Dir. 1992:60

Normgivning och tillsyn över nya betalningstjänster

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-12

Mitt förslag

Nya former för betalning

Skrivelse från Sveriges Riksbank och Bankinspektionen

Skrivelse från valutaväxlingsföretaget Forex

Behovet av en utredning

Uppdraget

Hemställan

Dir. 1992:60

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-12

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda behovet

av näringsrättslig normgivning och tillsyn över nya betalningstjänster.

Utredningen är närmast föranledd av den snabba datatekniska utvecklingen

inom betalningsväsendet, såväl nationellt som internationellt, och av

det förhållandet att en växande del av betalningsförmedlingen sköts av

företag som inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn.

Vid utformningen av av uppdraget har jag samrått med statsrådet Laurén.

Nya former för betalning

Utvecklingen på elektronikens och datateknikens områden har medfört att

det under det senaste decenniet har skapats nya former för betalningar.

Dessa nya betalningsformer utnyttjas i ökande omfattning av såväl

privatpersoner som företag.

För privatpersoner har utvecklingen framför allt inneburit att kontokor ten kommit till ökad användning. Möjligheterna till kontantuttag och

betalningsöverföringar via telefon eller terminal har ökat. Antalet

kontokort på den svenska marknaden överstiger numera 10 miljoner. Många

svenska kort kan användas för betalning och kontantuttag utomlands.

Samtidigt kan kontokort utgivna av utländska företag användas i Sverige.

Flertalet svenska kontokort ges ut av banker eller finansbolag, dvs. av

företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. En betydande mängd

kontokort ges emellertid ut av företag utanför den finansiella sektorn.

Här kan i första hand nämnas oljebolagen samt andra företag som ger ut

kort som kan användas för betalning - även utomlands - av varor och

tjänster. Under senare tid har detaljhandeln i ökande utsträckning

utvecklat egna kortsystem. Betalningssystem som förutsätter användning

av telefon har ännu inte nått samma omfattning som kontokortsystemen,

men även här går utvecklingen snabbt och bankerna har redan nu ett stort

antal telefonanslutna kunder.

För företag och institutioner har bankerna och Posten via bank- eller

postgiro sedan länge kunnat erbjuda datorbaserade betalningssystem för

fakturabetalningar och inkassering av fordringar. Under senare tid har

företagskunderna också kunnat erbjudas uppkoppling via terminaler i en

betalningstrafik integrerad med utländska företag och institut. Vidare

har terminalsystem med teleförbindelse mellan bank och kundföretag

kommit till ökad användning.

Den verksamhet som bedrivs av företag som står under Finansinspektionens

tillsyn regleras i bl.a. bankrörelselagen (1987:617) och lagen

(1988:606) om finansbolag. Lagstiftningen innehåller emellertid inte

några specifika bestämmelser om betalningssystem och betal ningsförmedling och ger endast ett begränsat bemyndigande för

Finansinspektionen att utfärda föreskrifter inom detta område.

Postgirot skiljer sig från konkurrerande aktörer inom betalningsväsendet

såtillvida att dess verksamhet inte regleras i kredit marknadslagstiftningen. Detta innebär bl.a. att Postgirots verksamhet

för närvarande inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn.

Valutaväxling är en verksamhet med viss anknytning till betal ningsväsendet. Denna verksamhet bedrivs i ökande utsträckning av

fristående företag som inte är kopplade till banker och andra

kreditinstitut. Dessa företags verksamhet kräver inte någon form av

auktorisation eller tillstånd och verksamheten står heller inte under

tillsyn.

Datainspektionen ser till att automatisk databehandling inte medför

otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Tillsynsområdet

omfattar också privatkontomarknaden såvitt avser integritetsfrågor i

samband med hanteringen av datorbaserade personregister.

Datainspektionens arbete försvåras emellertid av att datalagen

(1973:289) inte torde ge inspektionen ett allmänt bemyndigande att

utfärda generella regler på dataområdet. För närvarande pågår i

Datalagsutredningen (Ju 1989:02) överväganden i denna fråga, liksom i

andra frågor med anknytning härtill.

Utvecklingen i riktning mot nya elektroniska former för betalning medför

att konsumenterna kan ställas inför andra problem än dem som föranlett

den gällande konsumentskyddslagstiftningen på området, dvs. i första

hand konsumentkreditlagen (1977:981), marknadsföringslagen (1975:1418)

och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Konsumentverket har, i samråd med dåvarande Bankinspektionen, i en

promemoria 1988-09-30 till Finansdepartementet och Justitiedepartemen tet, Konsumentskydd i samband med elektroniska betalningsformer, tagit

upp frågan om behovet av normer vid kontokortshantering. Verket har

därvid pekat på att det i konsumentskyddslagstiftningen saknas klara

bestämmelser som reglerar ansvarsförhållandena vid förluster i anledning

av t.ex. felaktig bokföring till följd av systemfel, obehörigt

användande av kontokort eller otillräcklig information till konsumenter

beträffande villkor m.m. Konsumentverket har framhållit att de nya

elektroniska betalningsformerna aktualiserar integritetsfrågor som har

samband med att betalningar registreras. De frågeställningar som

Konsumentverket fäst uppmärksamhet på övervägs för närvarande inom

Justitiedepartementet.

De nya betalningssystemen medför också behov av ett aktivare mellanled i

betalningsförmedlingen. Kontokort som betalmedel ställer krav på

kortmottagande företag, butik eller annan mottagare, att ombesörja en

rad funktioner som annars skulle falla på bankerna. Det gäller bl.a.

saldo- och spärrkontroll, transaktionsregistrering och kommunikation av

transaktioner med kontohållande banker och andra kortutgivare. I stor

utsträckning sker detta i elektroniska system. Mellanledens betydelse

har ökat i takt med att uttagen bl.a. över disk minskat till förmån för

transaktioner på säljstället.

Skrivelse från Sveriges Riksbank och Bankinspektionen

Sveriges Riksbank och dåvarande Bankinspektionen har i en gemensam

skrivelse till Finansdepartementet hemställt att departementet tar

initiativ till en utredning med uppdrag att dels kartlägga de

betalningssystem som växer fram, dels med utgångspunkt från denna

kartläggning överväga behovet av ett samlat regelverk innefattande dessa

delar av betalningsförmedlingen, dels undersöka om det är möjligt och

lämpligt att -exempelvis inom ramen för reglerna rörande

finansbolagsverksamhet -samla tillsynen över företag som etablerat

system för betalningstjänster.

Skrivelse från Sveriges Köpmannaförbund

Sveriges Köpmannaförbund har i en skrivelse till Finansdepartementet

hemställt att man i den av Riksbanken och Bankinspektionen föreslagna

utredningen också skall studera kostnads- och intäktseffekter för olika

aktörer i betalningssystemen liksom säkerhet och effektivitet i hela

betalkedjan.

Skrivelse från valutaväxlingsföretaget Forex

Valutaväxlingsföretaget Forex AB har i en skrivelse till Finansdepar tementet hemställt att departementet överväger om någon form av

auktorisation bör krävas av den som sysslar med valutaväxling och om

verksamheten eventuellt bör ställas under Finansinspektionens tillsyn.

Förslagen är framlagda mot bakgrund att det enligt Forex finns risk för

att valutaväxlingsbranschen bl.a. kan komma att utnyttjas för pen ningtvätt.

Behovet av en utredning

Lagstiftningen på det finansiella området syftar till att skapa

stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, att se till att

förtroendet för och effektiviteten hos de finansiella instituten och

marknaderna upprätthålls samt att skydda konsumenternas intressen.

Konsumenter i detta sammanhang utgörs bl.a. av insättare och låntagare.

Såväl regelverken i allmänhet som de regler som styr ansvars- och

tillsynsförhållandena är ofullständiga och oklara vad avser användning

av kontobaserade betalningssystem utanför banksfären. Detta kan medföra

vissa risker för stabiliteten i betalningsväsendet.

Över huvud taget saknas i dag elementära data och samlade kunskaper om

exempelvis det totala antalet kortutgivare och utelöpande kontokort,

liksom uppgifter om omsättning, antal transaktioner etc. Det är otill fredställande att det saknas tillförlitlig information om en växande del

av betalningsväsendet.

Tillsynsmyndigheternas möjligheter att skapa sig en samlad bild av

betalningsväsendet och därigenom på ett effektivt sätt kunna bevaka

marknadens funktionssätt är begränsade. En effektiv tillsyn är

emellertid nödvändig med hänsyn till att den snabba tekniska

utvecklingen av betalningsväsendet såväl inom som utom landet innebär -

förutom ökade möjligheter till effektivare betalningsförmedling - ökade

risker för konsumenterna, betalningsmottagande mellanled och berörda

institut. Utvecklingen har också inneburit att allt fler utgivare av

kontokort ger sina kunder möjlighet att göra förskottsbetalningar,

vilket aktualiserar bl.a. frågor rörande rätten att ta emot inlåning på

konto och avgränsningen mot bankverksamhet. Om konsumenter, mellanled

och institut förlorar pengar kan en yttersta konsekvens bli att

stabiliteten i betalningsväsendet äventyras.

Utvecklingen på området och de synpunkter som från olika håll har

framförts med anledning av utvecklingens inriktning gör det enligt min

mening nödvändigt att utreda behovet av näringsrättslig normgivning och

tillsyn över verksamhet avseende betalningstjänster. En särskild

utredare bör tillkallas för detta ändamål.

Uppdraget

Det bör inledningsvis slås fast att uppdraget inte omfattar den

civilrättsliga regleringen av betalningssystemen; de frågorna övervägs

inom justitiedepartementet. Utredningen skall således omfatta de

näringsrättsliga aspekterna av betalningssystemen.

Utredaren bör kartlägga existerande kontobaserade betalningssystem.

Därvid bör utredaren analysera vad den ändrade konkurrensen mellan dem

som sysslar med betalningsförmedling medfört bl.a. för konsumenterna.

Utredaren bör därefter överväga om det finns ett behov av en reglering

för dessa delar av betalningsväsendet i syfte att skapa ett stabilt och

effektivt system för betalningstjänster. Frågor som kan aktualiseras är

bl.a. säkerheten mot obehöriga transaktioner och obehörigt intrång,

teknisk pålitlighet och driftsäkerhet, felkontroll och dokumentation. De

internationella förhållandena bör därvid beaktas.

Utredaren bör vidare överväga hur tillsynen över verksamheten bör vara

anordnad. Det bör särskilt uppmärksammas om det är möjligt och lämpligt

att under en och samma myndighet samla tillsynen över de företag som

tillhandahåller kontobaserade betalningssystem på marknaden. Det kan

inte uteslutas att vissa delar av de kontobaserade betalningssystemen är

utformade så att det med nuvarande regelsystem är svårt att särskilja

dem från sådan bankverksamhet som regleras i bankrörelselagen. Utöver de

rena tillsynsaspekterna är det därför angeläget att utredaren ägnar

särskild uppmärksamhet åt dessa gränsdragningsproblem och att han i

förekommande fall söker finna en lämplig avgränsning mot sådan

bankverksamhet som kräver oktroj enligt bankrörelselagen samt lämnar

förslag till en lagteknisk lösning. Det är vidare angeläget att

diskutera former för och innehåll i en löpande information - statistisk

och annan - till Finansinspektionen och Riksbanken för berörda delar av

betalningsväsendet.

Analysen bör också omfatta de mellanled i betalningsförmedlingen, t. ex.

kortmottagande butiker, som genom kontokortssystemens expansion fått en

ökad betydelse för säkerhet och effektivitet i betalningarna. Däremot

bör utredaren inte gå in på dessa aktörers ekonomiska mellanhavanden.

Utredaren skall lägga fram förslag till den reglering som han kan finna

nödvändig för att verksamheten skall vara så säker och effektiv att den

inte kan bli ett hot mot stabiliteten i betalningsväsendet. I förslagen

skall ingå de tillsynsregler som behövs.

De frågor som har anknytning till valutaväxling kräver särskilda

överväganden. Valutaväxling i sig ger inte upphov till några farhågor

såvitt gäller stabiliteten i betalningssystemet. Däremot finns det risk

att ett valutaväxlingssystem som inte står under någon kontroll kan

komma att utnyttjas i illegalt syfte.

De farhågor som valutaväxlingskontoret Forex gett uttryck för i sin

skrivelse får stöd dels i ett EG-direktiv rörande åtgärder för att

förhindra penningtvätt, dels genom de rekommendationer som uppställts av

den internationella arbetsgrupp rörande penningtvätt där Sverige deltar.

Sedan valutakontrollen avskaffades i mitten av 1990 är det i princip

inget som hindrar att olika valutor förs in och ut ur Sverige.

Visserligen krävs idag att sådana transfereringar över ett visst belopp

som sker via bank eller någon annan auktoriserad valutahandlare skall

rapporteras till riksbanken. Den kontroll som riksbanken därigenom kan

utföra är dock begränsad och syftar inte till att söka förhindra

penningtvätt.

Utredaren bör således kartlägga omfattningen av den verksamhet som

bedrivs av valutaväxlingskontor i Sverige. Utredaren bör därefter

överväga om verksamheten har sådan omfattning att den bör ställas under

någon form av tillsyn i syfte att förhindra att den kan utnyttjas för

illegala syften.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp också andra, angränsande

frågor som kan komma fram under utredningens gång.

Utredaren bör ta hänsyn till de rekommendationer som utfärdats av EG

inom området i de delar det berör uppdraget (se rek 87/598, rekommen dation beträffande en europeisk uppförandekod för elektroniska betal ningssystem och rek. 88/590, rekommendation beträffande betalningssys tem, särskilt förhållandet mellan kortinnehavare och kortutställare).

Även pågående arbete med rekommendationer avseende bl.a. förhållandet

mellan kortutgivare och kortmottagare bör följas.

Utredaren skall som sagt avgränsa sitt arbete så att det inte kommer att

inkräkta på det arbete inom det aktuella området som pågår i

Justitiedepartementet och i Datalagsutredningen. Utredaren bör också vid

behov avgränsa sitt arbete i förhållande till Clearingutredningen (Fi

1991:10), som har till uppgift att bl.a. göra en översyn av

betalningssystem för hantering av värdepapper.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:05) samt regeringens direktiv angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av år

1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om

betalningsväsendet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att utreda behovet av normgivning och tillsyn

inom vissa delar av betalningsväsendet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)