Dir. 1992:68

Översyn av tillståndsgivning enligt lagen (1977:298) om handel med drycker (LHD) och handläggning enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-05-27

Bakgrund Bakgrund Länsstyrelsen

Tidigare utredningar

LVM

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Dir 1992:68

Beslut vid regeringssammanträde 1992-05-27

Chefen för socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg, anför.

Mitt förslag Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en analys

av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen

enligt lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) överförs till

kommunerna. Utredaren skall vidare utreda om socialnämnderna skall få

det fulla ansvaret för utredning och ansökan om vård enligt lagen

(1988:870) om vård missbrukare i vissa fall (LVM).

Bakgrund Bakgrund Länsstyrelsen

Enligt lagen om handel med drycker (LHD) beslutar länsstyrelsen om

tillstånd till servering av alkoholdrycker samt parti- och detaljhandel

med öl inom länet. Länsstyrelsen har enligt samma lag också

tillsynsansvar och kan som enda myndighet vidta sanktioner, bl.a genom

att återkalla tillstånd.

Länsstyrelsen har också ansvar för utredning, ansökan och processföring

i länsrätt i mål om tvångsvård enligt lagen om vård av missbrukare i

vissa fall (LVM).

Kommunerna bistår idag länsstyrelserna vid utredning enligt LVM och har

lokala tillsynsskyldigheter enligt LHD. Kommunen är också medbestämmande

i frågor om alkoholförsäljning, bl.a. i form av kommunalt veto i fråga

om att bevilja serveringstillstånd.

De snabba förändringarna inom socialtjänstens område har inneburit att

nya krav ställs på länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas verksamhet.

Arbetet för socialkonsulenterna vid länsstyrelserna består till stor del

av individärenden främst inom individ- och familjeomsorgen.

Handläggningen av ärenden enligt LVM och LHD tar härvid i anspråk en

stor del av tillgängliga resurser. Detta bidrar till att länsstyrelser nas möjlighet att bedriva en aktiv tillsyn enligt socialtjänstlagens

intentioner är begränsade.

På initiativ av Social- och Civildepartementen har en arbetsgrupp

tillsatts med uppdrag att utveckla innehållet i den regionala tillsynen

och uppföljningen av socialtjänsten. Arbetsgruppen kommer att slutföra

sitt arbete i juni 1992.

Tidigare utredningar

I ett betänkande från en särskild tillkallad sakkunnig, (Ds 1989:9)

Länsstyrelsens sociala funktioner, framkom att länsstyrelsen på grund av

resursbrist hade svårt att upprätthålla sitt tillsynsansvar. Betänkandet

visade på ett behov av ytterligare översyn av ansökningsförfarandet i

LVM-ärenden och tillstånds- och tillsynsansvaret enligt LHD.

Organisationskommittén för genomförande av en ny regional statlig för valtning uppdrog därefter åt statskontoret att överväga resursbehoven

vid de sociala funktionerna på länsstyrelsen.

Statskontoret har i en rapport (Länsstyrelsernas sociala funktioner -

resursbehov, PM 1990-08-14) bl.a konstaterat att om det skall vara

möjligt för länsstyrelserna att fullgöra sina uppgifter måste antingen

ett stort resurstillskott ske eller åtgärder vidtas för att frigöra

resurser.

Statskontoret anser det möjligt att genomföra lagändringar som skulle

frigöra så stora resurser att tillsynsansvaret skulle klaras inom ramen

för befintliga resurser. Statskontoret föreslår att såväl handläggning

av ärenden enligt LVM som tillståndsgivning enligt LHD överförs till

kommunerna.

Socialstyrelsen tillstyrkte, med vissa förbehåll, i ett yttrande den

4september 1990 Statskontorets förslag till förändringar.

Socialstyrelsen framhöll vikten av att de frigjorda resurserna på

länsstyrelserna skulle användas till en förbättrad tillsyn.

Även från andra håll har det ställts krav på översyn av LHD, bl.a. från

Stockholms socialnämnd som hemställt om en serie förändringar av LHD i

syfte att stärka det kommunala inflytandet och ge kommunen möjlighet att

för viss tid återkalla ett tillstånd.

I regeringens proposition 1990/91:175 om vissa folkhälsofrågor avisera des att regeringen hade för avsikt att utreda och analysera

förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen

enligt LHD överflyttades till kommunerna.

I direktiven (dir. 1991:124) till regeringens alkoholholpolitiska

kommission framförs att kommissionen särskilt skall uppmärksamma

reglerna om tillstånd till servering av alkoholdrycker enligt LHD,

liksom bestämmelserna om serveringens bedrivande och andra frågor som

gäller alkoholserveringen. Kommissionen skall även analysera hur denna

lagstiftning tillämpas i praktiken.

Lag om handel med drycker (LHD)

Enligt LHD får alkoholdrycker inte säljas utan tillstånd. Det kan vara

fråga om tillstånd till servering av alkoholdrycker samt parti- och de taljhandel med öl (klass II).

Socialstyrelsen är central tillsynsmyndighet. På det lokala planet har

socialnämnd och polismyndigheter tillsynsuppgifter med skyldighet att

rapportera iakttagelser till länsstyrelsen som har ett regionalt

tillsynsansvar. Vid missförhållanden skall länsstyrelsen vidta åtgärder

för att undanröja dessa, i sista hand genom att återkalla tillståndet

eller förbjuda verksamheten.

Antalet tillståndsärenden har enligt en enkätundersökning som Statskon toret genomförde under 1990 ökat med 60 - 70 % under åren 1981-1987.

Detta har inneburit att länsstyrelsernas möjlighet att utöva tillsyn i

enlighet med lagstiftarens intentioner minskat drastiskt.

Traditionellt har kommunerna ett starkt medbestämmande i frågor om

alkoholförsäljning. Den kommunala handläggningen styrs ofta av kommunens

egna riktlinjer. Kommunerna har möjlighet att yttra sig över de alko holpolitiska följderna av ett begärt tillstånd genom den obligatoriska

remissen i serveringsärenden. Bland annat skall kommunen pröva om det

finns behov av ytterligare en restaurang i området. Oavsett motiven i

ett yttrande kan kommunen med bindande verkan avstyrka bifall till en

ansökan (veto).

Vetorätten ligger hos kommunens fullmäktige men kan delegeras till annat

kommunalt organ. Kommunens veto kan överklagas enbart genom

kommunalbesvär.

Länsstyrelsen har det förvaltningsrättsliga ansvaret och skall pröva

lagligheten i ärenden enligt LHD. Länsstyrelsen skall också pröva läm pligheten hos den eller de personer som skall driva verksamheten. Per sonprövningen sker bl.a. på grundval av uppgifter ur register hos polis

och skattemyndigheter. Förvaltningsrättsliga krav på handläggningen

gäller självfallet också vid administrativa ingripanden. Länsstyrelsens

tillståndsbeslut och beslut i åtgärdsärenden kan överklagas till

kammarrätt.

I Statskontorets rapport föreslås att länsstyrelsens tillsynsfunktion

skall stärkas bl.a. genom att resurser frigörs om tillståndsgivningen

enligt LHD överförs till kommunerna. I länsstyrelsens roll skall även,

enligt förslaget, ingå en skyldighet att vid behov vidta nödvändiga

sanktioner. Besvärsinstanser över kommunens beslut enligt LHD bör enligt

Statskontoret vara länsrätt och kammarrätt. Länsstyrelsen bör dessutom

enligt förslaget ha besvärsrätt över en kommuns bifallsbeslut för att

motverka riskerna för en tillståndsgivning som är allt för generös med

hänsyn till den gällande lagstiftningen.

Riksdagen har lagt fast riktlinjer för det framtida avgiftsuttaget för

prövning av vissa ärenden hos statliga myndigheter (prop. 1989/90:138,

FiU 38, rskr. 289). Enligt de antagna riktlinjerna skall principen full

kostnadstäckning fastställas som ekonomiskt mål för den verksamhet som

dessa avgifter avser att täcka. Avgiften för ett tillståndsärende skall

tas ut som en ansökningsavgift i stället för en expeditionsavgift,

vilket innebär att avgiften tas ut oavsett om ansökan bifalls eller

inte. Se avgiftsförordningen SFS 1992:191 och Regeringens

förordningsmotiv 1992:3.

Ett system med avgifter även för myndigheternas tillsynsverksamhet til lämpas redan på t.ex. miljöskydds- och livsmedelslagstiftningens

områden.

Lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)

Myndigheter som i sin verksamhet regelbundet kommer i kontakt med

missbrukare är skyldiga att anmäla till länsstyrelsen om de får kännedom

om att någon kan antas vara i behov av vård enligt LVM. Sådan anmälan

kommer i första hand från socialnämnderna men även från polis, skydds konsulent och läkare. Även anhöriga och andra kan vända sig direkt till

länsstyrelsen.

När länsstyrelsen får en anmälan har den att vidta erforderlig utredning

samt att hos länsrätten ansöka om tvångsvård, om utredningen visar att

detta är nödvändigt.

Socialberedningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1987:22) Missbrukarna,

Socialtjänsten, Tvånget att socialnämnderna skulle få ett större ansvar

för själva utredningsarbetet men att länsstyrelsen fortfarande skulle ha

ansvaret för utredning och ansökan i ärenden om vård enligt lagen.

Remissutfallet i denna del av beredningens förslag fick ett blandat mot tagande. Ett flertal av remissinstanserna tillstyrkte beredningens

förslag eller ville behålla den dåvarande ordningen. Flera

remissinstanser avstyrkte dock beredningens förslag och förordade att

socialnämnden skulle få det fulla ansvaret för utredning och ansökan om

vård enligt LVM.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition 1987/88:147

vilken följde socialberedningens förslag att länsstyrelsen skulle

behålla ansvaret för utredning och ansökan men att socialnämnden skulle

anlitas för själva utredningsarbetet. Vid riksdagsbehandlingen res erverade sig de borgerliga partierna mot beslutet och föreslog att

socialnämnderna skulle ges det fulla ansvaret.

Det har sålunda funnits olika uppfattningar om vilken roll länssty relserna skall ha när det gäller ärenden enligt LVM. Ett motiv att

behålla ansvaret för utredning och processföring hos länsstyrelsen har

varit att det därmed kan ske en enhetlig bedömning av vårdbehovet i

ärenden om tvångsvård. Ett annat är att en anmälan till länsstyrelsen om

behov av LVM-vård kan komma från socialtjänsten, men också från andra

samhällsinstanser liksom från privata personer. Olika uppfattningar kan

finnas mellan socialnämnden och anmälarna, t.ex. om behovet av

tvångsvård. I sådana lägen kan det finnas skäl för att behovet av

tvångsvård prövas av en från den kommunala socialtjänsten fristående

instans.

Mot denna bakgrund har även andra lösningar diskuterats, t.ex. att läns styrelsen, även vid en kommunalisering av ansvaret för ansökan till

länsrätten, ges en möjlighet att ansöka i de fall socialnämnden inte

finner skäl för en vårdansökan.

Ett starkt skäl för en förändring av nuvarande ordning är att socialnä mnderna redan i dag har att genomföra stora delar av utredningsarbetet

och att det är socialnämnderna som skall svara för det fortsatta

vårdarbetet när länsrätten fattat beslut om ett omhändertagande. I denna

situation kan länsstyrelsens roll bli oklar och uppenbar risk finns att

befintliga utredningsresurser används ineffektivt. Från olika håll har

hävdats att länsstyrelsens roll borde begränsas till dels en

tillsynsfunktion gentemot kommunerna, dels en expertroll i förhållande

till länsrätten.

Uppdraget LHD

Utredaren skall göra en analys av förutsättningarna för och konsekven serna av att tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommunerna.

Utredningen skall redovisa de förslag till lagändringar som en kommuna lisering av tillståndsgivningen skulle erfordra. Utredaren skall därmed

även överväga vilken besvärsordning som bör gälla och vem som skall ha

rätt att överklaga beslut enligt LHD.

LVM

Utredaren skall analysera förutsättningarna för att socialnämnderna ges

det fulla ansvaret för utredning och ansökan om vård enligt LVM. Om

utredningen finner att en kommunalisering bör genomföras, skall den

lägga fram förslag till erforderliga lagändringar.

Utredaren bör i berörda delar samråda med den nyligen tillsatta Alkohol politiska kommissionen (S 1991:17).

Utredningen bör avsluta sitt arbete senast den 1 mars 1993.

För utredningen gäller direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer

och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt

direktiven (dir. 1988:43) angående beaktande av EG-aspekter i utrednings verksamheten.

Hemställan Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för socialdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommitteförordningen

(1976:119) - med uppdrag att analysera förutsättningarna för och konsek venserna av ett överförande till kommunerna dels av tillståndsgivningen

enligt lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD), dels av utredning

och ansökan om vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i

vissa fall (LVM),

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar

m.m.

Beslut Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan

(Socialdepartementet)