Dir. 1992:53

Den svenska läkemedelsförsörjningen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-23

Ägarfrågan

Detaljistledet - ensamrättens omfattning

Apoteksbolagets informationsansvar

Prisförhandlingar

Försvarsförberedelser m.m.

Partihandel med läkemedel

Dir. 1992:53

Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-23

Statsrådet Könberg anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över den

svenska läkemedelsförsörjningen, särskilt med avseende på

Apoteksbolagets framtida roll och verksamhetsinriktning. I uppdraget

ingår att

- föreslå riktlinjer för såväl parti- som detaljhandel med

läkemedel och tillhörande informationsfrågor,

- föreslå nödvändiga förändringar i det gällande avtalet mellan

staten och Apoteksbolaget AB,

- pröva frågan om Apoteksbolagets ägarestruktur.

2 Läkemedelsförsörjningen under 20 år

Apoteksbolaget AB bildades år 1970 med syftet att staten skulle överta

upphandling och distribution av läkemedel. I proposition 1970:74 lades

fram förslag om en ny organisation av läkemedelsförsörjningen. Före draganden uttalade att genom de åtgärder som föreslogs i propositionen

skapades förutsättningar för ett slagkraftigt apoteksväsende som smidigt

kunde anpassa sig till den medicinska, tekniska och ekonomiska utveck lingen och därigenom även i framtiden kunna tillgodose kraven på en god

läkemedelsförsörjning. Den betydande förstärkningen av läkemedels kontrollen som förordades var ägnad att göra läkemedelsbehandlingen

säkrare och effektivare, framhöll departementschefen och fortsatte:

"Apoteksbolaget och läkemedelskontroll i förening kommer att medverka

till en utbyggd läkemedelsinformation, obunden av producentintressen

samt en förbättrad statistik på området. Glesbygdens speciella

förhållanden skulle beaktas och allmänheten få tillgång till god

service."

I en överenskommelse mellan staten och Apotekarsocieteten i september

1969 reglerades formerna för en avlösning av det dåvarande apotekssyste met. Som en allmän förutsättning för överenskommelsen gällde att staten

genom lagstiftning skulle införa en principiell ensamrätt för staten att

driva detaljhandel med läkemedel och upplåta sin ensamrätt på ett för

ändamålet bildat apoteksbolag (prop. 1970:74, 2LU 37, rskr. 234, SU 98,

rskr. 223). Möjligheter till denna ensamrätt säkrades genom tillkomsten

av lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel. Enligt denna lag får

detaljhandel med läkemedel endast bedrivas av staten eller av en

juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande inflytande.

Regeringen bestämmer enligt lagen av vem och på vilka villkor

detaljhandel får bedrivas. Det finns vissa inskränkningar i

Apoteksbolagets ensamrätt.

Apoteksbolaget AB ägs till 2/3 av staten och till 1/3 av Apoteksbolagets

pensionsstiftelse. Bolaget består av landets ca 850 apotek, av

produktionsanläggningar, ett laboratorium, Giftinformationscentralen och

Kemi- och Miljöenheten.

Apoteksbolagskoncernen omfattar Apoteksbolaget AB och fem dotterbolag,

nämligen ADA AB, som svarar för partilagerhållning och partidistribution

av apoteksvaror, PS-Data AB, Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi

AB, Pärlan Hotell AB samt Aspviks Gård AB.

Enligt avtal med staten skall bolaget fullfölja de allmänna riktlinjer

som drogs upp då riksdagen år 1970 behandlade frågan om ny organisation

av läkemedelsförsörjningen. Riktlinjerna innebär bl.a. att bolaget skall

arbeta för en god läkemedelsförsörjning i landet och att verksamheten

skall bedrivas så att resultaten av utvecklingen inom läkemedelsområdet

kan utnyttjas. Enligt Apoteksbolagets bolagsordning är bolagets uppgift

att tillhandahålla varor och tjänster inom läkemedelsområdet samt att

bedriva därmed förenlig verksamhet.

Av riktlinjerna och avtalet med staten framgår att bolaget beslutar i

frågor om apotekens lokalisering och öppethållande. Inom ramen för

avtalet avväger bolaget sin servicenivå i fråga om lagerhållning av

läkemedel och tillhandahållande av tjänster. Bolaget skall i dessa

frågor hålla kontakt med kommunala organ samt lokala och centrala

myndigheter på sjukvårdens område. Bolaget bör se till att servicen till

allmänheten och sjukvården är fullgod. Glesbygdens speciella behov skall

därvid beaktas. På begäran av läkare, tandläkare och veterinärer skall

bolaget snarast möjligt anskaffa och tillhandahålla läkemedel. Bolaget

bör sälja sådana varor inom hälsovårdsområdet som naturligen anknyter

till bolagets verksamhet.

Merparten av kostnaderna för läkemedel i öppenvård betalas via sjukför säkringen. Patienten betalar själv en egenavgift som f.n. uppgår till

högst 90 kr. per inköpstillfälle. I slutenvård svarar

sjukvårdshuvudmannen för läkemedelskostnaderna varvid patienten bidrar

via slutenvårdsavgiften. Denna uppgår f.n. till högst 65 kronor för

pensionärer och till högst 70kronor för övriga. Detta innebär att

huvuddelen av läkemedelskostnaderna finansierats via sociala avgifter

och skatter.

Bolaget har rätt att fastställa sina utförsäljningspriser och skall

redovisa grunderna för sin prissättning. Apoteksbolagets priser på

läkemedel skall hållas enhetliga i hela landet och prissättningen skall

medge skälig förräntning av det kapital som satts in i bolaget.

Inköpspriserna på läkemedel fastställs i förhandlingar mellan bolaget

och läkemedelsfabrikanterna. För att ett läkemedel skall kunna

registreras måste det överenskomna priset vara skäligt. Bolagets

verksamhet omfattar även sjukhusens läkemedelsförsörjning. Driften av

sjukhusapoteken sker på entreprenad.

Priser på de läkemedel som levereras till sjukvårdshuvudmännens vårdin rättningar fastställs efter särskilda årliga förhandlingar mellan

Apoteksbolaget och företrädare för huvudmännen enligt ett avtal som

slutits mellan parterna 1977. En utgångspunkt för prissättningen skall

vara att leveranserna till sjukvårdsinrättningarna i ekonomiskt avseende

varken subventionerar eller subventioneras av Apoteksbolagets övriga

verksamhet.

Apoteksbolaget har också uppgifter avseende försvarsförberedelser m.m.

på läkemedelsområdet. Detta regleras i en bilaga till avtalet.

Regeringen beslutade den 12 mars 1992 om en proposition (prop.

1991/92:107) med förslag till ny läkemedelslag m.m. I propositionen

föreslås en ny läkemedelslag, som avses ersätta läkemedelsförordningen

(1962:701). Reglerna i den föreslagna läkemedelslagen är förenliga med

de regler på läkemedelsområdet som Sverige har att beakta enligt det

förslag till avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES)

som nu föreligger. Lagstiftningen föreslås träda i kraft samtidigt som

EES-avtalet.

I propositionen 1991/92:19 om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmän nen m.m. uttalade sig min företrädare för att påbörja överläggningar med

sjukvårdshuvudmännen om överförande av kostnadsansvaret för läkemedel i

öppenvård till sjukvårdshuvudmännen med ett beräknat genomförande den 1

januari 1993. Riksdagen biföll dock socialförsäkringsutskottets hem ställan i det med anledning av propositionen avgivna betänkandet

(1991/92:SfU3, rskr. 38) Ersättningar till sjukvårdshuvudmännen angående

den aviserade överföringen från Riksförsäkringsverket till sjukvårdshu vudmännen. Utskottet anförde att frågan inte bör avgöras separat utan

behandlas skyndsamt i samband med den aviserade översynen av hälso- och

sjukvårdens organisation och finansiering m.m.

Direktiv för en kommitté med uppdrag bl.a. att överväga hur hälso- och

sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhälls nivån har nyligen beslutats av regeringen (Dir 1992:30). Det bör enligt

direktiven ankomma på kommittén att bedöma om frågan om ansvaret för

läkemedel i öppen vård kan behandlas för sig eller om den lämpligen tas

upp i anslutning till övriga finansierings-och organisationsfrågor inom

hälso- och sjukvården.

3 Uppdraget

Det nu gällande avtalet mellan staten och Apoteksbolaget löper ut den

31december 1995 om det sägs upp av någon av parterna senast den

1juli1995. Om det inte sägs upp före detta datum kommer det att gälla

under ytterligare en femårsperiod.

Apoteksbolaget har väl fullföljt sin uppgift. På grund av ändrade förut sättningar, bl.a. EG-anpassningen, bör dock vissa förändringar ske i av talet mellan staten och Apoteksbolaget. Det kan i detta sammanhang också

finnas anledning att göra en mera förutsättningslös översyn av

läkemedelsförsörjningen på sikt. I vissa delar bör, mot bakgrund av den

föreslagna läkemedelslagstiftningen en förändring ske redan fr.o.m. år

1993. Jag anser därför att en utredare nu bör tillkallas med uppgift att

göra denna översyn och lägga fram förslag, dels till de anpassningar som

behövs i fråga om parti- och detaljhandel, dels till eventuella

ytterligare förändringar i det gällande avtalet.

Utredaren bör i sitt arbete beakta att intentionerna vid bildandet av

Apoteksbolaget var att skapa förutsättningar för en god

läkemedelsförsörjning genom ett statligt detaljistmonopol, som inte

skulle vara vinstdrivande fullt ut. Vidare skulle verksamheten ha en

social dimension, vilket återspeglades i avtalet med staten. Frågan

regleras i avtalets 2 § på följande sätt.

"Bolaget skall svara för en god läkemedelsförsörjning i landet. Verk samheten skall bedrivas på ett sådant sätt att möjligheterna att

utnyttja resultaten av läkemedelsutvecklingen främjas samtidigt som

förutsättningarna att uppnå lägsta möjliga läkemedelskostnader beaktas.

I detta syfte skall bolaget

- noggrant följa utvecklingen på läkemedelsområdet inom och utom

landet;

- ha ett rikstäckande system för att distribuera läkemedel, som är

väl anpassat till lokala förhållanden och tillgodoser kravet på en

säker, rationell och effektiv läkemedelsförsörjning;

- ha den lager- och leveransberedskap i fråga om läkemedel som

behövs för att tillgodose hälso- och sjukvårdens behöriga krav;

- verka för en tillräckligt omfattande saklig information om läke

medel;

- medverka till att en fortlöpande statistik produceras över läke

medelsförbrukningens art och omfattning".

Enligt min mening fungerar Apoteksbolaget bra och de intentioner som

riksdagen gav uttryck för vid dess bildande har bolaget väl fullföljt.

Det är viktigt att även i framtiden värna om en social dimension i

läkemedelsförsörjningen. Om utredaren finner skäl att föreslå sådana

ändringar att de påverkar det nuvarande avtalets intentioner i detta

avseende bör utredaren ange hur dessa intentioner kan uppnås genom andra

åtgärder.

Följande frågor bör särskilt belysas.

Ägarfrågan

Regeringen har i proposition 1991/92:38 Inriktningen av den ekonomiska

politiken redovisat sin strategi för statens förmögenhetsförvaltning. En

viktig del i denna strategi är att staten endast i undantagsfall och då

med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter som har kom mersiella förutsättningar. Ett motiv till ett fortsatt statligt ägande

som nämns i propositionen är olika typer av marknadsimperfektioner. I

dessa fall bör, om möjligt, förändringar av regelverk och strukturella

åtgärder vidtas.

Utredaren bör bedöma huruvida de skäl som anfördes för ett statligt

ägande vid Apoteksbolagets bildande fortfarande är relevanta. Det kan

finnas motiv för att vissa funktioner när det gäller

läkemedelsförsörjningen bör finnas kvar i statlig regi medan andra

kanske bör fullföljas i annan ordning. Utredaren bör i sitt arbete bl.a.

beakta vad regeringen har förordat i den ovan nämnda propositionen och

då särskilt läkemedelsförsörjningens speciella förutsättningar samt de

ekonomiska och socialpolitiska konsekvenser som en förändring av ägandet

skulle innebära. I detta sammanhang bör även närmandet till Europeiska

gemenskaperna (EG) och eventuella konsekvenser av ett EES-avtal beaktas.

Utredaren bör analysera olika alternativ vad gäller ägandet inom såväl

detaljist - som partihandelsledet. Även nuvarande dotterbolags

associering till Apoteksbolaget bör analyseras och ev. förändringar

övervägas.

Detaljistledet - ensamrättens omfattning

Enligt avtalet mellan staten och Apoteksbolaget skall bolaget med ensam rätt bedriva detaljhandel med läkemedel. Bolaget skall därvid ha ett

rikstäckande system för distribution av läkemedel som är väl anpassat

till de lokala förhållandena. Bl.a. skall glesbygdens behov särskilt

beaktas. Vidare skall Apoteksbolaget svara för lagerhållning av

läkemedel så att dessa vid behov finns tillgängliga.

De naturmedel, som i dag är undantagna från den egentliga läkemedel skontrollen och säljs i detaljhandeln, kommer i enlighet med EG:s rikt linjer i princip att betraktas som läkemedel i framtiden. Jag avser

därför redan i år att föreslå regeringen att föreläggga riksdagen frågan

om godkännande av en ändring i avtalet med innebörden att vissa av de

naturmedel, som sålunda kommer att betraktas som läkemedel, även i

fortsättningen skall kunna säljas utanför apotek. Frågan om att i

framtiden sälja även andra receptfria läkemedel utanför apotek bör

utredas förutsättningslöst. Därvid skall kundernas behov av information

kring dessa läkemedel belysas.

Utredaren bör noggrant analysera om de tidigare åberopade skälen för

detaljistmonopolet är så starka att monopolet bör bibehållas. Analysen

bör bl.a. göras utifrån kostnadsaspekter och läkemedlens tillgänglighet

både geografiskt och vad gäller lagerhållning m.m.

Sjukvårdshuvudmännens intresse av att ha ett större ansvar för läkeme delsdistributionen bör i detta sammanhang övervägas och vägas ihop med

samhällets behov i övrigt vad gäller en effektiv läkemedelsförsörjning.

I detta sammanhang bör kraven på beredskap för och försörjning med läke medel i krig beaktas.

Apoteksbolagets informationsansvar

Det informationsansvar, som idag vilar på Apoteksbolaget och som är

viktigt för en rationell läkemedelsanvändning, bör särskilt belysas och

analyseras mot bakgrund av den internationella utvecklingen, t.ex. EG:s

bestämmelser om bipacksedlar. Behovet av särskild information till

läkare bl.a. genom läkemedelskommittérna och till allmänhet bör vidare

uppmärksammas.

Den centrala terapiinformationens utformning i framtiden, t.ex. i form

av Läkemedelsboken och genom symposier etc. bör analyseras mot bakgrund

av de förslag i övrigt som utredaren lägger fram. Ansvarsfördelningen i

förhållande till Socialstyrelsen, Läkemedelsverket och Riksförsäkrings verket samt läkemedelsindustrin bör klargöras.

Prisförhandlingar

Regeringen har föreslagit (prop 1991/92:100,bil. 6 och 1991/92:151) att

den direkta statliga priskontrollen på läkemedel skall avskaffas.

Apoteksbolagets roll som prisförhandlare kommer som följd härav att

förändras. Hur detta kommer att påverka bolagets framtida verksamhet bör

belysas liksom samspelet med övriga aktörer, i första hand

Riksförsäkringsverket.

Försvarsförberedelser m.m.

Enligt bilaga till det gällande avtalet med staten tilldelas

Apoteksbolaget en viktig roll när det gäller försvarsförberedelser på

läkemedelsområdet. Utredaren skall belysa hur Apoteksbolagets nuvarande

uppgifter i dessa avseenden skall kunna lösas i olika

organisationsalternativ.

Partihandel med läkemedel

Apoteksbolaget anskaffar i dag läkemedel för öppen och sluten vård från

ADA AB och Kronans droghandel AB. Eftersom priserna bestäms av

Apoteksbolaget utför partihandeln i huvudsak enbart en distributiv

uppgift.

Inom EG ökar i dag samarbetet inom partihandeln med läkemedel. Även

direkta konsolideringstendenser ger sig tillkänna. S.k. parallellimport

av läkemedel till gynnsamma priser sker i dag i ökande omfattning inom

EG bl.a. genom olika former av sambetsavtal och företagsfusioner. Också

inom den nordiska partihandeln sker ett viktigt utvecklingsarbete.

Utredaren bör analysera pågående förändringar inom partihandeln avseende

såväl affärsmässigheten som de mera logistiska delarna. Om förändringar

fordras inom nuvarande struktur för anskaffning av läkemedel, bl.a. i

syfte att begränsa läkemedlens kostnadsökningar, bör utredaren lägga

fram förslag härom.

Utredaren bör särskilt belysa frågan om ADA AB skall vara ett dotterbo lag till Apoteksbolaget även i framtiden eller om ett annorlunda ägande

av ADA AB vore att föredra.

4 Ramar för arbetet

Det bör stå utredaren fritt att ta upp också andra närliggande frågor om

läkemedelsförsörjningen ifall utredaren skulle finna detta nödvändigt.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens allmänna direktiv

(1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Utredaren

skall också beakta regeringens direktiv (1988:43) till kommittéer och

särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Samråd bör ske med Regionutredningen (C 1991:09), Kommittén (S1992:02)

om prioriteringar inom hälso- och sjukvården samt Kommittén (S 1992:04)

om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation.

Utredaren bör ha slutfört sitt uppdrag senast den 31 december 1993.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

hälso-och sjukvård

- att tillkalla en särskild utredare - omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) - med uppgift att genomföra en översyn

av den svenska läkemedelsförsörjningen, särskilt med avseende på

Apoteksbolagets framtida roll och verksamhetsinriktning,

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat

biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Socialdepartementet)