Dir. 1992:51

Översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträdet 1992-04-15

Bakgrund

Utredningsbehovet

Utgångspunkten för arbetet och aktuella frågor

Tillståndsfrågor

Ansvaret för förvarslokalerna vid Carlslund

Planering för att möta en extremt hög invandring

Övrigt

Arbetets bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir 1992:51

Beslut vid regeringssammanträdet 1992-04-15

Chefen för kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av vissa delar av utlänningslagstiftningen. Utredaren skall bl.a.

- undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att - inom

regeringsformens ram - genom generella föreskrifter styra utveckling och

praxis på utlänningslagstiftningens område och - om det bedöms

nödvändigt eller önskvärt - föreslå de ändringar och tillägg som kan

vara motiverade,

- överväga om nuvarande regler bör ändras när det gäller bl.a.

omprövning, överklagande i vissa fall och möjligheterna att få

uppehållstillstånd efter inresan i Sverige,

- överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan

behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av

förvarslokalerna i Carlslund,

- överväga om - i ett läge med en mycket stor inströmning av

hjälpsökande - den administrativa beredskapen kan höjas genom införande

av en reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns mellan

fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är

avsedd,

- ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att genom tekniska och andra

justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av

utlänningslagen.

Bakgrund

Gällande utlännings lag (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989. I

samband med lagens ikraftträdande genomfördes en omorganisation av

Statens invandrarverk. Den innebar att såväl asylärenden som

mottagnings- och förläggningsuppgifter skulle handläggas vid regionala

enheter. Asylfrågor skulle - förutom i Norrköping - handläggas på

nyinrättade enheter i Malmö, Göteborg, Flen och Carlslund. Det faktiska

ansvaret för mottagnings- och förläggningsverksamheten la-des ut på fyra

regioner med kanslier i Alvesta, Göteborg, Flen och Sundsvall.

Ytterligare organisatoriska förändringar har därefter genomförts. Med

verkan från den 1januari 1992 flyttades överprövningen av

Invandrarverkets beslut i tillstånds- och medborgarskapsfrågor från

regeringen till en särskild nämnd, Utlänningsnämnden (prop. 1991/92:30,

SfU4, rskr. 39, SFS 1991:1573). Överklaganden av Invandrarverkets beslut

om bl.a. avvisning eller utvisning samt i naturalisationsärenden prövas

således numera av Utlänningsnämnden och inte av regeringen. Liksom

tidigare kan dock Invandrarverket överlämna ett ärende direkt till

regeringen för avgörande, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för

rikets säkerhet eller om det bedöms vara av särskild vikt för

tillämpningen av utlänningslagen eller medborgarskapslagen att ärendet

prövas av regeringen.

Periodvis har antalet personer som sökt sig till Sverige och begärt asyl

här varit större än det som förutsattes när lagen förbereddes och

resursramarna för Invandrarverket lades fast. Organisationen har därför

ställts inför svårigheter, vilka dock i stort sett har kunnat bemästras

och övervinnas. I dagsläget och efter de resursförstärkningar som

statsmakterna ställt till förfogande fungerar organisationen på det hela

taget enligt planerna. Fortfarande är dock handläggningstiderna för

asylärenden för långa. I samband med omorganisationen förutsattes (prop.

1988/89:105 s. 5 ff) att den totala väntetiden för en asylsökande i

normalfallet inte borde vara mer än två månader från det handläggningen

påbörjades hos polisen till Invandrarverkets beslut (två veckor hos

polisen för utredning och sex veckor hos Invandrar-verket för

handläggning). För det fall att ett negativt beslut av In-vandrarverket

överklagades borde den totala handläggningstiden inte överstiga sex

månader i normalfallet.

Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den 23 januari 1992

pekat på vissa praktiska svårigheter som kan uppstå vid förvarslokalerna

i Carlslund efter den 1 juli 1992 då utredningsansvaret i asylärenden

överförs från polisen till Invandrarverket. Verket har begärt att

regeringen antingen befriar verket från övertagande av förvarslokalerna

och låter utreda vilken myndighet som i framtiden skall ha ansvaret för

verkställigheten av förvarsbeslut eller vidtar de författningsändringar

som krävs för att ge verket befogenhet att använda tvång.

Invandrarverket har vidare i en skrivelse till regeringen den

17december 1991 diskuterat frågan om förstärkningsplan vid Statens

invandrarverk. Till skrivelsen är fogad en promemoria där en situation

med en kraftig inströmning av hjälpsökande diskuteras och förslag till

åtgärder översiktligt presenteras. Invandrarverket har i skrivelsen

hemställt om regeringens ställningstagande och planeringsinriktning.

Utredningsbehovet

Den nya lagstiftningen och den nya organisationen har nu fungerat i mer

än två och ett halvt år. Under de åren har mycket hänt i vår omvärld och

inte minst i vår nära omgivning. Händelseutvecklingen i Östeuropa har

därvid sitt särskilda intresse för bl. a. myndigheter med ansvar för

utlännings- och invandringsfrågor.

Den erfarenhet av tillämpningen av lagstiftningen som vunnits har också

visat att det finns delar i förfarandet där det bör övervägas om inte

ändringar eller kompletteringar bör göras. Till detta kommer att den

nyssnämnda reformen genom vilken överprövningen av överklagbara beslut

på utlänningsområdet fördes över till en särskild nämnd får konsekvenser

för åtskilliga delar av förfarandet.

I samband med en så genomgripande reform är det också angeläget att

undersöka i vilka former som regeringens politiska ansvar för t.ex.

asylpolitiken skall kunna utövas eller vilka styrmedel regeringen har

eller bör ha för att kunna leda utvecklingen. Detta är en fråga som

kräver en snabb lösning.

Erfarenheterna från den tid utlänningslagstiftningen varit i kraft

liksom den förändrade instansordningen, talar därför för att en översyn

av lagstiftningen nu bör göras. Även frågan om ansvaret för

förvarslokalerna i Carlslund behöver övervägas ytterligare. Jag föreslår

att en särskild utredare tillkallas för ändamålet.

Utgångspunkten för arbetet och aktuella frågor

Generella styrmedel i tillståndsärenden

När nya principer med generell giltighet hittills har lagts fast i

tillståndsärenden enligt utlänningslagen har ställningstagandet gjorts i

motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall. Trots att prejudikat

enligt svensk rättsuppfattning inte har bindande utan endast vägledande

verkan, har de principer regeringen gett uttryck för i besluten

regelmässigt följts. Sedan årsskiftet tar regeringen befattning endast

med de principiellt viktiga ärenden som den nyinrättade Utlännings-

nämnden eller Statens invandrarverk lämnar över till den. Sin syn på de

frågor med principiell räckvidd som regeringen sålunda förutsätts få ta

ställning till, redovisar regeringen, om nuvarande ordning får fortsätta

att gälla, i beslutet i det enskilda ärendet.

Metoden att skapa praxis med generell räckvidd genom beslut i enskilda

ärenden har ifrågasatts (se bl.a. Strömberg, Förvaltnings-rättslig

tidskrift /1990:1 s. 1/). Det har sagts att det skulle vara bättre från

bl.a. rättssäkerhetssynpunkt om nya riktlinjer ges i lag eller

förordning. Det kan också ifrågasättas om det är en lämplig ordning att

koppla en från principiella eller andra synpunkter önskvärd praxis till

ett enskilt ärende som en annan instans väljer ut.

Utredaren bör undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att *

inom regeringsformens ram * genom generella föreskrifter styra

utveckling och praxis på utlänningslagstiftningens område och * om det

bedöms nödvändigt eller önskvärt * föreslå de ändringar och tillägg som

kan vara motiverade.

Tillståndsfrågor

Genom 1989 års utlänningslag infördes en ny bestämmelse (2 kap. 5 §

tredje stycket) som öppnar möjlighet att få ett lagakraftvunnet

avlägsnandebeslut upphävt efter en ny ansökan till Statens

invandrarverk. Syftet med förändringen var att förenkla

verkställighetsför-farandet men att därvid ändå ge möjlighet att pröva

skäl som inte tidigare bedömts i ärendet. En förutsättning för bifall

till en sådan ansökan är att det kommit till omständigheter som inte

prövats tidigare och att dessa omständigheter antingen konstituerar rätt

till asyl eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art för att

utlänningen skall få stanna här.

Det är givet att det endast undantagsvis kan komma i fråga att bifalla

en ny ansökan. Det förutsattes följaktligen vid bestämmelsens tillkomst

att antalet ansökningar skulle bli begränsat. Utvecklingen har

emellertid blivit en annan. Det är snarare regel än undantag att en

utlänning som fått ett avvisningsbeslut av regeringen ger in en ny

ansökan och * om den avslås * därefter ännu en osv. Det finns exempel på

att det i ett ärende förekommit mer än tio ansökningar.

Denna utveckling var, som nämnts, varken förutsedd eller avsedd vid

lagens tillkomst. Bortsett från det merarbete som hanteringen av dessa

ansökningar vållar, förefaller institutet ha kommit att uppfattas som

ett reguljärt inslag i förfarandet. Det kan få till konsekvens såväl att

Invandrarverket ses som en instans över överinstansen som att de

asylsökande sparar uppgifter att ha till hands om det reguljära

förfarandet skulle leda till ett ur sökandens synpunkt negativt

resultat.

Utredaren bör undersöka vad som kan göras för att institutet "ny

ansökan" skall komma till användning i den omfattning som förutsattes

när det introducerades. Av särskilt intresse är orsakerna till att så

många ärenden ändå bifalls. Eventuella förändringar får emellertid inte

utformas så att det syfte som bär upp institutet går förlorat.

I anslutning till detta bör det undersökas om gällande rättshjälpsregler

har bidragit till det stora antalet nya ansökningar.

Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse den 21 augusti 1991 framfört att

de nuvarande reglerna i rättshjälpslagen (1972:429) inte är helt klara

när det gäller möjligheterna att förordna offentligt biträde när en

utlänning hållits i förvar mer än tre dagar och Invandrarverket meddelat

beslut om avvisning med omedelbar verkställighet utan att offentligt

biträde förordnats av verket. Utredaren bör överväga om lagtexten

behöver förtydligas på denna punkt.

Den 1 juli 1986 infördes en möjlighet för Invandrarverket att efter

omprövning ändra ett beslut som verket fattat i första instans, om

verket fann att beslutet var oriktigt på grund av t.ex. nya

omständigheter och det nya beslutet inte blev till nackdel för

utlänningen. Enligt den nuvarande utlänningslagen skall verket

obligatoriskt under de nämnda förutsättningarna ändra sitt beslut om

ändringen inte skulle sakna betydelse för utlänningen (7 kap. 10 §).

Invandrarverkets rätt att ompröva sina beslut går längre än den som

förvaltningsmyndigheter normalt har. Enligt förvaltningslagen (1986:223)

skall ändring ske om det är uppenbart att det första beslutet är

oriktigt. Detta innebär att omprövningsskyldigheten bara gäller i sådana

fall då det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är

oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon mera

ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har

särskild anledning till det. Lagstiftaren har förutsatt att det i

normalfallet skall vara en part som * genom överklagande eller på något

annat sätt * fäster myndighetens uppmärksamhet på oriktigheten (prop.

1985/86:80 s. 79). Inte heller i utlänningsärenden skall Invandrarverket

behöva avvakta eller föranstalta om en komplettering av materialet för

att en omprövning sakligt sett skall kunna genomföras (jfr beslut av

riksdagens ombudsmän /JO Pennlöv/ den 18 december 1991). Mot bakgrund av

ambitionen att minska de totala handläggningstiderna i utlänningsärenden

bör utredaren överväga om inte omprövningsbestämmelsen i utlänningslagen

i aktuellt hänseende bör utformas på samma sätt som motsvarande

föreskrift i förvaltningslagen.

Beslut som Invandrarverket har meddelat får överklagas endast i de fall

detta uttryckligen medgivits (7 kap.1 § utlänningslagen).

Invandrarverkets beslut överklagas, som jag redan nämnt, numera till

Utlänningsnämnden när beslutet gäller avvisning eller utvisning samt

utfärdande av flyktingförklaring eller resedokument. Beslut om förvar

överklagas till kammarrätten.

En utlänning som bedöms inte vara flykting enligt 3 kap. 2§

utlänningslagen, men som tillåts stanna här i landet av exempelvis

humanitära skäl, kan inte överklaga beslutet i vad som måste * med

användande av processuell terminologi * anses vara "saken", dvs. om

utlänningen är berättigad till asyl eller inte; endast om beslutet också

innebär avvisning eller utvisning kan det överklagas. Han eller hon kan

däremot angripa ställningstagandet i asylfrågan genom att överklaga

beslutet att vägra honom eller henne flyktingförklaring och/eller

resedokument. Endast den som är flykting enligt 3 kap. 2 § kan nämligen

få flyktingförklaring och resedokument. Lagens konstruktion innebär i

realiteten att det öppnats en möjlighet att klaga på skälen - dvs. de

överväganden som lett fram till slutsatsen att utlänningen inte är att

anse som flykting och som sådan berättigad till asyl - genom att

utlänningen kan överklaga det i denna situation ofrånkomliga

avslagsbeslutet vad gäller de accessoriska yrkandena om

flyktingförklaring och resedokument. Det är en allmän princip i svensk

rätt att det inte går att överklaga skälen för en dom eller ett beslut.

Det är endast slutet som sådant som är överklagbart.

Jag vill erinra om att 1951 års Genèvekonvention inte innehåller några

bestämmelser om flyktingförklaring men däremot om resedokument. Enligt

artikel 28 skall konventionsstaterna, om inte statens säkerhet eller

allmän ordning talar mot det, utfärda resedokument till refugees

lawfully staying in their territory. Konventionen innehåller inga

föreskrifter om möjligheter till överklagande av beslut i frågor som

regleras av den. Det anses emellertid att varje fråga bör kunna prövas i

åtminstone två instanser (jfr UNHCR:s Handbook on Procedures and

Criteria for Determining Refugee Status, s. 46).

Det är onekligen från systematisk synpunkt otillfredsställande med en

från allmänna principer avvikande ordning när det gäller utformningen av

överklagandereglerna i asylärenden. Utredaren bör överväga om inte

regleringen kan utformas på ett sätt som stämmer bättre överens med

etablerade principer på andra rättsområden. Det är därvid en

självklarhet att en reglering måste stå i överensstämmelse med våra

konventionsåtaganden.

Beslut om uppsikt enligt 6 kap. 5 § utlänningslagen går inte att

överklaga. Ett sådant beslut innebär obestridligen en tvångsåtgärd som

redan i sig liksom andra sådana borde kunna överklagas särskilt.

Utredaren bör överväga om en ordning bör införas som innebär att även

sådana beslut skall kunna överklagas * inte minst mot bakgrund av

Sveriges internationella åtaganden på fri- och rättighetsområdet.

En ansökan om uppehållstillstånd får som regel inte bifallas om den görs

av en utlänning som befinner sig i landet. Undantag från huvudregeln

gäller om 1.) utlänningen har rätt till asyl, 2.) utlänningen skall

återförenas med en nära familjemedlem som finns här eller 3.) det annars

finns särskilda skäl (2 kap. 5 § första och andra styckena

utlänningslagen). Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den

10 juli 1991 anlagt synpunkter på utformningen av den aktuella

paragrafen och då särskilt diskuterat innebörden av begreppet särskilda

skäl mot bakgrund av den i tidigare utlänningslagstiftning använda

lokutionen "vägande skäl". Denna fråga bör behandlas av utredaren.

Därvid bör också övervägas om inte regeln kan mjukas upp så att det blir

möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare måste lämna landet

för att ansöka om ett tillstånd som det inte kan råda några tvivel om

att han eller hon kommer att få.

En ansökan om visering ges i allmänhet in till en svensk

utlandsmyndighet. Beviljas den, får den i dag i de flesta fall giltighet

för upprepade inresor under sex månader räknat från första dagen för

utnyttjandet av viseringen och för en sammanlagd vistelse här i landet

av högst tre månader. Under senare år har en vidgad delegering av

beslutanderätten i viseringsärenden skett från Invandrarverket till

utlandsmyndigheterna (2 kap. 2 § utlänningsförordningen /1989:547/).

Handläggningstiderna anses emellertid trots detta fortfarande vara

alltför långa, särskilt i sådana ärenden där det står klart att visering

skall beviljas. Kritiken kommer främst från affärsmän och nära anhöriga

till här bosatta personer som ofta besöker eller vill besöka Sverige.

Utredaren bör överväga om inte visering för vissa grupper av besökare i

normalfallet kan ges giltighet för en avsevärt längre tidsperiod än för

närvarande. Det bör även undersökas om inte den sammanlagda

vistelsetiden kan få överstiga tre månader. En sådan ordning, som redan

tillämpas i åtskilliga länder, skulle inte bara innebära lättnader för

den enskilde sökanden utan även kunna medföra vissa besparingar genom

att antalet viseringsansökningar skulle minska.

Jag har i flera sammanhang framhållit risken för att viseringsregler -

bl.a. i kombination med sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag

som för med sig utlänningar som saknar visering - kan medföra olyckliga

konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat land.

Utredaren bör därför ägna denna fråga särskild uppmärksamhet och också

överväga om några ändrade regler är påkallade i detta avseende.

Enligt 8 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen skall en utlänning som

avvisats ur landet lämna landet inom två veckor från det att beslutet

vann laga kraft. Vid utvisning är utresefristen fyra veckor. Ett beslut

av Utlänningsnämnden liksom av regeringen vinner laga kraft omedelbart.

I båda fallen kan det emellertid dröja någon tid innan beslutet når

mottagaren. Det har hänt att det dröjt längre än den tid som är avsatt

för den frivilliga avresan innan beslutet når fram till adressaten.

Samtidigt kan det konstateras att den frist som lagen ger utlänningen

att frivilligt lämna landet utnyttjas för att skapa förutsättningar för

ett undanhållande som försvårar eller omöjliggör ett tvångsvis

avlägsnande. Mot detta skall vägas utlänningens självklara rätt att på

ett värdigt sätt få lämna landet och ges tillfälle att ta farväl av

anhöriga och vänner. Det bör ankomma på utredaren att överväga om den

nuvarande regleringen kan ersättas av en som bättre tillgodoser de nu

angivna skilda intressena.

Utlänningslagen förutsätter att muntlig handläggning skall ingå i

handläggningen hos Invandrarverket när det kan antas vara till fördel

för utredningen eller annars främja ett snabbt avgörande av ärendet.

Muntlig handläggning skall även annars företas om utlänningen begär det,

om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra

frågan om uppehållstillstånd (11 kap. 1§ första stycket

utlänningslagen). Frågan om muntlig handläggning skall förekomma och hur

den skall gå till diskuterades både vid införandet av den nya

utlänningslagen och i samband med att Utlänningsnämnden inrättades (se

bl.a. prop. 1988/89:86 s 83 ff och 209 f, prop. 1991/92:30 s. 38 ff samt

1991/92:SfU4 s. 11 ff). Institutet har dock inte kommit till användning

i den utsträckning som förutsattes vid reglernas införande. Detta kan

naturligtvis bero på att det är resurskrävande och ytterligare fördröjer

handläggningen. Inte desto mindre är det av väsentlig betydelse.

Utredaren bör därför överväga vad som kan göras för att ge den muntliga

handläggningen den roll som avsågs då bestämmelsen infördes.

Ansvaret för förvarslokalerna vid Carlslund

Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 12)

uttalat att överföringen av utredningsansvaret i asylärenden också

omfattar ansvaret för förvarslokalerna vid utredningsslussen i Carls-

lund. Mot bakgrund av att vissa praktiska olägenheter kan komma att

uppstå när polis inte längre finns tillgänglig på utredningsslussen

uttalade jag i anslutning till propositionen 1991/92:138 om ändringar i

utlänningslagen m.m. att polismyndigheten i Stockholm tills vidare bör

behålla ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna vid

utredningsslussen i Carlslund. Regeringen anslöt sig till detta. Inget

av dessa förslag har ännu behandlats av riksdagen.

Den särskilde utredaren bör överväga vilka författningsändringar eller

praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för

drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund.

Planering för att möta en extremt hög invandring

Frågan om flyktingmottagning under beredskap, kriser och krig bereds för

närvarande i regeringskansliet. Som Invandrarverket pekat på i sin

skrivelse den 17december 1991 kan behov av särskilda insatser dock

uppkomma i andra situationer än de nu angivna. Skrivelsen bör överlämnas

till utredaren. Utredaren bör överväga om den administrativa beredskapen

kan höjas genom införandet av en reglering som fyller ut det tomrum som

i dag finns mellan fredssituationen och det läge för vilket

beredskapslagstiftningen är avsedd. Vad jag tänker på är t.ex. en

inströmning av kanske tiotusentals hjälpsökande från ett område med en

akut försörjningskris. Om utredaren kommer fram till att vissa

förändringar bör göras bör han lägga fram de förslag till

organisatoriska förändringar m.m. som föranleds av hans

ställningstagande.

Övrigt

Vid översynsarbetet bör uppmärksamhet dessutom ägnas åt möjligheterna

att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta

tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Därvid bör innehållet i

den tidigare nämnda skrivelsen från Invandrarverket den 10juli 1991

till regeringen beaktas. I skrivelsen för Invandrarverket fram förslag

till några språkliga och tekniska förändringar i vissa bestämmelser i

utlänningslagen.

Utredaren bör lägga fram de förslag till författningsändringar som hans

överväganden föranleder.

Arbetets bedrivande

Sammantaget är det ett begränsat antal frågor * varav flera närmast är

av teknisk natur * som bör belysas. Jag anser därför inte att det finns

anledning att knyta parlamentariker till utredningen. När utredaren

analyserat de frågor som omfattas av uppdraget och har förslag till

lösningar bör han anmäla detta till regeringen för övervägande om en

referensgrupp med företrädare för de i riksdagen representerade

partierna bör knytas till utredningen. Jag återkommer till regeringen i

denna fråga.

För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekten i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före

utgången av oktober månad 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Kulturdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförord-ningen

(1976:119) * med uppdrag att göra en översyn av vissa delar av

utlänningslagstiftningen,

att besluta om sakkunniga och experter åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Kulturdepartementet)