Dir. 1992:57

Översyn av styrnings- och samarbetsformer i biståndet rörande regeringskansliet och biståndsmyndigheterna

Innehåll

Mitt förslag

Tidigare behandling

Roller och styrformer i biståndet

Utgångspunkter

Uppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1992:57

Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-29.

Statsrådet Svensson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda

styrnings- och samverkansformer i biståndet. Till utredaren

skall knytas en referensgrupp.

Tidigare behandling

I prop. 1991/92:100 tas bl.a. upp frågor om effektivare styrning och

samverkan inom biståndet. Där sägs bl.a. (bil. 4, s. 133):

Det svenska samarbetet med enskilda länder kan således omfatta många

olika typer av bistånd och förutsättningar finns i biståndsorga

nisationerna för att på ett flexibelt sätt möta olika typer av krav och

behov. Ansvarsfördelningen mellan SIDA och övriga biståndsmy ndigheter

samt mellan myndigheterna och regeringskansliet kan i vissa fall behöva

förändras eller klargöras. Jag avser därför att ge nom fortsatt översyn

bl.a. av styrnings- och samverkansformerna ytterligare effektivisera

utvecklingssamarbetet.

Utrikesutskottet har med anledning av riksdagens revisorers förslag

1991/92:11 om effektiviteten i förvaltningen av svenskt

utvecklingsbistånd, i betänkandet (1991/92:UU11) Effektiviteten i

förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd, bl.a. tagit upp frågorna om

ö versyn av rollfördelningen mellan Utrikesdepartementet och SIDA,

regeringens styrning av SIDA samt om förbättrad redovisning till

riksdagen av biståndsanslagets disposition. Riksdagen biföll den 12

december 1991 utskottets hemställan (rskr. 1991/92:71).

I en motion (U 202, yrkande 6) till årets riksdag föreslås att riksdagen

skall begära en översyn av landprogrammeringens och sakansl agens

respektive roller. Utrikesutskottet har i sitt betänkande (UU15)

tillstyrkt motionen.

Roller och styrformer i biståndet

Regeringen fäster stor vikt vid en effektiv resursanvändning. Detta

ligger i såväl Sveriges som mottagarlandets intresse. Övergång till

politisk pluralism och marknadsekonomi sker på mån ga håll. Denna

utveckling måste stödjas, men den ställer också nya krav på flexibilitet

i våra biståndsinsatser.

Principer för metoder och roller i biståndet har successivt arbetats

fram. I årets budgetproposition fastslås rollfördelningen mellan

mottagare och givare med speciell hänvisning till tidigare utredningar,

där den viktigaste är betänkandet (SOU 1990:17) Organisation och

arbetsformer inom bilateralt bistånd. Frågan om effektiviteten i

biståndet har belysts i promemorian (Ds 1990:63) Bra beslut.

Inom biståndet har det utvecklats kanaler och metoder för att förmedla

kunnande, tillföra kapital och lindra nöd. Stora delar av svenskt

samhälls- och näringsliv och en mångfald av organisationer deltar i

detta arbete.

SIDA har utvecklat ett arbetssätt som anpassats framför allt för

samarbete med de fattigaste länderna och i situationer som kräver

långsiktigt engagemang och god kännedom om länderna. BITS har ett

arbetssätt som är mer avpassat till mottagarländer som i större

utsträckning än de fattigaste länderna har egna resurser och egen

kompetens för samhällsuppbyggnaden. Insatser och projekt som stöds av

BITS är därför utformade som ett samarbete mellan parter i

samarbetslandet och kompetenta och konkurrenskraftiga svenska

institutioner och företag, dvs. kontraktsfinansiering. SAREC och

SWEDECORP har inrättats för samarbete inom forskning respektive

näringsliv och handel.

I årets budgetproposition konstateras att en allt större andel av

biståndet kommit att ligga utanför landramarna, både som an del av det

stöd som kanaliseras genom SIDA och som andel av det totala biståndet

genom samtliga myndigheter. Fler samarbetsländer har tillkommit, och för

vissa landramsländer finns skäl att främja en övergång till samarbete i

andra former. Samtidigt fastslås att l andramar också i fortsättningen

bör vara det centrala planeringsinstrumentet för SIDA:s arbete i fattiga

länder som mottar omfattand e bistånd.

Denna förändring av det bilaterala biståndet i omfattning och mångfald

ställer motsvarande krav på anp assning av styr- och samverkansformerna.

Inom regeringskansliet pågår ett omfattande arbete för att förändra och

effektivisera dessa. De viktigaste inslagen i detta arbete är följande.

Regionala analys- och utvecklingsprojekt för Afrika (1989), Latinamerika

(1990) och pågående arbeten rörande Centralamerika och Asien utgör grund

för det strategiska arbetet i de olika regionerna.

Arbetet med landprofiler för större mottagarländer utanför

programlandskretsen syftar till att klargöra en lämplig framti da

inriktning och omfattning av samarbetet med enskilda länder samt

rollfördelningen mellan de svenska myndigheterna i det aktuella landet.

I vissa landramsländer har en positiv ekonomisk utveckling skapat

särskilda förutsättningar att främja samarbete i andra former. För

söksarbete med en sådan anpassning av biståndet har påbörjats.

För katastrofbiståndet och demokratistödet, vilka finansieras utanför

landramarna, pågår arbete med att klargöra ansvarsfördelning och

arbetsformer.

Arbetet med att utveckla den mål- och resultatorienterade styrningen

förutsätter bl.a. att regeringens och myndigheternas respektive roller

definieras klarare, särskilt när det gäller att ange krav och riktlinjer

för de statliga verksamheterna.

Regeringen avser att tillsätta en kommitté för utvärdering och analys av

effektiviteten inom biståndsområdet. Kommitténs uppgift bör bli att

medverka i utvecklingen av regeringens mål- och resultatorienterade

styrning inom biståndet och att genomföra utvärderingar och analyser av

vissa angelägna biståndspolitiska frågeställningar.

Kreditbiståndets roll i det svenska biståndet har nyligen utretts i

betänkandet (SOU 1991:74) Krediter för utveckling. Beredning av ärendet

pågår för närvarande i Utrikesdepartementet.

Promemorian (Ds 1991:71) Effektivisering av utrikesförvaltningen följs

upp av en särskild arbetsgrupp i syfte att närmare belysa

arbetsfördelning mellan UD och myndigheterna med hänsyn till de olika

roller de förväntas spela i utvecklingssamarbetet.

Vid sidan av de ov an redovisade utredningarna m.m. om styrnings- och

samverkansformerna i biståndet finns det emellertid behov av

kompletterande analy ser och utredningar på vissa centrala punkter som

rör landramarna och de ämnesbundna anslagen, samverkan och

arbetsfördelning mellan biståndsmyndigheterna samt frågan om riksdagens

inflytande.

Utgångspunkter

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen diskuterat landprogrammens och

projektbiståndets roller i utvecklingssamarbetet.

Utrikesutskottet konstaterade år 1991 at t det svenska biståndet till

stor del redan är projektinriktat. Enligt utskottet ger kombinationen av

landramar och användningen av andra biståndsinstrument den flexibilitet

som är nödvändig i det samlade biståndet. Vidare kan ett

landprogrammerat bistånd övergå till annat bistånd, om de ekonomiska och

politiska förutsättningarna så kräver. Genom att en ökande andel av

biståndet går utanför landramarna och allt fler biståndsinstrument

används, avdramatiseras programlandsfilosofin om särskilt gynnade

mottagarländer. Utskottet ansåg att en kombination av olika

biståndsinstrument fortfarande var det effektivaste arbetssättet.

I årets budgetproposition har eftersträvats en mer allsidig belysning av

det svenska biståndet till de större mottagarländerna, inte bara för

landramsländerna. SIDA har utvecklat en särskild planeringsmetod för

utnyttjande av landramar. Den har visat sig vara flex ibel och effektiv

för de fattigaste länderna. Metoden innebär att man kan ge stöd till

breda sektorsprogram, inom t.ex. de soc iala sektorerna, där det ofta

finns starka krav på planeringstrygghet samt behov av samordning med

andra givare och med mottagarlandets insatser. Samtidigt är det viktigt

att de rambundna anslagen anpassas till mottagarländernas planerings-

och genomförandekapacit et så att uppkomsten av stora

anslagsreservationer undviks.

Regeringens förslag innebär en anpassning av de rambundna anslagen till

hur länderna kunnat omsätta medlen i konkreta insatser och t ill den

ökade bredden i biståndet. Vissa medel från l andramarna har överförts

till SWEDECORP för näringslivssamarbete. För några länder har medel

ställts till förfogande utanför landram arna för andra biståndsorgan för

att främja ett bredare samarbete.

Uppdraget

Utredaren bör arbeta med utgångspunkt från den helhetsbild av det

svenska bilaterala biståndet som presenterades i betänkandet SOU 1

990:17. Utredningen behandlade arbetsformer i det bilaterala biståndet

med huvudsaklig inriktning på biståndet utanför de s.k. programländerna.

Rollfördelningen mell an myndigheterna bör behandlas mot bakgrund av vad

som anförs i prop. 1990/91:100 i denna fråga.

Utredaren bör därutöver behandla landramsstödets roll jämfört med

bistånd som kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga

utvecklingssamarbetet. De viktigaste stödformerna som kanaliseras genom

SIDA utanför landramarna är demokratifrämjande stöd, miljö stöd, stöd

till ekonomiska reformer samt skuldlättnader.

En utgångspunkt för utredarens arbete skall vara att förutsättningarna

måste säkras för ett långsiktigt och effektivt bistånd med fortsatt

tyngdpunkt på de fattigaste länderna.

Utredaren bör belysa ansvarsfördelningen och samarbetet mellan de olika

biståndsmyndigheterna och deras respektive roller i dag i sy fte att

underlätta en bedömning av om det finns skäl att ytterligare renodla

eller profilera respektive myndighets verksamhet. Detta skall ses mot

bakgrund bl.a. av att kravet på samordnat svenskt agerande kan komma att

öka vid ett EG-medlemskap. Regeringen konsta terar i årets

budgetproposition att det för vissa landramsländer finns skäl att främja

samarbete i andra former, där bistånd genom andra myndigheter kommer att

spela en viktigare roll. I detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet

ägnas åt stödformer som syftar till att förstärka infrast rukturen i

u-länder liksom åt frågan om samverkan mellan biståndsorganen på detta

område.

Utredaren bör vidare belysa och precisera regeringens roll vid

utformandet av riktlinjer för biståndet, inte minst mot bakgrund av

övergången till en mål- och resultatorienterad styrning av verksamheten.

I detta sammanhang bör en bedömning göras av den roll landprofiler kan

spela för at t ge en överblick över det samlade svenska

biståndssamarbetet och dess strategiska betydelse i enskilda

mottagarländer, inkl. progra mländer.

Samarbetet mellan ambassad och biståndskontor i samarbetsländerna bör

belysas så att utlandsmyndigheternas resurser kan utnyttjas på bästa

sätt. Det ter sig angeläget att åstadkomma en mer effektiv integration

mellan utlandsmyndighetern as allmänna avdelningar och biståndskontoren.

Kreditbiståndsutredningens slutsatser och inkomna remissyttranden bör

beaktas av utredaren, liksom pågående utredning rörande

katastrofbiståndet.

Slutligen bör utredaren belysa olika möjligheter att säkerställa

riksdagens insyn och inflytande över biståndets utformning, samtidigt

som regeringen tillförsäkras nödvändig flexibilitet.

Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) samt om beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren skall arbeta så att ett förslag kan redovisas senast den 30

oktober 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

internationellt utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att se över styrnings- och samarbetsformer i

det svenska biståndet,

att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns reservationsanslag C

3. Andra biståndsprogram, anslagsposten 8. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Utrikesdepartementet)