Dir. 1992:52

Framtida avisering av folkbokföringsuppgifter

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-23

Mitt förslag

Bakgrund

Utredningsuppdraget

Registerinnehåll m.m.

SPAR

Övriga frågor

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1992:52

Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-23

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om den framtida

aviseringen av folkbokföringsuppgifter. Det är utredarens uppgift att

lämna förslag till vilka uppgifter från folkbokföringen som skall

tillhandahållas myndigheter, företag och enskilda och hur ett sådant

tillhandahållande skall ske. Utgångspunkten vid utformningen av den nya

aviseringsverksamheten skall vara att den enskilde tillförsäkras ett

starkt skydd för den personliga integriteten. Utredaren skall därvid

göra en noggrann avvägning mellan behovet av uppgifter och skyddet för

den enskildes personliga integritet samt beakta kommande EG-direktiv

angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Särskild

vikt skall läggas vid att aviseringsverksamheten uppfyller högt ställda

krav på kvalitet och snabbhet.

Utredaren skall vidare ta ställning till om statens person- och adress register (SPAR) skall avskaffas.

Bakgrund

Samhällets behov av basuppgifter om befolkningen tillgodoses i stor

utsträckning genom uppgifter från folkbokföringen. Uppgiftslämnande sker

främst genom att grundläggande personuppgifter i fråga om identitets-,

adress- och civilståndsförhållanden samlas i folkbokföringens regionala

ADB-register (personband) och veckovis sammanställs i det s.k.

riksaviseringsbandet. Från riksaviseringsbandet lämnas sedan uppgifterna

vidare till främst olika myndigheter. I första hand är det uppgifter om

förändringar som aviseras. Genom personbanden sker också ett omfattande

lokalt uppgiftslämnande till bl.a. olika kommunala organ. Personbanden

innehåller huvudsakligen uppgifter om namn, personnummer, adress,

födelsehemort, folkbokföringsort, medborgarskap, civilstånd och s.k.

samhörighetsperson.

Personbanden och riksaviseringsbandet har varit i drift sedan slutet av

1960-talet. Registren är inte lagreglerade. Vissa bestämmelser finns i

folkbokföringskungörelsen (1967:495) och i förordningen (1981:4) om det

statliga person- och adressregistret.

En av de stora mottagarna av uppgifter från riksaviseringsbandet är det

centrala statliga person- och adressregistret (SPAR) som inrättades

enligt riksdagens beslut i december 1976 (prop. 1976/77:27, KU21, rskr.

87, SFS 1976:1114). SPAR tillskapades bl.a. för att begränsa behovet av

andra befolkningsregister. Registret används för aktualisering, komplet tering och kontroll av uppgifter i andra personregister, komplettering

och kontroll av personuppgifter i övrigt samt uttag av urval av person uppgifter (urvalsdragning).

SPAR innehåller uppgifter om alla personer som är folkbokförda, har

skattsedel eller är inskrivna i allmän försäkringskassa i Sverige. I

registret återfinns huvuddelen av de folkbokföringsuppgifter som regi strerats i personbanden liksom vissa uppgifter om den registrerades

barn. I SPAR finns också en del uppgifter från skatte- och fas tighetsregistren, bl.a. uppgift om taxerad inkomst och visst

fastighetsinnehav.

En särskild myndighet, statens person- och adressregisternämnd är

registeransvarig för SPAR.

Bestämmelser om SPAR finns numera i datalagen (1973:289) samt i

förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret.

Enligt 28 § datalagen skall den som begär att få ut uppgifter ur en

myndighets personregister för ett ändamål som kan tillgodoses genom SPAR

i princip hänvisas till detta register. En omfattande försäljning sker

av personuppgifter från SPAR.

Riksdagen fattade i december 1990 beslut angående de nya register för

folkbokföringsverksamheten som fr.o.m. den 1 juli 1991 förs med hjälp av

automatisk databehandling (prop. 1990/91:53, SkU19, rskr. 109). Enligt

lagen om folkbokföringsregister (1990:1536) finns ett lokalt register

för varje lokalt skattekontors verksamhetsområde och ett centralt

referensregister för hela landet. Lagen innehåller bestämmelser om

registrens ändamål, registeransvar, registerinnehåll, terminalåtkomst

och utlämnande av uppgifter på ADB-medium samt sökbegrepp m.m. De lokala

folkbokföringsregistren förser kontinuerligt personbanden med uppgifter.

När de nya folkbokföringsregistren infördes förutsattes att frågan om

ett nytt centralt register för aviseringsverksamhet och frågor som

hängde samman med kopplingen till SPAR skulle utredas närmare (prop.

1990/91:53 s. 19).

Myndigheternas försäljning av personuppgifter ur ADB-register har

stramats upp från den 1 januari 1992 genom en ändring i datalagen.

Enligt 7 § datalagen får myndigheter inte utan den registrerades

medgivande sälja personuppgifter utan stöd i lag, förordning eller

särskilt beslut av regeringen (prop. 1990/91:60, KU11, rskr. 160, SFS

1991:187). Samtidigt infördes också regler som syftar till att begränsa

användningen av personnummer i ADB-register.

Inom EG har frågan om ADB-registrering av personuppgifter

uppmärksammats. Så har EG-kommissionen utarbetat ett förslag till

direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter.

Förslaget revideras för närvarande. Enligt den grundläggande

bestämmelsen, artikel 5, i EG-kommissionens förslag får som huvudregel

personregister inrättas av en myndighet endast om det är nödvändigt för

att utföra myndighetens uppgifter. Enligt artikel 6 i förslaget får

information ur ett personregister inom den offentliga sektorn lämnas ut

till en mottagare inom den offentliga sektorn endast om informationen är

nödvändig för den myndighetsutövning som sker inom den utlämnande eller

mottagande myndigheten. Uppgifter ur ett sådant register får lämnas till

en mottagare inom den privata sektorn endast om en sådan mottagare kan

åberopa ett legitimt intressse som tar över den registrerades intresse.

Vid utlämnande skall underrättelse lämnas till den registrerade eller

medgivande ha inhämtats av dataskyddsmyndigheten.

Utredningsuppdraget

En ny aviseringsverksamhet

Uppgifter om de förhållanden som finns registrerade inom folkbokföringen

har stor betydelse i samhället. Folkbokföringsuppgifterna har inte bara

direkt inflytande över beskattningen och olika förmåner inom socialför säkringen utan påverkar även i övrigt den enskildes rättigheter och

skyldigheter. För den enskilde liksom för många myndigheter är det

därför angeläget att uppgifterna från folkbokföringen tillhandahålls på

ett tillförlitligt sätt. Samtidigt har den enskilde rätt att kräva att

detta tillhandahållande inte inkräktar på den personliga integriteten.

Den nuvarande ordningen med personbanden och riksaviseringsbandet har på

det hela taget fungerat väl. Kritik har dock framförts mot att det tar

alltför lång tid innan uppgifter om olika förändringar inom

folkbokföringen når fram till den som behöver uppgiften. Förseningar i

detta avseende kan vålla betydande olägenheter för den enskilde och

administrativt merarbete. Även i andra avseenden behöver kvaliteten på

vissa registeruppgifter höjas. Exempelvis finns det brister i det

samhörighetsbegrepp som används för att knyta samman familjemedlemmar.

Vidare förekommer ofullständigheter när det gäller registreringen av

adressuppgifter.

Mot den bakgrund som jag nu redovisat bör det framtida tillhanda hållandet av basuppgifter från folkbokföringen ses över.

Registerinnehåll m.m.

En av de väsentliga frågorna som utredaren har att ta ställning till är

vilka personuppgifter som skall få tillhandahållas i den framtida

aviseringsverksamheten. Härvid bör en utgångspunkt vara att register som

tillskapas för aviseringsändamål endast skall innehålla ett begränsat

antal uppgiftstyper.

Ett ställningstagande i frågan om registerinnehållet har betydelse för

frågor om bl.a. åtkomst, sökmöjligheter och utlämnande av registerupp gifter.

För användarna är det självfallet av stor betydelse att de erhåller

adekvata uppgifter. Samtidigt är det naturligtvis så att registrering

och utlämnande av många typer av registeruppgifter ökar riskerna för

integritetsintrång. Med detta för ögonen skall utredaren i detalj pröva

vilka uppgifter från folkbokföringen som skall tilhandahållas i den nya

verksamheten. I avvägningen mellan användarnas behov och de registre rades rätt till integritet bör utredaren självfallet inhämta synpunkter

från myndigheter och andra som använder sig av folkbokföringsuppgifter i

stor omfattning.

Om en viss typ av folkbokföringsuppgift efterfrågas endast i begränsad

omfattning kan detta leda till att den som behöver uppgiften får

tillgodoses vid sidan av ordinarie aviseringsverksamhet.

Som jag tidigare anfört tar det i dag ganska lång tid innan uppgift om

olika förändringar, exempelvis adressändringar, når myndigheter som i

sin verksamhet är beroende av sådana uppgifter. Det är angeläget att det

nya aviseringssystemet innebär förbättringar i detta avseende. Härvid

bör utredaren överväga om förändringar kan göras så att skattemyndig heterna i folkbokföringsverksamheten får del av uppgifter som skall

registreras snabbare än vad som nu sker.

Även i framtiden kommer folkbokföringsuppgifter således att få stor

spridning. Det är därför viktigt att aviseringarna inte innehåller

oriktiga eller missvisande uppgifter. Förslag bör lämnas som syftar till

att en hög datakvalitet upprätthålls. I det här sammanhanget bör

utredaren bl.a. beakta Riksrevisionsverkets rapport Fel data kostar (dnr

F 1992:2) som nyligen överlämnats till regeringen. Enligt rapporten

uppfyller inte adresserna som registreras inom folkbokföringen alltid

kraven som ställs på postadresser.

Datainspektionen har i olika sammanhang anfört att det är en brist att

den nuvarande aviseringsverksamheten inte har varit föremål för riks dagens prövning genom en samlad lagstiftning. Jag instämmer i detta

särskilt med hänsyn till att verksamheten omfattar bl.a. personuppgifter

som under vissa förhållanden kan uppfattas som integritetskänsliga. Den

framtida aviseringsverksamheten bör på grund av detta vara lagreglerad.

Utredarens överväganden skall därför resultera i ett lagförslag. Lagför slaget bör särskilt syfta till att ge de registrerade personerna ett

starkt integritetsskydd.

Självfallet skall den rättsliga regleringen styra aviseringssystemets

tekniska uppbyggnad. Tyngdpunkten i utredarens förslag skall därför

ligga i regleringen av aviseringsverksamheten. Utredaren bör emellertid

även redovisa vissa principiella överväganden beträffande de tekniska

system som skall användas i verksamheten. I detta ligger bl.a. att det

får övervägas om all avisering skall ske centralt eller om verksamheten

också skall inriktas på regionalt eller lokalt uppgiftslämnande i större

eller mindre omfattning. En annan fråga av övergripande natur är om

uppgifter i aviseringssystemet skall lagras permanent eller om de skall

tas fram endast inför ett aviseringstillfälle.

Det ligger nära till hands att låta skatteförvaltningen, som sköter

folkbokföringen, ansvara för den nya aviseringsverksamheten. Härvid

måste de administrativa effekterna för skatteförvaltningen beaktas.

Andra alternativ bör också belysas. I detta sammanhang är det viktigt

att utredaren beaktar kommande direktiv från EG angående skydd för

enskilda vid behandling av personuppgifter. Det kan av kostnadsskäl vara

lämpligt att registeransvarig myndighet kan få förlägga aviseringsverk samhet hos servicebyrå.

SPAR

När personbanden och riksaviseringsbandet ersätts kan det ifrågasättas

om SPAR skall finnas kvar. Den nya aviseringsverksamheten för

basuppgifter från folkbokföringen bör kunna få sådan utformning att den

kan ta över de aktualiserings-, kontroll- och kompletteringsfunktioner

som SPAR nu fullgör.

Förutom dessa funktioner används SPAR också för urvalsdragning. Vid en

sådan dragning kombineras olika uppgiftstyper i avsikt att åstadkomma

ett visst urval av registrerade personer. Urvalsdragningarna är möjliga

bl.a. genom att SPAR förutom folkbokföringsinformation, även innehåller

uppgifter från inkomst- och fastighetstaxeringen.

Kritik har riktats mot den omfattande försäljning av bl.a. urvals uppgifter som sker från SPAR. Det har satts i fråga om SPAR med sitt

omfattande innehåll av folkbokförings- och skatteuppgifter överensstäm mer med den syn på integritet som numera råder i samhället. Det kan

vidare framstå som tveksamt om det allmänna på det sätt som sker i SPAR

skall samla personuppgifter från olika håll enbart för försäljning eller

annat tillhandahållande.

Den pågående EG-anpassningen sätter SPAR under särskild belysning. Som

jag tidigare nämnt anger huvudregeln i artikel 5 i EG-kommissionens

förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av

personuppgifter att en myndighet får inrätta personregister endast om

det är nödvändigt för att utföra myndighetens arbetsuppgifter. Därmed

kan konstruktionen med SPAR och SPAR-nämnden sättas i fråga.

Från de utgångspunkter som jag nu angett ankommer det således på

utredaren att överväga om SPAR skall bibehållas i framtiden. I detta

sammanhang måste utredaren bedöma vilka effekter ett avskaffande av SPAR

får på efterfrågan av uttag bl.a. enligt offentlighetsprincipen från

andra myndighetsregister samt i vad mån ett avskaffande leder till in rättande av nya register. Jag har i denna fråga samrått med chefen för

justitiedepartementet.

Övriga frågor

Flera myndigheter kontrollerar i dag olika uppgifter med hjälp av

personbevis som den enskilde anmodas att beställa från folkbokföringen.

I det här sammanhanget kan det finnas skäl för utredaren att överväga om

vissa delar av den omfattande användningen av personbevis kan minskas,

exempelvis genom att användande myndighet själv hämtar in uppgifter från

folkbokföringen.

Ett särskilt problem som bör uppmärksammas i utredningsarbetet är att

register av den typ som nu används för aviseringar innehåller marke ringar som utvisar vilka personposter som svarar mot ett visst

kriterium. Ett exempel är att personbanden, som bl.a. används för att

uppdatera de lokala vapenregistren, genom förekomsten av en särskild

teknisk markering för varje vapeninnehavare utgör vapenregister, vilket

kan ifrågasättas av säkerhets- och sårbarhetsskäl. Det kan också finnas

aviseringsmarkeringar som utvisar förhållanden av sådant slag att det

enligt datalagen krävs särskilda eller synnerliga skäl för att de skall

få förekomma. Utredaren bör undersöka om aviseringar kan göras utan att

nu aktuella markeringar behöver förekomma i register som används för

avisering.

När det gäller kopplingen till användarna bör utredaren också beakta att

skärpningen i datalagen i fråga om användningen av personnummer kan

innebära att främst vissa enskilda användare av folkbokföringsuppgifter

måste aviseras utan att uppgift om personnummer lämnas ut.

Det kan även finnas skäl att ta reda på om främst ett avskaffande av

SPAR påverkar forskningens behov av uppgifter om befolkningen.

Med hänsyn till effekterna av offentlighetsprincipen bör även behovet av

sekretess för uppgifterna i det nya aviseringssystemet utredas.

Frågan om försäljning och avgiftsbeläggning vid uppgiftslämnande i den

nya aviseringsverksamheten måste beaktas särskilt. Utredaren skall också

redovisa de samlade ekonomiska konsekvenserna av framlagda förslag. En

utgångspunkt skall vara att statens totala kostnader för aviseringsverk samheten hålls på en oförändrad nivå.

Självfallet måste utredaren också belysa de säkerhets- och sårbarhets frågor som hänger samman med en ny aviseringsverksamhet.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) angående

utredningsförslagens inriktning och (dir. 1988:43) angående EG-aspekter

i utredningsverksamheten.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av oktober 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

folkbokföring

att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen

(1976:119), med uppdrag att lämna förslag till en ny aviseringsverksam het för folkbokföringsuppgifter,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)