Dir. 1992:45

En kyrkoberedning

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-09

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Dir. 1992:45

Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-09

Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en beredning tillkallas med uppgift att se över den

statliga regleringen av Svenska kyrkans ställning, organisation och

ekonomi.

Beredningen skall utvärdera delar av det reformarbete på det kyrkliga

området som har genomförts under 1980-talet och föreslå de förändringar

i lagstiftningen som utvärderingen ger anledning till.

Beredningen skall dessutom arbeta vidare med frågor som föranleds av

betänkandet (SOU 1992:9) Ekonomi och rätt i kyrkan och

remissbehandlingen av detta.

21980-talets reformer

Efter det att 1979 års allmänna kyrkomöte avvisat ett förslag

(regeringens skrivelse 1979:1) om ändrade relationer mellan staten och

Svenska kyrkan, har det genomförts ett betydande reformarbete på det

kyrkliga området inom ramen för ett bevarat samband mellan staten och

Svenska kyrkan. Det gäller framför allt i fråga om kyrkomötet och

formerna för den kyrkliga lagstiftningen samt Svenska kyrkans

organisation på församlings- och stiftsplanet. Kyrkofonden har

tilldelats en utvidgad funktion som organ för en allmän ekonomisk

utjämning mellan kyrkokommunerna och har i samband med det fått en egen

styrelse.

Kyrkomötesreformen trädde i kraft den 1 januari 1983 (prop. 1981/82:192,

KU 1982/83:2, rskr. 2; SFS 1982:942 och 943). Den innebar väsentliga

nyheter i fråga om dels formerna för beslutande av lag på det kyrkliga

området, dels fördelningen mellan riksdagen, regeringen och kyrkomötet

av befogenheten att meddela föreskrifter i vissa kyrkliga ämnen. En

viktig del av reformen var att kyrkomötet fick en egen

normgivningskompetens i en rad inomkyrkliga frågor. Kyrkomötet genomgick

också väsentliga organisatoriska förändringar. Det fick en bredare

förankring och en mer demokratisk uppbyggnad än tidigare. En nyhet var

också att kyrkomötet fick ett permanent beredande och verkställande

organ, Svenska kyrkans centralstyrelse. Centralstyrelsen är en statlig

förvaltningsmyndighet under kyrkomötet.

Ett nytt system för ekonomisk utjämning mellan kyrkokommunerna gäller

också sedan år 1983. Kostnaderna för utjämningen betalas nu helt av

kyrkofonden, som i sin tur tillförs medel i form av allmän och särskild

kyrkoavgift. Kyrkofonden får även avkastning och ersättning från vissa

tillgångar som tillhör fonden. Kyrkofonden har en särskild styrelse, i

vilken ordföranden och tre andra ledamöter utses av regeringen och tre

ledamöter av kyrkomötet. Förutom uppgifter inom utjämningssystemets ram

har styrelsen också till uppgift att besluta om bl.a. bidrag till

rikskyrklig verksamhet.

Under år 1989 genomfördes en ny organisation på stifts- och lokalplanet

(prop. 1987/88:31 och 67, KU 30, rskr. 181; SFS 1988:180-185).

Kompetensfördelningen mellan församlingar och pastorat ändrades. Den

tidigare splittrade och till viss del på frivillig väg bildade

stiftsorganisationen ersattes av obligatoriska stiftssamfälligheter med

egna förvaltande och verkställande organ, stiftsstyrelserna. På dessa

lades flera viktiga förvaltningsuppgifter, som tidigare hade hafts om

hand av regeringen och andra statliga myndigheter. Samtidigt förändrades

domkapitlens uppgifter så att de främst kom att svara för frågor som rör

Svenska kyrkans lära och den prästerliga ämbetsförvaltningen. Vidare

minskade den statliga regleringen av den prästerliga

tjänsteorganisationen i betydande mån.

Sammantaget har de genomförda reformerna inneburit en långtgående

decentralisering av beslutanderätten i olika frågor och en ökad frihet

för kyrkan att själv besluta om sina egna angelägenheter.

3 Tre aktuella reformförslag

På uppdrag av regeringen har Kyrkofondens styrelse utrett möjligheterna

att öka avkastningen av den kyrkliga finansförmögenheten. Styrelsens

förslag i oktober 1990 ''Jorden, skogen och fonderna'' har

remissbehandlats. Det har sedan överarbetats inom Civildepartementet i

syfte bl.a. att åstadkomma ytterligare förenkling och avreglering. Ett

förslag med denna inriktning har presenterats i betänkandet (Ds 1992:2)

Svenska kyrkans finansförmögenhet. Detta betänkande remissbehandlas för

närvarande.

Regeringen har genom prop. 1991/92:85 förelagt riksdagen ett förslag

till en ny kyrkolag som är avsedd att ersätta 1686 års kyrkolag och

ytterligare ett stort antal författningar på kyrkans område. Man kan

säga att förslaget utgör en bekräftelse på och en sammanfattning av

1980-talets reformarbete på det kyrkliga området. Det syftar till att

göra författningsmaterialet mer lättillgängligt och överskådligt. I den

föreslagna lagen samlas sålunda alla lagregler som är av central

betydelse för Svenska kyrkan och som i princip bara rör Svenska kyrkan

och dess organ. En viktig effekt av en sådan samlad lagstiftning är att

den kommer att framhäva Svenska kyrkans karaktär av trossamfund.

Propositionen väntas bli behandlad av riksdagen senare under våren 1992.

En särskild utredare (ERK-utredningen, C 1989:02) har nyligen redovisat

resultatet av sitt arbete i betänkandet (SOU 1992:9) Ekonomi och rätt i

kyrkan. Utredningen har redovisat ett underlag för en bedömning av vilka

ekonomiska och rättsliga betingelser som kyrkan lever under i dag och

hur dessa låter sig anpassas till olika förändringar av relationerna

mellan stat och kyrka. Utredningen har tagit fram ett underlag för

vidare ställningstaganden och har också presenterat olika alternativa

modeller för det framtida förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan.

Jag erinrar om att det redan i regeringsförklaringen den 4 oktober 1991

uttalades att det, på grundval av ERK-utredningens betänkande, borde

inledas en öppen dialog med alla berörda parter om kyrkans framtid.

Betänkandet remissbehandlas för närvarande. I den del som remissen

omfattar församlingar, pastorat och kyrkliga samfälligheter samt

andra myndigheter och organisationer inom Svenska kyrkan skall

remissförfarandet vara avslutat senast den 1 februari 1993. Statliga

myndigheter och andra icke-kyrkliga organ skall redovisa sina synpunkter

senast den 1 oktober 1992.

4 En ny utredning behövs

I det läge som nu föreligger -- med en mer samlad författningsreglering

i sikte och en påbörjad diskussion med anledning av ERK-utredningens

betänkande -- är det enligt min mening angeläget att staten och kyrkan

tar ett gemensamt ansvar för den fortsatta utvecklingen i fråga om

regleringen av Svenska kyrkans förhållanden.

Som jag kommer att redovisa i det följande, finns det skäl att utvärdera

delar av de reformer som har genomförts under 1980-talet. Dessutom

kommer det att finnas ett behov av att fortsätta det arbete som har

inletts av ERK-utredningen när det gäller den mer övergripande frågan om

förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan.

Det är därför som en särskild beredning -- en kyrkoberedning -- bör

tillkallas för att behandla frågor som rör den statliga regleringen av

Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi.

Beredningen bör bestå av ledamöter som företräder de politiska partierna

i riksdagen. Arbetet bör bedrivas i nära samverkan med företrädare för

kyrkan.

5 Beredningens uppdrag

5.1 Utvärdering av reformerna

Det reformarbete som har bedrivits under 1980-talet på det kyrkliga

området har lett till genomgripande strukturella och organisatoriska

förändringar. Reformerna har till stor del inneburit att statens

inflytande över Svenska kyrkan har minskat, vilket bl.a. medfört en

påtaglig begränsning av regeringens befattning med kyrkliga ärenden.

En angelägen uppgift för en kyrkoberedning blir att utvärdera de

organisatoriska reformer på stifts- och lokalplanet som har genomförts

på Svenska kyrkans område.

Det kan visserligen sägas att den nya organisationen har tillämpats

under relativt kort tid och att det därför skulle vara för tidigt att

dra några slutsatser av förändringarna. Men å andra sidan ligger det ett

stort värde i att få en samlad bild av hur förhållandena och

förutsättningarna för de delvis nya kyrkliga organen har fallit ut innan

alltför lång tid har förflutit. Redan nu finns indikationer på att det

förekommer en del praktiska problem i den nya organisationen -- bl.a. i

fråga om gränsdragningen mellan domkapitlets och stiftsstyrelsens

ansvarsområden -- som det kan vara av värde att utreda.

Syftet med den år 1989 genomförda reformen var bl.a. att åstadkomma en

så samlad stiftsförvaltning som möjligt, samtidigt som den vedertagna

dubbla ansvarslinjen -- den mellan folkligt förankrad självstyrelse och

prästerlig ämbetsförvaltning -- skulle bevaras. Detta kom till uttryck

genom ordningen att domkapitlet fick ha kvar uppgifter i fråga om

Svenska kyrkans lära och ämbetsförvaltning, medan stiftsstyrelsen fick

ansvar för andra viktiga förvaltningsuppgifter på stiftsplanet. Denna

ordning bör i grunden inte rubbas. Beredningen bör emellertid överväga

om det finns anledning att, framför allt i fråga om prästtjänsterna,

göra någon ändring i ansvarsfördelningen.

Utvärderingen bör också omfatta de lokala strukturfrågorna. När den

organisatoriska reformen på stifts- och lokalplanet genomfördes,

förutsattes det att strukturförändringarna skulle bygga på frivillighet

och samverkan. Beredningen bör undersöka i vilken utsträckning som

intentionerna bakom reformen i fråga om en ökad samfällighetsbildning

och en fortlöpande översyn av pastoratsindelning har förverkligats.

Beredningen bör därvid inledningsvis göra en studie av vilka ändringar

som har genomförts, men också undersöka i vilken utsträckning som

strukturfrågorna har prioriterats hos de ansvariga organen.

En viktig aspekt i detta sammanhang är hur Svenska kyrkans förvaltning

av kyrkobyggnader och andra värdefulla kulturmiljöer ombesörjs.

Möjligheterna att klara denna förvaltning är beroende av bl.a.

församlingsstrukturen och hur kostnadsansvaret fördelas inom den

kyrkliga organisationen. I utvärderingen bör därför avseende fästas vid

hur organisationen är anpassad efter det kulturhistoriska

förvaltningsuppdraget.

Genom reformerna på stifts- och lokalplanet har Svenska kyrkan fått en

basorganisation som ökar förutsättningarna för ett större

självbestämmande. Det gäller bl.a. i fråga om regleringen av den

prästerliga tjänsteorganisationen. Flera förenklingar i lagstiftningen

har genomförts fr.o.m den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:39, KU8, rskr.

64; SFS 1991:1781). Enligt min mening bör det finnas förutsättningar att

genomföra ytterligare förenklingar och att ge Svenska kyrkan ökad frihet

i dessa delar, exempelvis när det gäller frågor om inrättande och till sättning av prästtjänster. Beredningen bör -- med utgångspunkt bl.a. i

de överväganden som LOA-utredningen (C 1989:07) väntas presentera senare

under år 1992 -- sålunda överväga vilka förenklingar som kan åstadkommas

i den reglering som nu gäller.

I detta sammanhang bör beredningen också utvärdera det nuvarande

systemet med tjänstebostäder för präster.

I dag gäller för pastoraten ett fakultativt system för tjänstebostäder.

Pastoraten får besluta att innehavaren av en tjänst som kyrkoherde eller

komminister skall anvisas tjänstebostad. I samband med att denna ordning

infördes uttalades att tjänstebostadssystemet på sikt borde avskaffas

helt.

Beredningen bör föreslå de ändringar som kan vara påkallade. Därvid bör

beredningen beakta frågorna om prästgårdarnas framtida användning,

ansvaret för underhållskostnader, kulturhistoriska värden m.m. I denna

del bör beredningen väga in de förslag i fråga om tjänstebostäder och

prästgårdar som finns i betänkandet (Ds 1992:2) Svenska kyrkans

finansförmögenhet och remissinstansernas synpunkter på detta.

5.2 Anpassning till 1991 års kommunallag

Den nuvarande kyrkokommunala lagstiftningen, som huvudsakligen finns i

församlingslagen (1988:180, omtryckt 1991:684), är uppbyggd av ett stort

antal detaljerade regler. Dessa föreslås nu i huvudsak oförändrade bli

överförda till den nya kyrkolagen. Lagregleringen har sedan länge

anslutit till motsvarande regler för de borgerliga kommunerna.

En ny kommunallag (1991:900, ändrad 1991:1774) har trätt i kraft den 1

januari 1992. Den har inneburit betydande förenklingar och en

avreglering i fråga om kommunernas organisation och verksamhetsformer.

En uppgift för beredningen bör vara att överväga om och i vilken

omfattning som regleringen av de kyrkliga kommunerna också i

fortsättningen bör ansluta till kommunallagens regler för de borgerliga

kommunerna.

5.3 Finansiella frågor

Som jag tidigare redovisat (avsnitt 2), infördes år 1983 ett helt nytt

system för ekonomisk utjämning mellan kyrkokommunerna genom kyrkofonden.

Kyrkofondsutredningen förutsatte i sitt betänkande (SOU 1981:88)

Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan att det kyrkliga

utjämningssystemet skulle revideras vart femte år (betänkandet s. 68).

Sedan det nuvarande utjämningssystemet infördes har bl.a. följande

ändringar skett.

Kostnaderna för vissa prästtjänster samt för vikarier och icke

prästvigda tjänstebiträden betalas nu av kyrkokommunerna i stället för

som tidigare ur Kyrkofonden. Skattekraftsgarantin har sänkts för

flertalet kyrkokommuner. Den särskilda kyrkoavgiften har ökat i kronor

räknat på grund av höjda taxeringsvärden. Det särskilda

utjämningsbidraget har tagits bort. Stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag

har införts. En del av stiftsbidraget ges i form av strukturbidrag som

stiftssamfälligheten skall fördela mellan pastorat och övriga

samfälligheter i stiftet. Kyrkofonden har kommit att i ökad utsträckning

svara för finansieringen av rikskyrklig verksamhet.

Någon samlad bedömning av effekterna av dessa förändringar har inte

gjorts.

Även de under senare år genomförda folkbokförings- och skattereformerna

har påverkat kyrkokommunernas ekonomi. Ekonomiska konsekvenser för

kyrkokommunerna kan också förväntas av de förslag som kommunalekonomiska

kommittén har lagt fram i betänkandet (SOU 1991:98) Kommunal ekonomi i

samhällsekonomisk balans.

Mot denna bakgrund bör beredningen se över det kyrkliga

utjämningssystemet. Såväl effekterna av olika bidrag som den samlade

effekten av utjämningssystemet bör därvid utvärderas. Möjligheterna till

förenklingar i systemet bör prövas. Vidare bör fördelningen av

kostnadsansvar mellan stiftssamfälligheterna, pastoraten och Kyrkofonden

övervägas. Dessutom bör Kyrkofondens framtida roll ses över.

5.4 Svenska kyrkans finansförmögenhet

En effektiv förvaltning av kyrkans finansförmögenhet är avgörande för

att möjliggöra kyrkans förkunnelse. Beredningen bör överväga vilken

betydelse det har för denna förvaltning att det ekonomiska ansvaret för

den kyrkliga verksamheten i växande grad har kommit att vila på organ på

stiftsplanet.

Övervägandena och de förslag som dessa ger anledning till bör ske mot

bakgrund av förslagen i och remissyttrandena över betänkandet (Ds

1992:2) Svenska kyrkans finansförmögenhet.

5.5 Medlemskapsreglerna i Svenska kyrkan

Bestämmelserna om medlemskap i Svenska kyrkan finns i

religionsfrihetslagen (1951:680, ändrad senast 1991:488). De innebär i

korthet att bara svenska medborgare eller i Sverige bosatta utlänningar

får vara medlemmar i Svenska kyrkan. Inträdet sker i det stora flertalet

fall utan någon särskild åtgärd, i regel vid födseln. I viss

utsträckning gäller olika regler för barn till föräldrar som är gifta

med varandra och för andra barn. Den som förvärvar svenskt medborgarskap

tas också upp i kyrkan utan någon särskild ansökan, om han eller hon är

evangelisk-luthersk trosbekännare och inte särskilt har anmält att han

eller hon inte önskar träda in i kyrkan.

Sedan länge pågår ett inomkyrkligt utredningsarbete om bl.a. dopets

betydelse för kyrkotillhörigheten. Kyrkoordningskommittén, som har

tillsatts av Svenska kyrkans centralstyrelse, har under hösten 1991 lagt

fram en promemoria om vissa ändringar i religionsfrihetslagen.

Frågan om medlemskap i Svenska kyrkan är emellertid inte bara en

inomkyrklig angelägenhet utan i hög grad en konstitutionell fråga. Den

rör de grundlagsfästa medborgerliga fri- och rättigheterna och vissa

internationella åtaganden i dessa hänseenden.

Religionsfrihetslagens medlemskapsregler är sålunda oförenliga med

bestämmelserna i 2 kap. 2 § regeringsformen till skydd för den s.k.

negativa religionsfriheten. Den innebär att ingen medborgare får tvingas

av det allmänna att tillhöra ett trossamfund. Enligt punkt 3

övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i

regeringsformen gäller reglerna om medlemskap i Svenska kyrkan

övergångsvis utan hinder av 2 kap. 2 § regeringsformen.

Det har nu förflutit lång tid sedan riksdagen första gången gjorde ett

ställningstagande i fråga om motsättningen mellan religionsfrihetslagen

och regeringsformen (KU 1975/76:56 s. 30). Riksdagen har också vid flera

senare tillfällen påtalat den bristande överensstämmelsen mellan

religionsfrihetslagen och regeringsformen (se bl.a. 1990/91:KU9 och

1991/92:KU8). Även Riksdagens ombudsmän har i ett beslut den 24 april

1989 (JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 355) riktat kritik mot

regelsystemet.

I den förut angivna kyrkolagspropositionen (prop. 1991/92:85 s. 22)

föreslås inte någon ändring i medlemskapsreglerna. Regeringen

konstaterar dels att det inte är möjligt att ersätta de nuvarande

medlemskapsreglerna utan att man samtidigt anpassar dem till 2 kap.

2 § regeringsformen, dels att en sådan anpassning kräver ytterligare

överväganden.

Konstitutionsutskottet har nyligen vid sin behandling av

kyrkolagspropositionen uttalat att medlemskapsfrågan bör behandlas under

den parlamentariska beredningen av ERK-utredningens betänkande och att

det därvid bör beaktas vad utredningen anfört om att frågan bör kunna

lösas oberoende av stat-kyrkafrågan (1991/92:KU32). Jag instämmer i

denna bedömning.

Beredningen bör mot denna bakgrund utforma sådana förslag till regler om

medlemskap i Svenska kyrkan att vad som sägs i regeringsformens

föreskrifter om medborgerliga fri- och rättigheter tillgodoses. I denna

del bör beredningen uppmärksamma de diskussioner som förs inom Svenska

kyrkan i medlemskapsfrågan.

Frågan om medlemskap i Svenska kyrkan har också behandlats av

ERK-utredningen. Beredningen bör vänta med sitt ställningstagande i

denna del till dess den har tagit del av remissinstansernas synpunkter

på ERK-utredningens förslag i medlemskapsfrågan.

5.6 Ekonomiska och rättsliga relationer i framtiden

ERK-utredningen har i sitt förut anförda betänkande (SOU 1992:9) bedömt

de nuvarande rättsliga och ekonomiska förutsättningarna för Svenska

kyrkans verksamhet. Därutöver har utredningen presenterat olika tänkbara

modeller för hur dessa förutsättningar ter sig inom ramen för mer eller

mindre starka band till staten i form av lagreglerad styrning och

garantier för Svenska kyrkans verksamhet som trossamfund.

Beredningens arbete på de områden som jag hittills har berört kan i och

för sig bedrivas oberoende av de mera grundläggande och principiella

frågeställningar i fråga om förhållandet mellan staten och Svenska

kyrkan som kan uppkomma med anledning av ERK-utredningens betänkande.

Beredningen kommer emellertid -- med sin avsedda breda parlamentariska

och kyrkliga förankring -- att vara ett naturligt forum för att arbeta

vidare med dessa frågor. ERK-utredningens bedömningar och dess modeller

för olika tänkbara lösningar när det gäller det framtida förhållandet

mellan staten och Svenska kyrkan bör tillsammans med remissvaren över

betänkandet kunna utgöra en god grund för de fortsatta övervägandena.

På grundval av det material som kommer fram vid remissbehandlingen av

ERK-utredningens betänkande bör beredningen överväga och lägga fram

förslag till den fortsatta hanteringen av de aktuella frågorna. Därvid

bör beredningen ta del av de synpunkter som har kommit fram vid det

inomkyrkliga rådslaget på lokal-, stifts- och riksplanet.

6 Arbetets bedrivande

De frågor som beredningen enligt vad jag har föreslagit i det föregående

(avsnitt 5.1--5.5) har att utreda särskilt har till vissa delar ett

samband med de mer övergripande frågor som tas upp i ERK-utredningens

betänkande. Oavsett detta bör beredningen utreda och etappvis lägga fram

förslag på de olika delområdena.

Härefter -- och när remissutfallet över ERK-utredningens betänkande har

redovisats -- bör beredningen ta ställning till inriktningen av det

fortsatta arbetet. Beredningen bör snarast redovisa detta

ställningstagande.

Arbetet skall i sin helhet vara avslutat senast den 1december 1993.

Beredningen skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till

samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Civildepartementet

att tillkalla en beredning med högst elva ledamöter -- omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) -- med uppgift att se över den statliga

regleringen av Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

beredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Civildepartementet)