Dir. 1992:59

Utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Utredningsuppdraget

Arbetets bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:59

Beslut vid regeringssammanträde 1992-05-07.

Statsrådet Svensson anför.

Mitt förslag

En kommitté inrättas för utvärdering och analys inom det

biståndspolitiska området. Arbetet skall syfta till att ge regeringen

ett bättre underlag för den fortlöpande effektiviseringen av biståndet

och biståndsadministrationen.

Bakgrund

Den statliga biståndsbudgeten för det kommande budgetåret uppgår till ca

14,5 miljarder kronor. Huvuddelen av biståndsinsatserna kanaliseras

genom någon av biståndsmyndigheterna, av vilka SIDA är den största.

Resterande del avser huvudsakligen Sveriges bidrag till internationella

finansiella organ och vissa FN-organ.

Inom det bilaterala biståndet dominerade tidigare stödet genom SIDA till

de s.k. programländerna. I takt med att biståndets former förändrats,

bl.a. genom bildandet av särskilda myndigheter för stöd till forskning

(SAREC), genom s.k. u-krediter och tekniskt bistånd (BITS) samt

näringslivsbistånd (SWEDECORP), har stödet till länderna utanför denna

krets ökat.

Även biståndet genom enskilda organisationer har ökat. Sammantaget

svarar i dag de enskilda organisationerna för ca 20 % av det statliga

svenska bilaterala biståndet.

Oavsett vilka styr- och organisationsformer som från svensk sida används

i biståndspolitiken är det mottagarländernas utveckling och målet att

höja de fattiga folkens levnadsnivå som hela tiden måste vara

utgångspunkten för biståndet. I detta ligger biståndspolitikens största

utmaning och tillika den centrala frågan i all utvärdering av biståndets

måluppfyllnad.

Biståndets framgång avgörs i första hand av kopplingen till

mottagarlandets utvecklingsprocess och dess grad av hjälp till

självhjälp. Samtidigt är det viktigt att framhålla att ett lands välfärd

och utveckling påverkas av många andra faktorer.

Åtskilliga makrostudier har genomförts för att belysa de

samhällsekonomiska effekterna av 30 års bistånd från i-länder till

u-länder . I fråga om slutsatserna skiljer sig dessa studier avsevärt. I

vissa ifrågasätts om biståndet alls haft någon positiv effekt på mot

tagarländernas ekonomiska utveckling. I andra studier påpekas att

biståndet kan vara effektivt och att det haft sin betydelse för en

utveckling i u-länderna under efterkrigstiden som i många avseenden är

utan motstycke i ett längre historiskt perspektiv.

Sett mot denna allmänna biståndspolitiska bakgrund är det angeläget att

nu söka vidga perspektiven på effektivitetsfrågorn a inom det svenska

biståndet. I anslutning till årets budgetproposition (prop. 1991/92:100

bil. 4, s. 85-86) har jag föreslagit att ett särskilt sekretariat,

organiserat som en kommitté och med ett tvåårigt mandat, för utvärdering

och analys av dessa frågor inrättas.

Behovet av strategiska och övergripande analyser och utvärderingar inom

biståndsområdet har studerats av ett flertal utredningar.

Biståndsorganisationsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU

1990:17) Organisation och arbetsformer inom bilateralt bistånd, att ett

myndighetsövergripande och fristående utrednings- och

utvärderingssekretariat skulle inrättas (s. 192). Sekretariatets arbete

borde kunna ge underlag för strategiska beslut och utgöra ett komplement

till den utvärderingsverksamhet som måste finnas inom varje myndighet.

De uppgifter som utredningen såg som mest angelägna gällde övergripande

utvärdering, t.ex. av teman som spänner över flera organisat ioner, och

information till riksdagen och allmänheten om de långsiktiga effekterna

av det svenska biståndet. Utredningen fann även behov av att kunna

utvärdera styr- och ledningsfunktionerna inom biståndet liks om de

övergripande målen samt menade slutligen att utvärderingsverksamheten

borde kunna ge impulser till förändringar av biståndets organisation.

Utvärderingsfrågorna inom biståndsområdet har även behandlats utförligt

i rapporten (Ds 1990:63) Bra Beslut -- Om effektivitet och utvärdering i

biståndet. Rapporten är en ingående studie av utvärderingens och

resultatanalysens roll i den biståndspolitiska beslutsprocessen. I

rapporten föreslås att en fristående utrednings- och

utvärderingsfunktion inrättas.

Med rapporten Bra Beslut som grund föreslog regeringen i 1991 års

kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150 bil. II:2, s. 21) att ett

särskilt sekretariat borde inrättas. Riksdagen stödde förslaget (FiU37,

rskr. 390).

Under våren 1991 remissbehandlades rapporten Bra Beslut.

Remissinstanserna gav den ett i huvudsak gott bemötande. De synpunkter

som lämnades på sekretariat et gällde dess förhållande till

biståndsmyndigheternas utvärderingsverksamhet och det analysarbete som

andra organ, bl.a. Riksrevisi onsverket, bedriver i frågor om den

offentliga sektorns effektivitet.

Utredningsuppdraget

Biståndets effektivitet är en solidaritetsfråga av central betydelse för

svensk u-landspolitik. Regeringens avsikt är att ytterligar e höja

ambitionerna på detta område. Ett effektivt resursutnyttjande inom

biståndet är särskilt betydelsefullt med tanke på att det tar sikte på

utsatta människor i de fattigaste delarna av världen.

Den reformerade statliga budgetprocessen innebär en övergång till en

mål- och resultatorienterad styrning, vilken kommer att prägla

förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. För de

verksamhetsansvariga på alla nivåer innebär detta såväl en ökad

självständighet vad gäller verksamhetens bedrivande som ökade krav på

att redovisa och utvärdera resultaten och effekterna av den aktuella

verk samheten.

Uppföljning och utvärdering av biståndsprogram och -projekt är väl

etablerade inslag i svenska biståndsmyndigheters och internationella

biståndsorgans verksamheter. Ett fortlöpande erfa renhetsutbyte vad

gäller metodutveckling och resultat äger också rum, bl.a. inom OECD:s

ram. Utvärderingsrapporter från pågående och avslutade biståndsinsatser

ingår regelmässigt i biståndsmyndigheternas interna beslutsprocess.

Även den del av biståndet som kanaliseras genom internationella

organisationer, främst inom FN-systemet, och som inte direkt ligger inom

biståndsmynd igheternas ansvarsområde bör bli föremål för utvärdering.

Det är mot denna bakgrund den nu föreslagna kommitténs uppgifter bör

preciseras. Fokus skall ligga på de frågor som omfattas av rege ringens

ansvar och inriktas på effektiviteten i biståndet och inom

biståndsadministrationen.

Genom sitt arbete bör kommittén bidra till att regeringens mål- och

resultatorienterade styrning inom biståndet utvecklas. Kommittén bör

därför pröva och utveckla metoder och modeller för utvärdering och

analys av biståndet s effektivitet samt lämna förslag till hur dessa bör

användas i regeringens löpande arbete med biståndet. Kommittén bör även

analysera hur regeringens behov av från biståndsmyndigheterna oberoende

utvärderingar och analyser kan tillgodoses.

Av särskilt intresse är vidare utvärderingar av bistånd till stöd för

demokratisk samhällsutveckling och mänskliga rättigheter samt övergång

till marknadsekonomi i mottagarländerna.

Mitt förslag bör även ses som ett inslag i regeringens arbete med att

öka effektivi teten i den offentliga sektorns insatser. De allmänna

utgångspunkterna för detta arbete har redovisats i årets finansplan

(prop. 199 1/92:100 bil. 1).

De särskilda frågeställningar som enligt min mening är angelägna för

kommittén att belysa, kan i huvudsak delas in i tre kategorier.

Den första innefattar huvudsakligen frågor som rör effektiviteten i det

svenska biståndspolitiska systemet, dvs. bl.a. styrformerna

och de biståndspolitiska medlen. Som exempel kan nämnas:

-- Erfarenheter av hittillsvara nde arbete med resultatanalys och

utvärdering inom det biståndspolitiska området.

-- Biståndsadministrationens kompetensförsörjning, inkl.

förutsättningarna för rekrytering, utveckling och avveckling av

personal.

-- Erfarenheter av biståndskoordinering.

Den andra innefattar frågor om hur effektivt det svenska biståndet är

som medel för att uppnå de uppställda målen. Här kan som exempel nämnas:

-- Demokratisk samhällsutveckling i mottagarländerna, hur kan den

stödjas inom ramen för biståndspolitiken?

-- Kvinnobiståndets former och inriktning.

-- Sveriges engagemang i de regionala utvecklingsbankerna.

-- Uppföljning av regeringens riktlinjer för svenskt

utvecklingssamarbete med de afrikanska mottagarländerna (prop.

1988/89:100 bil. 5, s. 47-58).

Den tredje kategorin avser frågor om i vilken utsträckning och på vilket

sätt biståndet påverkar u-ländernas samhällsutveckling i stort. Exempel

på frågeställningar inom detta område är:

-- Leder utländskt bistånd till att villkoren för inhemsk produktion och

resursmobilisering försämras (s.k. Dutch Disease)?

-- Sveriges bistånd till jordens 30 fattigaste länder under 30 år -- är

länderna fortfarande de 30 fattigaste om 30 år?

-- Studier av biståndets betydelse för enskilda länders utveckling (s.k.

country reviews).

-- Vilken roll spelar biståndet för den offentliga sektorns utveckling i

mottagarländerna och hur påverkar biståndet relationerna mellan stat och

marknad?

Arbetets bedrivande

Mot den ovan angivna bakgrunden föreslår jag att en kommitté tillsätts.

Dess arbete bör tidsbegränsas till två år. Kommittén skall både bedriva

eget utvärderings- och analysar bete genom sitt sekretariat samt kunna

beställa och helt eller delvis finansiera uppdrag som utförs av

forskningsinstitutioner, mynd igheter och enskilda.

Kommittén skall senast den 1 september 1993 till regeringen redovisa ett

förslag om hur regeringens mål- och resultatorienterade sty rning inom

biståndsområdet kan utvecklas. Till grund för sitt förslag bör kommittén

pröva och utveckla modeller för utvärdering och resultatanalys av

biståndets effektivitet samt redovisa erfarenheterna av hittillsvarande

arbete med dessa frågor inom det biståndspolitiska området.

I anslutning härtill bör kommittén även redovisa ett förslag om hur

verksamheten med övergripande utvärdering och analys inom

biståndsområdet bör bedrivas på längre sikt.

Resultaten av kommitténs övriga arbete bör löpande redovisas för

regeringen. Kommittén är oförhindrad att när den finner detta påkal lat

till regeringen redovisa förslag i frågor om effektiviteten i biståndet.

Kommittén skall härvid beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) ti ll

samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

Kommittén bör själv finna lämpliga former för hur resultaten av dess

arbete bör spridas till myndigheter, organisationer och den

biståndsintresserade allmänheten.

Kommittén bör ta kontakter och utbyta erfarenheter i utvärderingsfrågor

med svenska myndigheter, organisationer och multila terala

biståndsorgan.

Kommittén skall i tillämpliga delar följa regeringens direktiv (dir.

1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående beakta nde av

EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Kommittén skall senast den 30 juni 1994 lämna en samlad redovisning av

sitt arbete till regeringen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

internationellt utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter

att tillkalla en kommitté med högst elva ledamöter -- omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utvärdera och a

nalysera effektiviteten i det svenska biståndet,

att besluta om sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta tredje huvudtitelns reservationsanslag C 3. Andra

biståndsprogram, anslagsposten 8. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Utrikesdepartementet)