hänsyn

till järnvägsprodukternas individuella förutsättningar. Utredaren bör

belysa konsekvenserna av förslagen i denna del för den nuvarande

indelningen av bannätet i ett stomnät och ett länsjärnvägsnät.

I uppdraget ingår att klargöra behovet av nya riktlinjer beträffande

förutsättningarna för utländska företag att bedriva järnvägstrafik i

Sverige som en direkt följd av ett EES-avtal.

Utredaren skall också redovisa vilka åtgärder som krävs för att

garantera operatörer likvärdiga konkurrensförutsättningar på bannätet.

Härvid skall utredaren särskilt analysera hur gemensamma

järnvägsfunktioner, som idag handhas av SJ, kan tillhandahållas på ett

konkurrensneutralt sätt. Det gäller t.ex. trafikledning,

tågplanekonstruktion, tidtabelläggning, stationstjänster, utbildning av

personal, bangårdar som inte ingår i infrastrukturen, godsterminaler och

underhållsverkstäder. Utredaren bör i detta sammanhang avväga effekterna

på järnvägens konkurrenskraft vid en separering av olika funktioner i

järnvägens produktionskedja mot vinsterna av flera operatörer inom samma

järnvägsprodukt med access till gemensamma funktioner. I uppdraget ingår

också att klargöra finansiering och former för samutnyttjande av

gemensamma funktioner.

Järnvägstransporter är en bransch som traditionellt förknippas med höga

etableringskostnader i fasta tillgångar utan alternativvärde, t.ex.

etableringskostnader för inköp av rullande materiel. Utredaren skall

särskilt belysa hur tillgången till lok och vagnar kan säkerställas

effektivt och konkurrensneutralt för potentiella nya aktörer.

I uppdraget ingår att närmare analysera nuvarande ansvars- och

rollfördelning mellan SJ, trafikansvariga, banhållare och andra

intressenter samt rollfördelningen i en avreglerad marknad. Härvid bör

frågan om de olika intressenternas inflytande över investeringar och

underhåll på bannätet studeras särskilt.

Järnvägsinspektionen, vars uppgift är att tillse säkerheten i all

spårburen trafik, är idag knuten till Banverket. Utredaren bör belysa

hur inspektionens nuvarande uppgifter påverkas av en avreglering.

SJ och Banverket ansvarar i dagsläget för vissa beredskapsfunktioner.

Utredaren skall klargöra hur dessa åtaganden kan säkerställas efter en

avreglering.

Utredaren skall lämna förslag till eventuell lagstiftning och

författningsreglering i övrigt som behövs vid en ändrad

konkurrenssituation inom järnvägsområdet.

För arbetet gäller dels regeringens direktiv (dir.1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning, dels regeringens direktiv (dir.1988:43) om EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

Utredaren bör samråda med de myndigheter och organisationer som arbetar

med eller berörs av förslagen.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 15 januari 1993 med en

lägesrapport till regeringen senast den 15oktober 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag till åtgärder som ökar

konkurrensen inom järnvägssektorn,

att besluta om sakkunniga, experter samt annat biträde till utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjätte huvudtitelns anslag A2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)