Dir. 1992:86

En regionberedning

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-08-27

Regionutredningen

Västsverigeutredningen

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Dir. 1992:86

Beslut vid regeringssammanträde 1992-08-27

Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en beredning med parlamentarisk sammansättning

tillkallas med uppgift att utforma förslag om den offentliga

verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.

2 Bakgrund

Inledning

Den offentliga sektorn genomgår i dag betydande förändringar. Det

pågående förnyelsearbetet berör såväl statliga myndigheter som kommuner

och landsting. Syftet är att göra verksamheten mera effektiv och

förbättra servicen till medborgarna. Det innebär att verksamheten inom

den offentliga sektorn måste omprövas för att på bästa sätt ta till vara

de gemensamma resurserna.

En viktig del i förändringsarbetet tar sikte på en ökad samverkan mellan

olika samhällsorgan. För att uppnå målen med verksamheten i den

offentliga sektorn krävs bl.a. ett väl fungerande samspel mellan staten,

kommunerna och landstingen.

Den offentliga förvaltningen på regional nivå består av både statliga

och kommunala organ. Länsstyrelser och länsnämnder är statens

huvudsakliga företrädare i länen medan landstingens beslutande

församlingar utses i allmänna val.

Under de senaste decennierna har betydande förändringar gjorts i

uppgiftsfördelningen mellan den centrala, den regionala och den lokala

förvaltningsnivån. Utveck-lingen har gått mot en ökad decentralisering

av de offentliga uppgifterna. Uppgifter har således förts över till

kommunerna från såväl staten som landstingen. Landstingens

ansvarstagande har å andra sidan ökat inom vissa delar av den offentliga

verksamheten, t.ex. när det gäller kollektivtrafiken och de regionala

kulturinstitutionerna. Länsstyrelsernas samordnande roll har stärkts

genom reformen om samordnad länsförvaltning.

I dag ägnas den regionala nivåns uppbyggnad och indelning stor

uppmärksamhet. En del förslag syftar till att ge landstingen ett större

ansvar för regionens angelägenheter och utveckling medan andra

ifrågasätter landstingens existens och önskar en annan fördelning av

ansvaret för den offentliga verksamheten.

När det gäller länsindelningen har mer eller mindre genomgripande

förändringar aktualiserats. Inom delar av den statliga verksamheten

pågår en utveckling där särskilda regionala indelningar skapas som

omfattar större administrativa områden än ett län. Det gäller t.ex. den

statliga skoladministrationen.

Riksdagen behandlade under hösten 1991 olika motioner om länsdemokrati

och den regionala indelningen.

Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande (1991/92:KU4) om

länsdemokratifrågor att frågor om regionernas ställning och det

medborgerliga inflytandet över den regionala förvaltningsorganisationen

har hög aktualitet. Utskottet ansåg att detta inte minst gäller till

följd av det ökade EG-samarbetet. Med hänvisning till Regionutredningens

uppdrag var utskottet dock inte berett att förorda någon förändring i

huvudmannaskapet för den nuvarande statliga regionala förvaltningen.

Riksdagen beslutade enligt utskottets hemställan (prot. 1991/92:34).

Bostadsutskottet behandlade motioner om den regionala indelningen i sitt

betänkande (1991/92:BoU4) om rikets administrativa indelning m.m.

Utskottet ansåg att resultatet av Regionutredningen och

Västsverigeutredningen borde avvaktas. Riksdagen följde utskottet (prot.

1991/92:28).

I en skrivelse som kom in till Civildepartementet den 15 maj 1992

hemställer Kristianstads och Malmöhus läns landsting, Malmö kommun samt

Kommunförbunden i Kristianstads och Malmöhus län att få bedriva försöks verksamhet med förändrad regional uppgiftshantering inom ett område som

omfattar landskapet Skåne. Området bör dock enligt framställningen kunna

utvidgas, om det anses naturligt och önskvärt även i de områden i land skapets närhet som skulle kunna ingå.

Landstingsförbundet hemställer i en skrivelse till regeringen den 9 juni

1992 att det på försök inrättas en friregion i Västsverige. Som underlag

för framställningen har lägesrapporten "Nya regioner" från förbundets

regionprogram samt diskussionsprotokoll från förbundets kongress 1992

överlämnats.

Regionutredningen

En särskild utredare - Regionutredningen (C 1991:09) - har haft i

uppgift att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala

uppbyggnad samt att på grundval av denna analys presentera en

perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur (dir.

1991:31).

I uppdraget har bl.a. ingått att analysera hur pågående och förväntade

förändringar inom olika samhällsområden påverkar förutsättningarna för

fördelning av arbetsuppgifter mellan central, regional och lokal nivå.

Det har också ingått i uppdraget att belysa hur de regionala

samarbetsmönstren behöver utvecklas inom olika områden samt att överväga

om ett enda mönster för den regionala indelningen är att föredra eller

om flera olika indelningar bör tillämpas.

Utredaren har vidare haft att redovisa konsekvenserna av de olika

alternativen för en framtida struktur bl.a. i fråga om möjligheterna att

uppnå skilda nationella mål, effektivitet i resurshushållningen,

medborgarinflytande och förtroendevaldas arbetsvillkor.

Regionutredningen överlämnade i juni i år betänkandet (SOU 1992:63)

Regionala roller - en perspektivstudie. I betänkandet presenterar

utredaren en analys av tre alternativ för uppbyggnaden av den offentliga

verksam-hetens regionala nivå.

Som centrala utgångspunkter för analysen har utredaren angett

- den allt starkare internationella integrationen,

- en närings- och regionalpolitik inriktad på uthållig

tillväxt,

- ackumulerade förändringar i den statliga förvalt-

ningen som ställer krav på ny ordning i strukturerna,

- förändringar inom kommuner och landsting som aktualiserar

gränsöverskridande samarbete,

- önskvärd finansiell prioritering av utvecklingsskapande investeringar

i infrastruktur.

Det första alternativet innebär ett statligt ansvar för de regionala

utvecklingsfrågorna. Den samordnade länsförvaltningen utvidgas till fler

områden och länsstyrelsens roll som sammanhållande regionalt organ

stärks. Länsstyrelsernas organisation renodlas vidare genom att

lekmannastyrelserna avskaffas. Landstingen berörs inte direkt i detta

alternativ. Deras roll blir i hög grad beroende av utfallet av den

pågående utredningen om hälso- och sjukvårdens finansiering och

organisation.

Det andra alternativet innebär att kommunerna i samverkan får ansvaret

för de regionala frågorna. Landstingen avvecklas och deras uppgifter

förs över till kommunerna eller till kommuner i samverkan.

Länsstyrelserna finns i detta alternativ kvar med i princip nuvarande

inriktning och omfattning. Eventuellt kan vissa uppgifter föras över

från länsstyrelserna till ett organ för kommuner i samverkan.

Enligt det tredje alternativet bildas ett nytt regionalt folkvalt organ.

Det får sina uppgifter från dagens landsting och länsstyrelser.

Landstingen avvecklas medan länsstyrelserna omformas till att bli

myndighets-utövande statliga organ på regional nivå.

När det gäller den geografiska indelningen betonas att de framtida

regionerna bör vara utformade efter näringsgeografiska utgångspunkter.

Regionerna bör vidare vara utformade mer efter samhällsplaneringens

behov än vad som i dag är fallet. Antalet regioner bör enligt utredaren

vara färre än i dag men inte så få att nationalstatens suveränitet

utmanas.

Västsverigeutredningen

Förhållandena i västra Sverige har motiverat en särskild översyn av

länsindelningen i denna del av landet. En särskild utredare -

Västsverigeutredningen (C1991:08) - har haft i uppgift att analysera

för- och nackdelar med den nuvarande indelningen samt förelså åtgärder

för att komma till rätta med nackdelarna (dir. 1991:30).

Västsverigeutredningen överlämnade i juni i år betänkandet (SOU 1992:66)

Västsverige - region i utveckling. Utredaren föreslår i betänkandet att

som ett första steg ett regionförbund enligt kommunalför-bundsmodell

bildas där kommuner och landsting i Hallands, Göteborgs och Bohus,

Älvsborgs och Skaraborgs län får samverka i övergripande utveck lingsfrågor. Länsstyrelsens ansvar för regionala utvecklingsfrågor

flyttas till förbundet. I betänkandet diskuterar utredaren också

möjligheten på på sikt slå samman de fyra västsvenska länen till ett.

Västsverigeutredningens betänkande remissbehandlas för närvarande.

3 En parlamentarisk regionberedning

Den regionala strukturen uppvisar i dag en splittrad bild.

Ansvarsförhållandena är delvis oklara. Samverkan och samordning behöver

förbättras. Den administrativa geografiska indelningen medför åtminstone

i vissa delar av landet problem. Det finns därför skäl att förutsätt ningslöst och i samverkan med företrädare för de olika regionerna

överväga såväl uppgifts- och ansvarsfördelning som indelning av den

offentliga förvaltningen på regional nivå. En framtida struktur för den

regionala offentliga förvaltningen bör utformas så att den bidrar till

en positiv utveckling i de olika landsändarna samtidigt som samordning,

utveckling och en hållbar tillväxt i landet som helhet främjas.

Syftet med Regionutredningens arbete har varit att skapa en god saklig

grund för en sammanvägning av olika intressen.

I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 14 s. 9) uttalar jag

min avsikt att föreslå regeringen att tillkalla en parlamentarisk

beredning för det fortsatta arbetet med såväl den regionala

verksamhetens uppbyggnad som landets indelning i län. Denna beredning

bör nu tillkallas.

Som tidigare har nämnts remissbehandlas för närvarande

Västsverigeutredningens förslag om ett särskilt regionförbund för de

regionala utvecklingsfrågorna i västra Sverige. När remissbehandlingen

avslutats bör regeringen ta ställning till om det finns förut-sättningar

för en sådan temporär lösning eller om frågan bör beredas vidare i den

parlamentariska beredningen.

4 Beredningens uppdrag

Den parlamentariska regionberedningen bör ha till uppgift att på

grundval av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt

aktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentliga

verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.

För beredningens arbete bör vissa grundläggande utgångspunkter gälla.

En första utgångspunkt är subsidiaritets-

principen, den s.k. närhetsprincipen. Principen innebär att besluten

inte skall fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt för att

verksamheten skall kunna skötas på ett ändamålsenligt och effektivt

sätt. De högre nivåernas roll är i första hand att verka stödjande och

samordnande. I största möjliga mån bör följaktligen en decentralisering

av beslutsfattandet eftersträvas. Ingen funktion bör flyttas till en

högre nivå med mindre än att det kan styrkas att den lägre nivån är ur

stånd att fullgöra funktionen på ett tillfredsställande och

kostnadseffektivt sätt. Med denna utgångspunkt bör förslagen inriktas på

att skapa en effektiv offentlig förvaltning med förutsättningar för ökad

produktivitet och med en god rättssäkerhet och en fast demokratisk

förankring. Om politiska uppgifter förs över till annan nivå än idag, så

skall det ske till organ som står under demokratisk styrning och

kontroll. Detta påverkar dock inte beredningens möjligheter att föreslå

förändrad ansvarsfördelning mellan staten, eventuella regionala organ,

landstingen och kommunerna eller det förhållandet att vissa idag

förekommande verksamheter kan överflyttas från offentligt

huvudmannaskap.

I detta sammanhang bör förutsättningarna att låta andra aktörer i

samhället ta ett större ansvar beaktas. Det gäller bl.a. folkrörelser,

trossamfund och föreningar av olika slag. Det finns ingen anledning att

själva produktionen av offentlig verksamhet alltid skall ske i offentlig

regi. Att skilja på offentlig kontroll och finansiering å ena sidan och

en fri produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter å

den andra blir därför en grundläggande princip för förnyelse av de olika

välfärdssystemen. Verksamheten skall inte bedrivas så, att den försvårar

decentralisering av beslutsfunktionerna och motverkar möjligheterna till

självständiga, samordnade initiativ i de olika regionerna.

Som en andra utgångspunkt bör gälla att offentlig verksamhet skall vara

styrd i demokratiska former. Det gäller att skapa bästa möjliga

förutsättningar för ett väl fungerande medborgarinflytande. Det är

angeläget för medborgarna att kunna identifiera vem som bär ansvaret för

beslut och verksamheter.

En tredje utgångspunkt bör vara att verka för en långsiktig hållbar

utveckling som kan säkerställa en hälsosam miljö, livskraftiga ekosystem

och biologisk mångfald. Försiktighetsprincipen, dvs. vetenskaplig

osäkerhet skall inte hindra åtgärder när allvarliga miljöskador

riskeras, och hänsynen till naturens krets-lopp är grundläggande

förutsättningar. Den fysiska samhällsplaneringen skall genom plan- och

naturresurs-lagstiftningen bidra till att förebygga att miljöskador

uppkommer.

En fjärde utgångspunkt bör vara den internationella utvecklingen. Genom

bl.a. det ökade europeiska samarbetet kommer nya mönster att uppstå för

samverkan mellan politiska och administrativa institutioner i Europas

olika länder. Denna utveckling måste enligt min uppfattning tillmätas

stor betydelse i beredningens arbete.

En femte utgångspunkt bör vara kraven på hushållning med den offentliga

sektorns ekonomiska resurser. Detta kräver enligt min mening att

omprövningar görs av gjorda åtaganden så att de offentliga utgifternas

andel av bruttonationalprodukten minskas. I detta sammanhang är det

viktigt att beakta risken för att nya behov av utgifter skapas genom nya

komplicerade strukturella lösningar. Antalet skattenivåer i samhället

bör belysas från denna utgångspunkt.

Beredningen bör inleda sitt arbete med att överväga ansvarsfördelningen

i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn. Det bör klargöras

vilka uppgifter som bör handhas inom ramen för en kommunal själv-

styrelse med lokal eller regional förvaltning och vilka uppgifter som

bör förbehållas staten. Betydelsen av ett samband mellan nationell,

regional och lokal nivå bör också belysas. Länsstyrelsernas roll bör

tydliggöras på det förvaltningsrättsliga området, inte minst från

rättssäkerhetssynpunkt.

Därefter bör uppgiftsfördelningen inom de kommunala respektive de

statliga områdena behandlas. Det gäller såväl ansvarsfördelningen mellan

olika nivåer som mellan olika organ på samma nivå. I detta sammanhang

bör bl.a. värdet av samordning, regional balans och verkningsfulla

statliga styrinstrument beaktas. Detsamma gäller betydelsen av närhet i

form av insyn, påverkan, samhörighet och delaktighet i beslut som rör

den egna regionens utveckling.

Som ett resultat av dessa överväganden om uppgiftsfördelningen mellan

nivåer och huvudmän bör beredningen lägga fram förslag till organisation

för den offentliga verksamheten på regional nivå.

Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningen stannar

för bör den administrativa in-delningen på regional nivå övervägas. Om

beredningen finner skäl till det, bör förslag till ny indelning eller

ändringar i nuvarande länsindelning utformas. Det är viktigt att

eventuella förslag har förankring i berörda regioner och att kommuner

och landsting uttryckt att det finns ett ökat behov av samarbete över

gränserna. Därvid bör också möjligheterna till decentralisering inom ett

län eller inom ett område med annan indelning beaktas. I anslutning till

detta bör beredningen även ta upp frågan om den anpassning av statliga

myndigheters regionala organisation som kan följa av en förändrad

länsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och central nivå.

Sammansättningen av länsstyrelsernas och andra statliga regionala

myndig-heters styrelser bör också övervägas.

Beredningens arbete med frågan om en framtida regional struktur bör även

innefatta länsindelningen i västra Sverige. Beredningen bör därvid

beakta de ställningstaganden som görs med anledning av Västsverige-

utredningens förslag.

Den begäran som föreligger om en försöksverksamhet med ändrad regional

uppgiftshantering i Skåne bör övervägas av beredningen. Om beredningen

kommer fram till att det finns förutsättningar för en försöksverksamhet,

bör ett förslag till uppläggning och geografisk avgränsning läggas fram.

Beredningen bör även överväga om andra typer av för-söksverksamhet kan

vara av värde för den fortsatta processen.

Beredningen bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som hänger

samman med utredningsuppdraget.

5 Arbetets bedrivande

Beredningen bör bedriva sitt arbete så, att problem, önskemål och

synpunkter i olika delar av landet fångas upp. Om beredningen finner

skäl till det bör en stegvis reformprocess kunna väljas, där förslag

till lösningar efter hand läggs fram för olika regioner. Även i övrigt

bör förslag till delreformer kunna läggas fram.

Beredningens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar

som har betydelse för bedömningen av den offentliga verksamheten på

regional nivå. Det gäller bl.a. Lokaldemokratikommittén (C 1992:01) och

Kommittén (S 1992:04) om hälso- och sjukvårdens finansiering och

organisation.

Beredningen har att beakta vad som sägs i regeringens direktiv till

samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens

inriktning i ekonomiskt hänseende (dir. 1984:5), beaktande av EG-

aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt redovisning av

regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

I arbetet med frågan om en försöksverksamhet med ändrad regional

uppgiftshantering i Skåne bör beredningen ha kontakt med de

länsstyrelser, övriga statliga myndig-heter, landsting, kommuner och

andra organ som kan komma att beröras. Ett eventuellt förslag i denna

del bör redovisas senast den 1 april 1993.

Beredningen bör i övrigt redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1

mars 1994. I första hand bör beredningens redovisning vara inriktad på

ett förslag till principbeslut om reformering av den regionala nivån.

Därutöver bör behovet av fortsatta utredningar för ett genomförande

redovisas.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Civildepartementet

att tillkalla en beredning med parlamentarisk sammansättning - omfattad

av kommittéförordningen (1976:119) - bestående av högst elva ledamöter

med uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens

uppbyggnad och indelning på regional nivå,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

beredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Civildepartementet)